Acto administrativo

• Páginas: 229-282
• Autor: Eduardo Ávalos,Alfonso Buteler,Leonardo Massimino

CAPÍTULO VII

ACTO ADMINISTRATIVO

I. D

Como vimos en otra parte de esta obra (capítulo VI) en el desenvolvimien-

to de su actividad administrativa, el Estado adopta decisiones que producen

efectos jurídicos individuales y concretos que se denominan actos administra-

tivos y que surten efectos desde que son noticados al destinatario.

La noción de acto administrativo ha dado lugar a mucho debate doctrina-

rio por la disparidad de enfoques pero, en general, existe cierta uniformidad en

denirlo como toda declaración de voluntad, dictada en ejercicio de función

administrativa que produce efectos jurídicos individuales.

Es una declaración mediante la cual se maniesta la voluntad o se exterio-

riza un juicio de valor u opinión o una simple constatación de hechos1.

Dijimos que es dictada en ejercicio de función administrativa. Ya hemos

conceptualizado a la función administrativa en el capítulo I subrayando que

la misma tiene lugar en las tres esferas estatales y aún fuera del Estado, como

por ejemplo, en el caso de las personas jurídicas públicas no estatales (V.gr.

colegios profesionales).

El efecto jurídico, que repetimos se dispara desde la noticación del acto

es individual y concreto. Esto lo diferencia del reglamento que tiene efectos

generales y abstractos, y del contrato administrativo que produce efectos entre

las partes.

1 Cfr. C, Julio R., Procedimientos administrativos, t. I, La Ley, Buenos Aires, 2002, p. 183.

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II. C

1. Presunción de legitimidad

Como se sabe, una de las características que se le atribuye al acto admi-

nistrativo es su presunción de legitimidad2, cuyo origen debe remontarse al

derecho francés3. Se trata de una presunción iuris tantum de que el acto ha

sido dictado de conformidad al ordenamiento jurídico, que se mantiene mien-

tras el acto no sea declarado nulo por la administración pública o por el Poder

Judicial.

Es importante poner de resalto que, según nuestra opinión, no se trata de

una cualidad ínsita en la noción del acto ni que tenga sustento constitucional

sino que es el producto de una decisión legislativa que decide plasmarla en el

ordenamiento jurídico de un Estado.

Sentado ello y teniendo en cuenta su consagración legislativa en el art. 12

de la Ley 19.549 (LNPA), debemos preguntarnos si todos los actos deben pre-

sumirse legítimos. Un sector de la doctrina considera que el acto que porta una

nulidad maniesta continúa presumiéndose legítimo4 mientras no se declare

formalmente su invalidez5, mientras que otros entienden que el acto adminis-

trativo viciado de manera ostensible carece de dicha presunción6 dado que “lo

contrario importaría una actitud absurda, inconcebible en un jurista, quien no

puede ´presumir´ la perfección de un acto cuya invalidez surja a la vista”7.

En esta última tesitura se ha pronunciado la Corte en la causa “Pustelnik”,

al sostener que la “presunción de legitimidad de los actos administrativos no

2 En contra de la existencia de la presunción de legitimidad del acto administrativo se ha pronuncia-

do Augusto D M desde el derecho uruguayo (vid., “La presunción de legitimidad del

acto administrativo. Un mito innecesario y pernicioso”, Revista de Derecho, Universidad Católica de

Uruguay, 2007, ps. 119 y ss.)

3 Cfr. S R, Jorge Enrique, Construcción doctrinaria de la revocación del acto admi-

nistrativo ilegal, Universidad externado de Colombia, Bogotá, 2005, p. 155.

4 Cfr. H, Tomás, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, ley 19.549, comen-

tada, anotada y concordada con las normas provinciales, t. I, 1ª reimp. corregida, Astrea, Buenos

Aires, 1987, p. 307; S, Patricio M.E., Principios constitucionales del amparo adminis-

trativo. El contencioso constitucional administrativo urgente, 1ª ed., Lexis-Nexis - Abeledo-Perrot,

Buenos Aires, 2003, p. 54; S, Domingo J., “El acto administrativo en la legislación y la juris-

prudencia de Córdoba: nulidades y vicios”, en A.A.V.V., Acto administrativo y reglamento, Jornadas

organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, RAP, Buenos Aires, 2002, p. 242.

5 Cfr. S M, Miguel, Derecho administrativo, 3ª ed., Tecnos, Madrid, 2007, ps. 532 y

545.

6 C, Juan C., “Efectos de la interposición de los recursos y la suspensión de los actos ad-

ministrativos”, ED, 15:995; V, Carlos A., Protección cautelar frente al Estado, Lexis Nexis,

Buenos Aires, 2002, p. 58; D, Roberto, Derecho administrativo, t. I, Astrea, Buenos Aires, 1992,

p. 228.

7 Cfr. M, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. II, 5ª ed. actualizada, reimpr.,

Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, p. 483.

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puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una

invalidez evidente y maniesta”88.

2. Ejecutoriedad

Otra de las características que se menciona del acto administrativo es su

ejecutoriedad. Esta denominación corresponde al derecho italiano9y consiste

en la posibilidad que tiene atribuida la autoridad administrativa, para poder

disponer luego de la noticación de la decisión, la ejecución de sus actos por

sí y ante sí10, sin que resulte necesario acudir al auxilio del Poder Judicial

empleando para ello el procedimiento de ejecución coactiva. Esa prerrogativa

estatal se explica ante la necesidad de la administración pública de contar de

manera oportuna con los instrumentos necesarios para la satisfacción ecaz

de los intereses colectivos a los que está destinada a servir11. Es decir, no es

preciso, esperar la resolución acerca de su validez en el caso de que haya sido

impugnado12, habida cuenta que, el acto que se presume legítimo, tiene obli-

gatoriedad y exigibilidad13.

El mencionado carácter en el sistema federal, según la doctrina, proviene

del contenido de la realización operativa de la actividad de la administración

pública y para su efectiva concreción no necesita de una norma legislativa que

lo disponga, sino que encuentra su fundamento en la Constitución misma, en

el art. 99, inc. 1 ya que, luego de la reforma constitucional de 1994 el Presi-

dente de la Nación sigue siendo el titular de la función administrativa14.

En nuestro sistema federal se halla consagrada la ejecutoriedad pues la

LNPA, dispuso en el art. 12 que el acto administrativo “goza de presunción

de legitimidad: su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en

práctica por sus propios medios —a menos que la ley o la naturaleza del acto

exigieren la intervención judicial— e impide que los recursos que interpongan

los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma ex-

presa establezca lo contrario”.

En virtud de ello, los actos administrativos pueden ejecutarse por la ad-

ministración y, en consecuencia, los recursos administrativos o acciones ju-

8 Fallos, 293:133, “Pustelnik” (1975).

9 Cfr. C, Juan Carlos, La ejecutoriedad del acto administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos

Aires, 1971, p. 37.

10 C, Julio Rodolfo, “Algunos aspectos de la teoría del acto administrativo”, JA, 1996- IV-750.

11 Cfr. S M, Miguel, ob. cit., p. 101.

12 G  E, Eduardo - F, Tomás R., Curso de Derecho Administrativo, t. I,

2ª reimpresión, Civitas, Madrid, 1978, p. 400.

13 Cfr. D, Roberto, Derecho administrativo, ob. cit., p. 227.

14 C, Julio Rodolfo, El acto administrativo en la Ley Nacional de Procedimientos Adminis-

trativos, La Ley, Buenos Aires, 2003, p. 142.

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