Sentencia de Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba - Sentencia nº 10 de Sala Electoral y de Competencia Originaria, 15 de Agosto de 2014

• Número de sentencia: 10
• Fecha: 15 Agosto 2014
• Número de registro: 98166432
• Emisor: Sala Electoral y de Competencia Originaria (Tribunal Superior de Justicia de Córdoba de Argentina)

SENTENCIA NÚMERO: DIEZ.-

En la ciudad de Córdoba, a los QUINCE días del mes de AGOSTO

de dos mil catorce, siendo las DOCE horas, se reúnen en Acuerdo Público los Señores Vocales del Tribunal Superior de Justicia, D.. C.F.G.A., D.J.S., A.L.T.T., L.E.R., A.S.A. (h), M de las Mercedes Blanc G. de Arabel y P.S.Á. de L., bajo la presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados: "CET S.A. C/ MUNICIPALIDAD DE RÍO CUARTO - ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD – SAC N° 1804873" (Expte. letra "C", n° 07, iniciado el seis de mayo de dos mil nueve) con motivo de la acción declarativa de inconstitucionalidad deducida por CET S.A. -Concesionaria de Entretenimiento y Turismo- en contra de la Municipalidad de Río Cuarto por la que persigue la invalidación constitucional del art. 2 de la Ordenanza n° 262/09 dictada por el citado ente comunal, procediéndose a fijar las siguientes cuestiones a resolver:

PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad interpuesta?-

SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?-----------------------

A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA LOS SEÑORES VOCALES DOCTORES C.F.G.A., DOMINGO JUAN SESIN, A.L.T.T., L.E.R., A.S.A. (h), M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL Y P.S.Á.D.L., EN FORMA CONJUNTA, DIJERON:

1. A fs. 38/62vta. el Dr. S.M.M., en nombre y representación de CET S.A. -Concesionaria de Entretenimiento y Turismo-, inicia acción declarativa de inconstitucionalidad, en los términos del artículo 165, inciso 1º, apartado "a" de la Constitución Provincial, en contra de la Municipalidad de Río Cuarto, solicitando la invalidación constitucional del artículo 2 de la Ordenanza n° 262/09 sancionada por el Concejo Deliberante de la ciudad de Río Cuarto y publicada en el Boletín Municipal el cinco de mayo de dos mil nueve, haciendo extensiva dicha solicitud a toda otra norma dictada en consecuencia, en cuanto genere a su parte un agravio constitucional. Efectúa reserva de requerir oportunamente el resarcimiento de los perjuicios que la disposición atacada pudiere ocasionar a su mandante.

   Explica que CET S.A. es una sociedad anónima con sede en la ciudad de Córdoba, cuya actividad se encuentra focalizada en la explotación de salas de juegos de azar en diversas localidades de la Provincia de Córdoba, habiendo emprendido otras actividades con el objetivo de promover el turismo en la región.

   Señala que resultó adjudicataria de la Licitación Pública Nacional e Internacional convocada por el Gobierno de la Provincia de Córdoba, con el objeto de implementar el Programa de Desarrollo Turístico, habiéndose celebrado el nueve de diciembre de dos mil dos el correspondiente contrato de concesión entre Lotería de la Provincia de Córdoba Sociedad del Estado (LPCSE) y su representada y otorgado la respectiva licencia, instrumentos éstos que fueron ratificados por decretos nº 2173/02 y nº 2243/02.

   Relata que dentro de las obligaciones asumidas en el marco de la concesión, CET S.A. ha realizado oportunamente una concreta evaluación económica de la actividad, efectuando su oferta y firmando los respectivos contratos en virtud a esa evaluación; y ha llevado a cabo inversiones de la mayor envergadura económica en diversas localidades de Córdoba y en el caso concreto de Río Cuarto emplea a más de cien (100) personas en forma directa y treinta (30) personas en forma indirecta, en su inmensa mayoría provenientes de esa misma localidad, y ha procedido a la construcción del hotel más importante de la ciudad y único en sus características.

   En orden a admisibilidad formal de la acción y en cuanto al requisito de caso concreto, alega que éste se configura en autos, puesto que se pone en conocimiento del Tribunal una cuestión constitucional desprovista de toda otra connotación litigiosa, que no importa una violación ya consumada sino una amenaza a una relación jurídica o a un derecho en trance de ser lesionado. Cita jurisprudencia y doctrina.

   Aduce que tal situación de conflicto se encuentra presente en el caso toda vez que la Municipalidad de Río Cuarto ha dictado una ordenanza que su parte considera inconstitucional, generando una incertidumbre clara, dada por la posibilidad cierta de sufrir un daño o perjuicio concreto con su inminente ejecución.

