Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 8 de Junio de 2004, M. 2012. XXXVIII

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

13. 2012. XXXVIII.

    M., H.A. y otros c/ Provincia de Río Negro (I.P.R.O.S.S.) s/ contencioso administrativo s/ inaplicabilidad de ley.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 8 de junio de 2004.

    Vistos los autos: "M., H.A. y otros c/ Provincia de Río Negro (I.P.R.O.S.S.) s/ contencioso administrativo s/ inaplicabilidad de ley".

    Considerando:

    1. ) Que los antecedentes de la causa están debidamente reseñados en el dictamen del señor P. General, así como también las razones por las cuales el recurso extraordinario es formalmente procedente (conf. capítulos I y II del mencionado dictamen, a los que cabe remitirse en razón de brevedad).

    2. ) Que el superior tribunal local ha puesto énfasis, en su fallo, en las características especiales de la relación de empleo público que vincula a los actores con la demandada.

       Así, por ejemplo, señaló que en aquélla "impera el llamado ›régimen exorbitante del derecho privado' que le otorga a la Administración una serie de prerrogativas, entre las que se encuentra Cen lo que al caso de autos interesaC la de modificar unilateralmente, y dentro de ciertos límites, algunos de los términos de la contratación" (fs. 282). Agregó, más adelante, que "el Estado puede unilateralmente modificar el contrato de empleo público, incluido lo concerniente a la remuneración" (fs.

       286).

       Resaltó que "ni la Constitución Nacional ni la Provincial prohíben la reducción de las remuneraciones de la generalidad de los agentes públicos, ni establecen la ›intangibilidad' genérica de los sueldos de la administración" (fs. 288).

    3. ) Que estas aserciones del a quo no han sido contradichas, siquiera mínimamente, por los apelantes, razón por la cual resulta apropiado recordar Cmutatis mutandiC lo expuesto en Fallos: 323:1566, 1613 (caso "G."), disidencia

       del juez P., en el sentido de que no media lesión a la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional cuando, por razones de interés público, el Congreso decide disminuir para el futuro las remuneraciones de los agentes estatales sin alterar sustancialmente el contrato de empleo público al no mediar una quita confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada (conf. voto citado, considerando 9°). Se agregó, también, que no existe Cen principioC un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura de los agentes públicos sin variantes y en todas las circunstancias (loc. cit.).

    4. ) Que, desde esta perspectiva, la cuestión constitucional consiste en resolver si las disminuciones salariales sufridas por los agentes públicos demandantes transgreden los límites más allá de los cuales se estaría en presencia de una quita confiscatoria. Todo ello a la luz de una situación de "emergencia" provincial que debe tenerse por real y persistente, puesto que las normas locales la invocan, el a quo la analiza extensamente y los apelantes manifiestan sobre ella, en su recurso, que "no resulta pertinente discutir[la] en esta instancia en cuanto a su real existencia, magnitud y extensión" (fs. 428 vta.).

    5. ) Que las rebajas salariales dispuestas en la Provincia de Río Negro por medio de la ley 2989 y los decretos-ley 1/97 y 5/97 establecen escalas con índices porcentuales más bajos para los salarios menores y, progresivamente, más altos a medida que atañen a remuneraciones mayores. Esto es habitual en este tipo de normativas.

       No hay mayores divergencias en este punto entre el a quo y los recurrentes. Según la sentencia, la reducción mínima es del 10,1% y el tope máximo de descuento es del 27,8% (fs.

13. 2012. XXXVIII.

    M., H.A. y otros c/ Provincia de Río Negro (I.P.R.O.S.S.) s/ contencioso administrativo s/ inaplicabilidad de ley.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación 353), en tanto que, según los actores, la escala va desde un 10% hasta un máximo de 29,8% para los salarios superiores a cierta suma (fs. 432).

    6. ) Que sin desconocer el impacto que tales quitas en las remuneraciones provocan en quienes las sufren, no puede sostenerse que ellas sean per se inconstitucionales, en mérito a un doble orden de razones:

1. Las señaladas escalas no superan los porcentuales que tradicionalmente ha tomado en cuenta el Tribunal para decidir que, más allá de ellos, se incurre en ilegítima confiscación.

