Expediente nº 6370/08 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Secretaría Judicial en Asuntos Originarios, 15 de Septiembre de 2010

• Fecha de Resolución: 15 de Septiembre de 2010
• Emisor: Secretaría Judicial en Asuntos Originarios

Asociación Civil Alianza para el Uso Racional de Envases en Argentina (AUREA) c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad

Expte. n° 6370/08 "Asociación Civil Alianza para el Uso Racional de Envases en Argentina (AUREA) c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad"

Buenos Aires, 15 de septiembre de 2010.

Vistos: los autos indicados en el epígrafe, resulta:

1. La Asociación Civil Alianza para el Uso Racional de Envases en Argentina (AUREA), planteó a fs. 35/50 la inconstitucionalidad -en los términos del art. 113, inc. 2º, CCABA y art. 17 y cc, ley nº 402- del decreto 760/08 y su anexo dictados por el Ejecutivo local, que reglamenta el art. 9 de la ley nº 1.854 (ley "de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos").

   La actora mantuvo que con el dictado de dicho decreto el Poder Ejecutivo "altera el espíritu de la norma que reglamenta, convirtiendo en tributo una norma que no lo es y asumiendo funciones reservadas exclusivamente a la Legislatura", en contradicción con los arts. 51, 81, 89, 90, 102 y 103 de la CCBA (fs. 49 vuelta).

   Afirmó, asimismo, que la reglamentación impugnada ignora el principio rector de gestión integral tendiente a reducir la generación y la disposición de residuos de productos establecido por la ley nº 1.854 y establece inconstitucionalmente una "norma tributaria con el objeto de recaudar un monto dinerario, denominada contribución especial, para financiar el sistema público de gestión de residuos de productos" (fs. 38 vuelta).

2. A fs. 66/68 el señor F. General propició la admisibilidad formal de la acción en examen.

3. Por resolución del 27 de mayo de 2009 (fs. 70/78), por mayoría, se declaró formalmente admisible la acción de inconstitucionalidad planteada y se corrió traslado de la demanda, que fue contestada por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires mediante la presentación formulada por la Procuración General en su carácter de apoderada judicial de la demandada (fs. 85/111).

   El Gobierno de la Ciudad solicitó el rechazo íntegro de la acción interpuesta, por entender, desde un plano formal, que "la demanda [...] no cuenta con los requisitos mínimos exigidos para este tipo de acción. No existe la legitimidad en la actora, se refiere en forma genérica a la violación de principios constitucionales, sin individualizar cómo se encuentran afectados dichos principios, incurre en múltiples contradicciones y no cuestiona la constitucionalidad de la ley 1854 que sirve de antecedente al decreto 760/08, el que se limita a reglamentar las obligaciones impuestas por dicha norma" (fs. 110 y fs. 86 vuelta/93).

   En cuanto al fondo, consideró que "la naturaleza jurídica de la obligación impugnada por AUREA en nada se relaciona con un recurso tributario que impone el Estado, sino que se refiere a la responsabilidad y al deber de contribuir con un sistema de gestión de residuos en su carácter de generadora. Esta obligación, se encuentra en cabeza de las empresas generadoras de residuos que afectan el medio ambiente y a los individuos de toda la comunidad" (fs. 102 vuelta).

   Estimó que "la opción que finalmente adoptó el decreto 760/08 entraña una atribución obligatoria, es decir, el pago de una obligación común o corriente (art. 495 y ss. Código Civil), que el productor, importador, distribuidor, intermediario, etc. debe realizar a favor de la Ciudad (acreedora) para que ésta absorba los costes que demande la gestión de los residuos originados por sus actividades" (fs. 99 vuelta), empero no se trata de "una obligación tributaria", no existe un "hecho imponible", ni se toma en cuenta "la capacidad contributiva" del obligado, ni se relaciona con una "tasa" (fs. 109 vuelta).

   Por último, concluyó que el "Sistema de Responsabilidad que ha sido adoptado por el GCBA es una herramienta eficaz para transferir el manejo de la gestión de residuos sólidos domiciliarios (incluyendo sus costos) desde el consumidor a los productores, de manera de influir en las características de los productos que pueden ser o son nocivos en la etapa de post-consumo por su volumen, toxicidad y reciclabilidad" con el "propósito final de promover la prevención y minimización de los residuos" (fs. 98 vuelta).

4. A fs. 113/119 en su dictamen sobre el fondo de la cuestión, el Sr. Fiscal General se pronunció por el rechazo de la acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta por entender, en sustancia, que "el Decreto 760/GCBA/08 no ha creado la contribución que prevé su art. 4, pues la misma se encontraba contemplada por la Ley nº 1854 previamente, respecto de la que no se ha solicitado declaración de inconstitucionalidad alguna".

5. El 27 de noviembre de 2009, en atención a la vacancia originada por la renuncia del juez J.B.J.M. y de acuerdo a lo establecido por los arts. 25, 2º párrafo, ley nº 7 y 8, ley nº 402, se integró el Tribunal con la Dra. I.W. de Roca como magistrada subrogante (fs. 129 y 130).

