Suspensión del acto en sede administrativa

Autor:Luis R. Carranza Torres
Cargo del Autor:Abogado (U.N.C.). Doctorando en Ciencias Jurídicas (U.C.A.)
Páginas:173-208
 
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Capítulo 5
SUSPENSIÓN DEL ACTO EN SEDE ADMINISTRATIVA
Sumario: 1. Naturaleza de las cautelares en el procedimiento ad-
ministrativo. 2. Concepto de suspensión de acto en sede adminis-
trativa. 3. Elementos definidores de las medidas cautelares en
sede administrativa. 4. Adopción de la cautela: ¿facultad o deber
de la Administración? 5. Diferencias de la norma nacional respec-
to del ordenamiento provincial. 6. Terminación y modificación de
la medida cautelar. 7. Principio de publicidad, ¿procede o no la regla
de la inaudita parte en el ámbito suspensivo cautelar en sede admi-
nistrativa? 8. Efectos de la medida respecto del acto. 9. Posibilidad
de solicitar en sede judicial la suspensión de un acto estando pen-
diente la vía recursiva administrativa. 10. Jurisprudencia.
1. NATURALEZA DE LAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Las medidas o providencias cautelares o precautorias son indispen-
sables no sólo en los procesos propiamente dichos, sino también en pro-
cedimientos administrativos, en los cuales se discuten los derechos o
intereses legítimos de las personas, ya que es necesario establecer la si-
tuación que debe prevalecer durante el trámite, para evitar que se con-
suman de manera irreparable las violaciones a dichos derechos e
intereses, o bien que pueda quedar sin materia la sentencia o resolución
que se pronuncie en cuanto al fondo391.
391 FIX-ZAMUDIO, Héctor, “Prólogo”, Compendio de jurisprudencia de la Serie E so-
bre las medidas provisionales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(1987-1996), t. I, http://www.corteidh.or.cr/serie_e/index.html (23/03/03).
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La naturaleza jurídica de las medidas cautelares en el procedimiento
administrativo es ecléctica, porque participa de las doctrinas iuscivilistas
que consideran un tertium genus al proceso cautelar con su estructura-
ción independiente, pero sometida a una finalidad primordial: el asegu-
ramiento eficaz de una resolución no dictada aún en el procedimiento del
cual pende. Esto es, en últimas, el fin de los procesos de facilitación de
los efectos de la doctrina iuscivilista392.
Antes se avanzó sobre este aspecto, al tratar sobre uno de los elemen-
tos definidores de las medidas cautelares administrativas: la pendente
lite. Sin perjuicio de lo allí tratado, digamos lo siguiente:
En principio, si aceptamos que la medida cautelar en los términos
del art. 91 sólo tiene una vita iuris una vez que se haya iniciado una etapa
impugnatoria, como en efecto así sucede, es la misma Ley Provincial de
Procedimiento Administrativo la que está dando su postura respecto a
la naturaleza jurídica de la suspensión en sede administrativa, puesto
que la corriente que defiende la instrumentalidad de la cautela en fun-
ción de un procedimiento (impugnatorio en este caso), parte de la esen-
cia de la subordinación y pendencia a un procedimiento principal que es
el verdadero artífice de la existencia de las medidas cautelares.
Más aún, si vemos que las denominadas “medidas provisionales” se
han catalogado en el plano doctrinal como uno de los efectos indirectos
o contingentes de la iniciación de la etapa impugnatoria, no cabe duda
de que la inseparabilidad de la cautela como su naturaleza está endilgada
en función de un recurso pendiente. Pero precisamente, el quid de la
cuestión está en la función que la medida presta al trámite. Función que,
por otra parte, es cualificada y no simplemente simbólica, máxime cuan-
do en el procedimiento administrativo aspira a llegar hasta su termina-
ción y, por supuesto, a concretarlo en un acto decisorio por intermedio
de una cautela que paliará los riesgos de la duración temporal del pro-
cedimiento y contribuirá eficazmente a que se produzca una resolución
efectiva393.
No debe olvidarse, asimismo, que en la discrecionalidad atempera-
da por el ordenamiento jurídico-administrativo vigente, la oportunidad,
conveniencia y mérito constatan que la autonomía del órgano no puede
2 R IASCOS G ÓMEZ, Libardo Orlando, “Ensayo para una teoría general de las medi-
das cautelares en el procedimiento administrativo español y colombiano”,
Segunda parte: “Los principios y el procedimiento de las medidas cautelares”,
loc. cit.
3 RIASCOS G ÓMEZ, Libardo Orlando, “Ensayo para una teoría general de las medi-
das cautelares en el procedimiento administrativo español y colombiano”, loc. cit.
MEDIDAS CAUTELARES RESPECTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 175
ser total, sino que se situa en una posición intermedia entre la absoluta
discrecionalidad en la adopción y el absoluto desaparecimiento de la
discrecionalidad (rigidez del principio reglado en la adopción de medidas
cautelares). Esta otra corriente genera, por tanto, una nueva naturale-
za jurídica de las medidas cautelares.
En tal virtud, concluye el autor antes citado, es que se puede afirmar
pacíficamente que la naturaleza jurídica de las medidas cautelares admi-
nistrativas participa de las dos corrientes doctrinales previstas inicialmen-
te en el derecho procesal civil (aplicables, por extensión, al ámbito
administrativo). Esta visión de la naturaleza jurídica de las cautelas da
origen a una doctrina ecléctica, que las reconoce tanto en cuanto a su
carácter instrumental en la etapa impugnativa del procedimiento admi-
nistrativo, y, a la vez, con la característica indiscutible de servir de me-
dio idóneo o asegurativo para que dicho procedimiento termine con una
resolución definitiva.
Nuestro derecho administrativo local, al igual que el español, expre-
samente prevé la suspensión de la eficacia del acto administrativo, tan-
to en vía administrativa como contencioso-administrativa.
La suspensión, institución típica del derecho administrativo, tan-
to en la legislación nacional como en la de nuestra provincia, contiene
una regulación propia general, a la que se le deben aplicar las normas
supletorias de los códigos de procedimiento, en cuanto reglamentan la
procedencia de las medidas cautelares. Las que tienen mayor semejan-
za son las denominadas medida cautelar genérica y la prohibición de
innovar394.
En el actual ordenamiento jurídico español, como en la mayoría de
los ordenamientos jurídicos europeos, coexisten junto al “procedimiento
administrativo general” y los “procedimientos administrativos especia-
les”, otros, que justifican su existencia en su naturaleza de dotar de efi-
cacia o facilitar los efectos de los procesos generales o especiales, según
fuere el caso. Uno de los principales procesos de facilitación de los efec-
tos del procedimiento administrativo, resultan en la doctrina ibérica, los
relativos a las “medidas provisionales” o medidas precautelativas como
efectos contingentes de todo procedimiento administrativo395.
394 ABERASTURY (h), Pedro - CILURZO, María Rosa, Curso de procedimiento admi-
nistrativo, p. 181.
395 RIASCOS G ÓMEZ, Libardo Orlando, “Ensayo para una teoría general de las me-
didas cautelares en el procedimiento administrativo español y colombiano”,
Segunda parte: “Los principios y el procedimiento de las medidas cautelares”,

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