2. El a quo en su sentencia ha puntualizado una serie de circunstancias Cno cuestionadas en absoluto por los apelantesC a la luz de las cuales queda un tanto relativizado el impacto de las mencionadas quitas salariales. En efecto, el superior tribunal local ha descripto de manera pormenorizada cómo en la provincia se produjeron "aumentos salariales, algunos acaecidos en la misma víspera de la ›emergencia' o durante ella; y [...] el incremento del plantel de personal en los cuadros del empleo público" (fs. 321), los que analizó a la luz de las disposiciones de la Constitución local. Ello le permitió concluir en estos términos: "Este Superior Tribunal estima que, en efecto, en nuestra provincia se han verificado las dos variantes a las que se hacía inicialmente referencia (aumento de cargos y aumento de masa salarial); las que CreitéraseC no se ajustaban a la letra y al espíritu del art. 139 inc. 8 de la Ley Fundamental, y también constituyen una causa fundamental que generó los efectos ya ponderados de la ›emergencia'" (fs. 322/323, el subrayado no es del texto). El razonamiento del a quo Csobre el que no compete a esta Corte nacional, obviamente, emitir juicioC es claro: las rebajas salariales impugnadas en el sub lite operaron sobre salarios y

   cargos cuya exagerada magnitud era consecuencia de disposiciones gubernamentales de muy dudosa constitucionalidad.

   Los apelantes no han intentado rebatir esta categórica afirmación que, como es fácil comprender, minimiza los alcances prácticos de la aplicación de los porcentuales de rebaja salarial mencionados en el considerando precedente. Por esta razón, la sentencia apelada presenta, en este punto, fundamentos de suficiente razonabilidad que impiden su descalificación.

   7. ) Que, por otro lado, la afirmación del señor P. General, en cuanto a que la normativa provincial ha introducido una modificación sustancial del contrato que proyecta sus efectos sine die (cap. III del dictamen, fs. 501, penúltimo párrafo) no se compadece con categóricas afirmaciones del Superior Tribunal que, al interpretar el derecho local, le atribuye un significado contrario y del que esta Corte no puede, en principio, apartarse.

   El a quo ha siempre vinculado las rebajas salariales al estado de "emergencia" por el que pasa la provincia. Así, por ejemplo, estima "imprescindible puntualizar que la ›emergencia' salarial sustentada en la ley 2989 tiene carácter excepcional y transitorio" (fs. 357), carácter transitorio que había recalcado a fs. 335. También enumera las diversas normas locales que prorrogan el plazo de vigencia de la "emergencia salarial del sector público de la Provincia de Río Negro" (fs.

   358/359), sucesivas prórrogas sobre las que vuelve a fs. 360.

   Sostiene, más adelante, que "El derecho y la legislación de ›emergencia' constituyen instrumentos idóneos para modificar el alcance práctico de aquellas prestaciones o términos del vínculo o relación de empleo público" (fs. 375).

   Queda evidenciado, con lo reseñado precedentemente, que la demandada siempre dictó las normas impugnadas en el

13. 2012. XXXVIII.

    M., H.A. y otros c/ Provincia de Río Negro (I.P.R.O.S.S.) s/ contencioso administrativo s/ inaplicabilidad de ley.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación marco de una legislación de "emergencia", que sucesivamente fue prorrogando, y que, por lo tanto, la perennidad que el dictamen de la Procuración postula para las normas locales se contradice con la interpretación que del derecho provincial ha hecho el órgano jurisdiccional competente para efectuarla.

    8. ) Que, con referencia al precedente "T., Leónidas" (Fallos: 325:2059), es conveniente puntualizar que el fundamento adverso a la constitucionalidad del art. 10 de la ley 25.453, expresado en el voto del juez P., radicó en que dicha norma, al sujetar la retribución del agente público C. modo absoluto y sin limitación algunaC a la existencia de recursos fiscales, creaba tal y tan grande estado de incertidumbre que desnaturalizaba la sustancia misma de la relación de empleo público. Se dijo, en esa oportunidad, que, a la luz de la citada norma, el empleado tiene una única certeza: que deberá seguir trabajando en iguales condiciones a las que regían antes. Lo que no sabe es si cobrará algo por su trabajo y, en ese caso, cuánto será. Todo dependerá de la eficacia recaudadora del Estado, de la cual el demandante no podría, claro está, convertirse en garante (conf. voto citado en "T.", considerando 4°).

