Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 29 de Noviembre de 1996, P. 702. XXXI

Fecha29 Noviembre 1996

Provincia de Río Negro s/ recurso extraordinario contra la resolución n° 44 del Plenario de la Comisión Federal de Impuestos.

S.C. P.702.XXXI.

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Suprema Corte:

-I-

La Provincia de Río Negro interpuso el recurso extraordinario del artículo 14 de la ley 48, previsto expresamente por el artículo 12 de la ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos, contra la Resolución (R.G.I.) N° 44/ 94, dictada el 11 de noviembre de 1994 por el Plenario de Representantes de la Comisión Federal de Impuestos.

La citada resolución interpretativa tuvo su origen en el "Acuerdo suscripto entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales el día 12 de agosto de 1992", por el cual se autorizó al Estado Nacional, en lo que aquí interesa, a detraer el quince por ciento (15%) de la masa coparticipable para destinarlo al pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios, hasta el 31 de diciembre de 1993 (cláusula primera). A su vez, la Nación garantizó a las provincias un ingreso mensual mínimo de $725 millones (elevado a $740 millones, por el "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento", suscripto por las mismas partes el 12 de agosto de 1993), a cuyo efecto el Tesoro Nacional debería adelantar los fondos necesarios para llegar a ese valor, compensable con los excedentes que se produzcan en los meses siguientes cuando la participación de las provincias superara el mínimo

garantizado (cláusula tercera). El Congreso de la Nación aprobó el "Acuerdo" por la ley 24.130 y la Provincia de Río Negro lo hizo a través de la ley 2543.

Por medio del decreto 2443 (B.O. 26/11/93), el P.

E.N. reglamenta la operatoria de la retención del 15% de la masa coparticipable (cf. considerando sexto) y, en el art.

  1. , establece los conceptos a que deberá ser aplicado y en qué orden: a) devengamiento mensual de la garantía de coparticipación a las provincias; b) gastos mensuales de la cuenta bancaria que recibe estos fondos, incluidos el IVA y las comisiones por extracto bancario; c) porcentaje de financiamiento de los gastos operativos de la DGI, correspondiente a las provincias (56,66%).

Por el art. 4° se dispone que el saldo mensual resultante, una vez efectuadas por la Tesorería General de la Nación las liquidaciones en base a las aplicaciones dispuestas en el artículo anterior, será transferido a la ANSES, con cargo a los créditos presupuestarios habilitados al efecto.

Con referencia a las disposiciones recién reseñadas, el Comité Ejecutivo de la Comisión Federal de Impuestos dictó, el 29 de junio de 1994, la Resolución General Interpretativa N° 17, por la cual declara que tales normas -en tanto intentan reglamentar unilateralmente el Acuerdo intergubernamental del 12 de agosto de 1992- resultan jurídicamente improcedentes, ya que tal curso de acción de por sí no es factible, y mucho menos por una sola de las jurisdicciones que lo han suscripto.

En los "considerandos" de la R.G.I. N° 17, el Comi

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té Ejecutivo destacó que, en el esquema del Acuerdo, quedaban atendidos los dos destinos principales: a) en el 15% de la masa, el Sistema Previsional Nacional (y en su caso los otros gastos operativos); y b) Con $725 millones mensuales, las provincias, con el remanente de la masa, y si fuera necesario con el complemento del Estado Nacional hasta dicho importe.

En cambio afirmó que, por las previsiones del Decreto, resulta que: a) a la Administración Nacional de Seguridad Social no le llegará el 15% de la masa, sino menos; b) la garantía de las provincias no la pagará la masa y en su faltante el Estado Nacional, sino solamente la masa, o en su caso, el Sistema Nacional de Seguridad Social; y c) se cubren dos conceptos que no estaban previstos, al menos de manera expresa e indubitada, como son el movimiento de la cuenta bancaria y el financiamiento de la Dirección General Impositiva.

La R.G.I. N° 17, comunicada fehacientemente a todas las jurisdicciones, no fue formalmente recurrida ante el Plenario de Representantes de la Comisión Federal de Impuestos. No obstante, y en ejercicio de una atribución estatutaria prevista en el art. 23 del Reglamento Interno, la Comisión Federal en pleno decidió re-examinar la materia y, con fecha 13 de julio de 1994, mediante Resolución N° 39, dejó sin efecto la R.G.I. N° 17 hasta tanto el Plenario resolviera sobre los temas involucrados en la misma.

Por último, el 11 de noviembre de 1994, mediante

Resolución N° 44, la Comisión Federal en pleno dejó sin efecto definitivamente la R.G.I. N° 17/94 del Comité Ejecutivo (art. 2°), interpretando que el Decreto N° 2443/93 fue dictado por el PEN conforme a las facultades constitucionales y autorización legal sobre el particular (art. 1°).

II El remedio federal deducido por la Provincia de Río Negro tiene por objeto que V.E. revoque la citada R.G.I. N° 44/94, en cuanto a los fondos coparticipables retenidos a dicha jurisdicción y condene al Estado Nacional, a su respecto, a: 1) destinar el quince por ciento (15 %) que autoriza el inciso "a" de la cláusula primera del "Acuerdo", a los fines previstos en la misma; 2) abstenerse de aplicar los fondos resultantes de esa retención a destinos no previstos expresamente en dicho "Acuerdo", en particular a los fines establecidos en los arts. 3° y 4° del decreto 2443/93 del Poder Ejecutivo Nacional; 3) restituir, al destino previsto en el "Acuerdo" citado (cláusulas 1° -inciso "a"- y 8°) una cantidad equivalente a la parte del quince por ciento (15 %) de la masa de impuestos coparticipables que haya retenido desde la firma de aquél hasta la fecha y aplicado a destinos distintos del "pago de las obligaciones previsionales y otros gastos operativos que resulten necesarios".