6. Los días 16 de diciembre de 2009 y 28 de abril de 2010 se celebró la audiencia prevista en el art. 6º de la ley nº 402, durante la cual las partes reiteraron los planteos formulados en la causa.

   Fundamentos:

   La jueza A.E.C.R. dijo:

1. En la resolución del 27 de mayo de 2009 sostuve que la acción interpuesta por la Asociación Civil Alianza para el Uso Racional de Envases en Argentina (AUREA) era inadmisible.

   Anticipo que las contingencias posteriores del proceso no modifican mi opinión.

2. Al interponer demanda, la actora se refirió al objeto de la impugnación en forma demasiado general. No precisó el texto o conjunto de textos normativos a los que dirigía su pretensión. Las objeciones de carácter constitucional que realizó fueron genéricas, y por otro lado, omitió conectar las disposiciones cuya validez discutía con las pautas constitucionales pretendidamente afectadas, que simplemente enumeró.

3. Lo manifestado por AUREA en la audiencia celebrada en el marco de esta acción repite -en gran parte-, los defectos y carencias de su presentación de fs. 35/50 que determinaron el sentido de mi voto en la providencia citada en el apartado 1. En rigor, la actora reiteró la estructura y el nivel de los argumentos, y no alcanzó a superar la ambigüedad de la demanda.

   Los intentos de AUREA por definir los aspectos imprecisos de su escrito inicial y el enlace entre el decreto 760/08 y las reglas constitucionales que pretende doblegadas no satisfacen el requisito del art. 19, inc. 2, de la LPTSJ ni la jurisprudencia del Tribunal (in re: "Massalin Particulares SA c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nº 31/99, resolución del 5/5/99, Constitución y Justicia [Fallos del TSJBA], Ed. AD-HOC, Buenos Aires, 2001, t. I, pág. 56 y siguientes, entre otros).

   Si bien la accionante comenzó su intervención en la audiencia enumerando a qué artículos del decreto 760/08 y de su anexo dirigiría la acción declarativa, esa recapitulación aislada no tuvo un desarrollo posterior que mejorara la postura adoptada en el escrito de inicio.

   De hecho, bajo la apariencia de que existe un vasto universo de normas constitucionales vulneradas, AUREA no hace más que insistir en la supuesta transgresión del principio de legalidad y el de certeza -que no funda normativamente-, sin hacerse cargo de que sus manifestaciones no muestran que el decreto que impugna crea un tributo, condición necesaria para ingresar en el análisis de sus dichos. Esta deficiencia veda también el tratamiento de la alegada violación del principio de capacidad contributiva, que la actora tampoco funda en derecho.

   AUREA dedicó la mayor parte de su exposición oral a referirse a la falta de mérito y a la inconveniencia que atribuye a la norma que impugna. Tales consideraciones no bastan para habilitar la competencia del Tribunal en el marco del art. 113 inc. 2 CCBA, ni pueden suplir los argumentos constitucionales que omitió volcar.

4. Como obiter dictum, quiero añadir:

   1. respecto de los fundamentos de la acción, señalé al pronunciarme sobre la admisibilidad de esta demanda que una decisión sobre el fondo exigiría pronunciarse sobre la naturaleza de la contribución económica prevista en el art. 9, inc. b, in fine de la ley nº 1854, siendo que esta norma no forma parte de la pretensión.

      Otro tanto puede decirse acerca de las referencias respecto de lo manifestado por los legisladores de la Ciudad en las sesiones del Poder Legislativo local y, desde luego, de otros proyectos de ley que no integran, como es obvio, el objeto de este proceso.

   2. Por último, debe tenerse en cuenta que, a priori y en abstracto -forma de evaluación que define a esta acción-, el ejercicio con fines de lucro de actividades potencialmente dañinas para el medio ambiente, y el empleo en ellas de bienes y recursos públicos que realizan los sujetos que en principio estarían alcanzados por la norma impugnada, determina el carácter necesariamente regulado de su industria, en tanto ella es capaz de afectar los intereses y derechos homogéneos de todos los vecinos de la Ciudad. Ello, además, coloca a esas actividades en una situación de sujeción especial respecto del poder de policía del GCBA, y exige y justifica una apreciación más estricta de cualquier objeción a normas regulatorias como las aquí cuestionadas.

      Desde esta perspectiva, no puede hacerse lugar a una acción declarativa (art 113, inc 2º CCBA) tan pobremente fundada.

5. Lo expuesto determina el rechazo de la pretensión.

   Así voto.

   La jueza I.M.W. de Roca dijo:

   Me adhiero al voto de la jueza A.E.C.R..

   La jueza A.M.C. dijo:

   I. El escaso desarrollo argumental en relación con los cuestionamientos de índole constitucional que fundaran la demanda y el alcance de la pretensión determinada por la vía intentada, me llevaron, en su momento a expresar dudas respecto de la admisibilidad de la acción. No obstante, me pronuncié favorablemente en la inteligencia de que, cuando un justiciable está invocando la lesión a un derecho, si existen dudas en cuanto a sustanciar o no el debate, los jueces debemos permitir que...