       Resulta evidente que las normas provinciales sub examine nada tienen en común con el art. 10 de la citada ley 25.453, por lo que las consideraciones que anteceden no son trasladables a la presente.

    9. ) Que los restantes agravios de los apelantes no tienen el desarrollo que resulta exigible a los formulados ante esta instancia por la vía del recurso extraordinario, razón por la cual no se justifica su tratamiento.

       Por ello, habiendo dictaminado el señor P. General, se confirma la sentencia de fs. 262/422, con costas de

       esta instancia en el orden causado, atento a que los actores pudieron creerse razonablemente con derecho a litigar (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y, oportunamente, devuélvase.

       ENRIQUE SANTIAGO PE- TRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (según su voto)- CARLOS S.

       FAYT (en disidencia)- A.B. (según su voto)- A.R.V. (según su voto)- J.C.M. (en disidencia)- E. R.Z..

       VO

13. 2012. XXXVIII.

    M., H.A. y otros c/ Provincia de Río Negro (I.P.R.O.S.S.) s/ contencioso administrativo s/ inaplicabilidad de ley.

    Corte Suprema de Justicia de la NaciónTO DEL SEÑOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Considerando:

    1. ) Que los antecedentes de la causa están debidamente reseñados en el dictamen del señor P. General, así como también las razones por las cuales el recurso extraordinario es formalmente procedente (conf. capítulos I y II del mencionado dictamen, a los que cabe remitirse en razón de brevedad).

    2. ) Que los recurrentes se agravian, en lo sustancial, de la irrazonabilidad de la reducción salarial en orden a dos elementos, a saber, la temporalidad de la medida y la confiscatoriedad de la detracción.

    3. ) Que cabe señalar al respecto que el monto del sueldo puede ser modificado por la administración pública Cen el caso se agrega una primera reducción por vía legislativaC en ejercicio de la prerrogativa contenida en la pertinente cláusula implícita exorbitante del derecho privado, en tanto no lo altere sustancialmente, es decir, en proporción tal que resulte insuficiente para que el funcionario o empleado afronten las exigencias del costo de la vida (Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo t. III-B, Ed. 1970, pág.

       272; Fallos: 323:1566, voto del juez B..

    4. ) Que la afirmación precedente no obsta al control de compatibilidad entre las normas cuestionadas Clas que fueron dictadas en el marco de la emergencia provincialC y las garantías constitucionales, vigentes tanto en tiempos normales como en la emergencia (doctrina de Fallos: 243:467; 323:1566, voto del juez B..

    5. ) Que, en este sentido, cabe destacar que los porcentajes de reducción de las remuneraciones habilitadas por

       las normas provinciales, si bien traducen una sensible disminución en salarios de alta significación económica, no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia de la relación de empleo público, ni se ha demostrado que la aplicación de la norma produjese la ruptura del necesario equilibrio entre los servicios prestados y el salario pertinente (Fallos: 323:1566, voto del juez B.. Por lo demás, la reducción dispuesta por las normas impugnadas es de excepción y se mantiene debido a que perdura la situación de emergencia sobre cuya base se dictaron, situación que los apelantes consideran que no resulta pertinente discutir en cuanto a su real existencia, magnitud y extensión (fs. 428 vta.).

    6. ) Que, en suma, habida cuenta de que el empleado público no cuenta con un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias, la disminución general de los salarios del sector público en las condiciones formales y sustanciales reseñadas en esta causa no justifica su invalidez constitucional, único juicio que compete a este Tribunal (Fallos:

       323:1566, voto del juez B..

    7. ) Que los restantes agravios de los apelantes no tienen el desarrollo que resulta exigible a los formulados ante esta instancia por la vía del recurso extraordinario, razón por la cual no se justifica su tratamiento.

       Por ello y oído el señor Procurador General, se declaraprocedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas de esta instancia por su orden en

13. 2012. XXXVIII.

    M., H.A. y otros c/ Provincia de Río Negro (I.P.R.O.S.S.) s/ contencioso administrativo s/ inaplicabilidad de ley.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación atención a las particularidades de la cuestión. N. y devuélvase. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.

    VO

13. 2012. XXXVIII.