   En lo referente al recaudo de parte interesada, manifiesta que siendo la actora la persona jurídica a la cual la Provincia ha concedido una licencia para explotar una determinada actividad (juegos de azar), bajo un régimen determinado (que incluye la posibilidad de instalar y explotar máquinas de juego o slots en las diferentes localidades existentes en la Provincia y de fijar un determinado horario y los días de funcionamiento), la normativa municipal que impone la reducción de los horarios y días de actividad, afecta a su mandante en forma personal y concreta, generándole la incertidumbre de ver sus derechos amenazados por una autoridad local, cuando los mismos han sido otorgados y asegurados por la Provincia de Córdoba en el marco de competencias constitucionalmente atribuidas.

   Expresa que, asimismo, en orden a la legitimación pasiva de la demandada, ésta resulta ser la autoridad que ha sancionado la normativa impugnada y quien en forma inminente hará efectivos actos jurídicos que se consideran inconstitucionales y lesivos de los derechos de su mandante.

   En relación al carácter preventivo de la acción pone de resalto que si bien no se ha ejecutado aún ningún acto concreto que tienda a la materialización de la ordenanza impugnada, existen diversos elementos que demuestran la clara voluntad de la Municipalidad demandada por llevar adelante sus disposiciones y la impostergable necesidad de obtener un pronunciamiento de la judicatura que ponga coto a un municipio que, mediante la normativa impugnada, arremete contra el esquema de competencias delineado por la Carta Magna local y la legislación dictada en su consecuencia por la Legislatura provincial, colocando sus derechos de propiedad y de ejercer industria lícita en serio trance de ser violados.

   1.1. Cuestión judiciable

   Respecto de la procedencia de la acción intentada subraya que el presente proceso está dirigido a demostrar que la norma municipal impugnada se ha alzado contra textos constitucionales y legales expresos, extralimitando el marco de su competencia, para arremeter contra un contrato celebrado por la Provincia de Córdoba y su mandante, tendiente a satisfacer intereses generales de todos sus habitantes.

   1.2. Poder de policía sobre los juegos de azar: La regulación de la materia es competencia provincial

   Luego de hacer conceptualizaciones en torno al poder de policía, al que concibe como una potestad y función del gobierno expresada en reglas jurídicas que reglamentan las libertades y establecen un orden de convivencia al cual deben adecuarse los comportamientos de las personas, aduce que su ejercicio corresponde a todos los entes gubernamentales creados por la Constitución y en el marco de las funciones específicas que les incumbe a cada uno de ellos.

   Aclara que para deslindar el ejercicio del poder de policía entre Nación y provincias corresponde tener en cuenta que, en nuestro sistema federal, las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno nacional, por lo que, como regla, su ejercicio atañe a las provincias.

   Refiere que tradicionalmente y actualmente el poder de policía sobre la explotación, administración, regulación y manejo de los juegos de azar está sujeto exclusivamente al poder de policía provincial.

   1.3. La autonomía municipal

   Expresa que las consideraciones precedentes, referidas a la relación Naciónprovincias son extensibles a la relación Provincia-municipios.

   Afirma que conforme a los artículos 5, 75 inc. 30 y 123, entre otros de la Constitución Nacional, es evidente que los municipios tienen jerarquía constitucional, sin que puedan ser desconocidos por las provincias y disfrutan de cierta autonomía institucional, política, económica y financiera.

   Estima que si bien la autonomía municipal importa el reconocimiento de un status jurídico propio, ello no significa una equivalencia jerárquica, sino que sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizar con el reparto de competencias y atribuciones que efectúa la Constitución Nacional y también la Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno.

   Alega que, conforme lo ha señalado este Tribunal, los municipios aún cuando sean autónomos, se hallan insertos en una unidad dentro de la cual se desarrollan y adquieren su justo sentido.

   1.4. Los municipios y los juegos de azar en la Constitución Nacional

   Refiere que uno de los argumentos que ha utilizado el Departamento Ejecutivo Municipal al fundamentar el proyecto que finalmente diera lugar a la ordenanza objeto de esta acción, está dado por una particular interpretación de las normas de la Constitución Nacional, de los cuales surgiría que es una competencia innata de los Municipios la de fijar el horario y condiciones de funcionamiento de todos los establecimientos que se encuentren situados en su territorio, entre ellos los juegos de azar.

   Razona que semejante interpretación constitucional ha sido suficientemente rebatida por la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Cadegua" en la que se señaló que el ejercicio del poder de policía en materia de juegos de azar no es originario, natural y propio de los municipios, sino antes bien, es una potestad reservada por la Constitución Nacional a las provincias.

   1.5. Normas de la Constitución Provincial

   En cuanto al marco normativo aplicable y tras dejar sentado que la explotación, administración, manejo y regulación de los juegos de azar no constituye una materia esencial para la preservación de la autonomía municipal señala que la Constitución de la Provincia de Córdoba, en su art. 104, inc. 39, establece que es atribución del órgano legislativo “reglar el poder de policía en materia de autorización y represión de juegos de azar, cuyo ejercicio...