    M., H.A. y otros c/ Provincia de Río Negro (I.P.R.O.S.S.) s/ contencioso administrativo s/ inaplicabilidad de ley.

    Corte Suprema de Justicia de la NaciónTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando:

    1. ) Que los antecedentes de la causa, los fundamentos de la sentencia apelada, los planteos de las partes y lo atinente a la admisibilidad formal del recurso extraordinario han sido objeto de adecuado tratamiento en el dictamen del señor Procurador General, cuyos términos se dan por reproducidos en razón de brevedad.

    2. ) Que, en razón de las circunstancias del caso, resulta aplicable la doctrina de Fallos: 323:1566, voto del juez B..

    3. ) Que, en consecuencia, cabe afirmar que el trabajo del funcionario o empleado público C. tienen derecho a una retribución justa pero no intangibleC no puede dar lugar a otro crédito que el correspondiente al emolumento autorizado por la ley de presupuesto (Fallos: 319:318 y sus citas) y que la disminución general de remuneraciones dispuesta por las normas locales impugnadas, habida cuenta de su porcentaje, no resulta confiscatoria y respeta una razonable relación de equivalentes entre los servicios prestados y el sueldo percibido.

    4. ) Que el plexo normativo cuestionado se dictó con motivo de una situación de grave riesgo social, cuya existencia, magnitud y extensión los apelantes no estiman pertinente discutir (fs. 428 vta.) y, que como es obvio no pudo ser precisada con exactitud temporal (Fallos: 243:449).

    5. ) Que los demás agravios carecen del desarrollo necesario como para demostrar las razones que avalan la pretensión articulada, razón por la cual no se justifica su tratamiento.

    Por ello, habiendo dictaminado el señor P.G.-

    ral, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas de esta instancia por su orden en atención a las particularidades de la cuestión.

14. y remítase. A.B..

    VO

13. 2012. XXXVIII.

    M., H.A. y otros c/ Provincia de Río Negro (I.P.R.O.S.S.) s/ contencioso administrativo s/ inaplicabilidad de ley.

    Corte Suprema de Justicia de la NaciónTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON A.R.V. Considerando:

    1. ) Que los actores, agentes públicos dependientes del Instituto Provincial del Seguro de Salud de la Provincia de Río Negro, promovieron demanda de inconstitucionalidad de la ley provincial 2989 y de los decretos locales de naturaleza legislativa 1/97 y 5/97, normas mediante las que se redujeron sus remuneraciones, y solicitaron la devolución de las sumas descontadas.

    2. ) Que la referida ley 2989 (del 10 de junio de 1996) estableció una reducción salarial para los empleados del ámbito de la administración pública, con una escala que contempló un mínimo del 6% hasta un máximo de 19,8%.

       El decreto-ley 1/97 (del 30 de enero de 1997) tomó las retribuciones al 31 de diciembre de 1996 como base de cálculo para la implementación de medidas de emergencia, por el plazo de 120 días, consistentes en la reducción del 25% del sueldo bruto.

       El decreto-ley 5/97 (del 17 de marzo de 1997) sustituyó la última medida por una reducción general del 10%, que en el caso de las autoridades superiores sería del 25%, supuesto que no es el del sub lite.

    3. ) Que el Superior Tribunal de Justicia provincial (fs. 262/422), al revocar la sentencia de la instancia anterior en grado, rechazó la demanda, con sustento, en suma, en que: a) la legislación sobre las relaciones de empleo público local era de exclusiva competencia provincial; b) el derecho al sueldo derivado de esa relación no era absoluto, sino que se caracterizaba por su movilidad; c) la circunstancia de que la ley 2989 utilizara el vocablo "hasta" indica que no necesariamente la base de cálculo de la reducción habría de coincidir con el porcentual indicado en el precepto, sino que él

       podría ser menor; d) del juego de la ley 2989 y de los decretos-ley 1/97 y 5/97 surgía, en conjunto y en términos generales, "una reducción mínima del 10.1% y un tope máximo de descuento del 27,8% sobre las remuneraciones brutas"; e) las consideraciones formuladas en Fallos: 323:1566 acerca de los porcentajes contemplados en el decreto nacional 290/95, cuyo máximo era del 15%, no implicaba que otros porcentajes distintos resultaran irrazonables; f) los porcentajes previstos en las normas impugnadas no superaban el límite trazado por esta Corte para descalificar una reducción de haberes como confiscatoria, por lo que debía descartarse un supuesto de alteración sustancial del contrato; g) la "emergencia salarial" reflejada en la ley 2989 tenía "carácter excepcional y transitorio"; h) dicha ley previó un plazo de vigencia de doce meses, prorrogable por otro plazo idéntico; i) el derecho y la legislación de emergencia constituían instrumentos idóneos para modificar el alcance práctico de las relaciones de empleo público.

    4. ) Que contra dicho pronunciamiento los actores interpusieron recurso extraordinario (fs. 426/438) C. fue replicado (fs. 442/476) y concedido (fs. 483/493)C, cuya admisibilidad ha sido tratada adecuadamente en el dictamen del señor P. General de la Nación (capítulo II), al que cabe remitirse en razón de brevedad.

    5. ) Que en orden a examinar el agravio principal, consistente en la irrazonabilidad de la reducción salarial Csustentada en la temporalidad y en la confiscatoriedad de la medidaC, resultan aplicables las consideraciones expuestas en el precedente de Fallos: 323:1566, voto del juez V.. Por ello, resulta pertinente recordar que en el marco de la relación de empleo público el Poder Ejecutivo goza C. el ámbito de su competenciaC de prerrogativas exorbitantes propias del

13. 2012. XXXVIII.

    M., H.A. y otros c/ Provincia de Río Negro (I.P.R.O.S.S.) s/ contencioso administrativo s/ inaplicabilidad de ley.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación régimen ius administrativo que le permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el interés público, introducir modificaciones en el contrato, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones.

    Es que la intangibilidad del sueldo del empleado público no está asegurada por ninguna disposición constitucional, ni existe, por ende, un derecho adquirido a mantener un nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias. Además, la decisión de reducir las remuneraciones en forma generalizada no resulta un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado frente a una situación de grave crisis económica.

    6. ) Que, a la luz de tales consideraciones, no cabe sino concluir que los porcentajes de reducción de las remuneraciones previstos en las normas locales impugnadas, si bien traducen una sensible disminución en los salarios, no revisten una magnitud que permitan considerar alterada la sustancia del contrato. Debe señalarse, por otra parte, que los recurrentes no rebaten adecuada y suficientemente uno de los argumentos centrales exhibidos por el tribunal a quo: aquel según el cual las consideraciones formuladas en Fallos: 323:1566 acerca de los porcentajes contemplados en el decreto nacional 290/95, cuyo máximo era del 15%, no implicaba que otros porcentajes distintos resultaran irrazonables.

    7. ) Que, desde otra perspectiva, la reducción tiene carácter transitorio y de excepción, y se mantiene en tanto perdura la situación de emergencia sobre cuya base se dictaron, situación que los apelantes estiman que no corresponde discutir en cuanto a su real existencia, magnitud y extensión (fs. 428 vta.).

    8. ) Que los restantes agravios no tienen el desa-

    rrollo que resulta exigible a los formulados ante esta instancia por la vía del recurso extraordinario, razón por la cual no se justifica su tratamiento.

    Por ello, habiendo dictaminado el señor P. General de la Nación, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas de esta instancia por su orden en atención a las particularidades de la cuestión debatida. N. y devuélvase. A.R.V..

    DISI

13. 2012. XXXVIII.

    M., H.A. y otros c/ Provincia de Río Negro (I.P.R.O.S.S.) s/ contencioso administrativo s/ inaplicabilidad de ley.

    Corte Suprema de Justicia de la NaciónDENCIA DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S.

    FAYT Y DON JUAN CARLOS MAQUEDA Considerando:

    Que el recurso extraordinario interpuesto es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

    Por ello, se lo declara improcedente. Con costas. N. y, oportunamente, remítase.

    CARLOS S.

    FAYT - JUAN CARLOS MAQUEDA.

    Recurso extraordinario interpuesto por H.A.M. y otros, represen- tados por el Dr. A.A.G., con el patrocinio letrado de los Dres.

    F.R.D. y M.A.I..

    Traslado contestado por E.M.M. (apoderado de la Provincia de Río Negro).

    Tribunal de origen: Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro.

    Tribunales que intervinieron con anterioridad: Tribunal del Trabajo de la Primera Circunscripción Judicial de Viedma.