P. asimismo, la recurrente, que se emplace al Estado Nacional para que comunique, a la Comisión Federal de Impuestos, las medidas que adopte para el cumplimiento de la sentencia del Tribunal, en los términos del art. 13, pri

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mer párrafo, de la ley 23.548, bajo el apercibimiento establecido en el segundo párrafo de la misma norma.

Funda sus agravios en los siguientes motivos:

  1. improcedencia de la reglamentación nacionalde un sistema jurídico interestatal que se expresa mediante un tratado basado en el art. 125 de la Constitución Nacional y en 24 leyes aprobatorias de ese tratado (una por cada Estado signatario).

La facultad reglamentaria de las leyes, reconocida en el art. 99 de la Ley Fundamental -sostiene-, sólo se refiere a las leyes dictadas en virtud de las atribuciones delegadas por las provincias en los términos del art. 75; cuando se trata, en cambio, de leyes que aprueban tratados (sean éstos internacionales o interprovinciales), esa atribución reglamentaria es inexistente. Ese principio ha recibido expreso reconocimiento en el art. 75, inc. 2°, párrafo cuarto, de la Constitución, en la materia del sub examine, encuanto establece "La ley convenio...no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada...". b) alteración del "Acuerdo" por medio del sistema normativo resultante del decreto 2443/93 y de la Resolución atacada.

Afirma el recurrente que el citado sistema normativo no sólo se encuentra viciado por la falta de competencias reglamentarias de los órganos emisores, sino que -aun cuando las tuviere válidamente atribuidas- el contenido del decreto 2443/93 constituye un exceso reglamentario, toda vez que con

traviene el "Acuerdo", en su letra y en su espíritu, desvirtuando el régimen de garantía establecido en la cláusula tercera de aquél.

Ello así, puesto que incorpora, a la Dirección General Impositiva, como destinataria de la recaudación, en una proporción -el 56,66 % de los gastos totales del organismoque excede, a su juicio, los gastos indispensables para el cumplimiento del pacto. De tal manera que se descarga, sobre los fondos destinados a los jubilados, una contribución por gastos realizados por la D.G.I. para recaudar otros recursos; dándole, además, a este rubro -ajeno al Acuerdo- carácter privilegiado respecto del sistema previsional.

A su vez, en lo que respecta a la obligación de garantía que contrajo la Nación en el "Acuerdo", resulta alterada por lo dispuesto en el art. 3°, inciso "a" del decreto 2443/93, en el sentido que la citada garantía debe ser atendida con el resultado de la retención del 15 %. De ese modo sostiene- se modifica el destino de los fondos retenidos a las provincias para su ingreso al sistema jubilatorio y se los deriva a otros fines: cubrir la obligación de garantía que contrajo el Tesoro Nacional.

Finalmente, advierte que la asignación de parte de los fondos aportados por las provincias para atender los gastos mensuales de la cuenta bancaria, incluidos el IVA y las comisiones por extracto bancario, choca con el art. 6 de la ley 23.548, que prescribe que el Bando de la Nación Argentina no percibirá retribución de ninguna especie por los servicios que preste conforme a esa ley.

Funda, la recurrente, la procedencia formal del re

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medio federal en las siguientes circunstancias:

1.- Se hace cargo de la doctrina del Tribunal en el precedente de Fallos: 302:150, reproducido por el voto de mayoría en la sentencia del 17 de noviembre de 1994, inre T.21.XXII. "Transportes Automotores Chevallier S.A. c/ resolución N° 21 del Plenario de la Comisión Federal de Impuestos", donde se negó la calidad de "caso", en el sentido del art. 116 de la Constitución Nacional, a la cuestión suscitada a propósito de una decisión de la Comisión Federal de Impuestos respecto de la subsistencia de tributos locales atacados como contrarios al régimen de coparticipación federal.

Pero arguye que esos precedentes no son decisivos a la hora de resolver la cuestión propuesta en el presente recurso, puesto que estima que en el sub examine se dan presupuestos distintos a los valorados por la Corte en las causas citadas.

2.- La calidad de "caso" de este tipo de proceso (que ya se había admitido en el voto disidente de los ministros L., B., M.O.'Connor y L., in re T. 21.XXII. citada) aparece nítida en el sub lite pues se trata de una discusión llevada por una de las jurisdicciones ante la Comisión Federal de Impuestos y resuelta en los términos del art. 11, inciso "e" de la ley 23.548, decisión que es directamente ejecutable por dicho órgano, sin necesidad de recurrir a tramitación judicial alguna.

Por ello, estima la apelante que el caso de autos

guarda analogía con el registrado en Fallos: 300:805, oportunidad en la cual la Corte admitió el recurso extraordinario deducido por el representante de la Nación contra la decisión del Plenario de la Comisión Federal de Impuestos, sin más consideración que la de estar previsto en el art. 13, última parte, de la ley 20.221 (texto análogo al art. 12, última parte, de la ley 23.548). En cambio, no guardaría analogía con los precedentes citados supra: Fallos: 302:150 y T.

21.XXII.

Cuando se trata del reclamo de un contribuyente advierte- la Comisión carece de facultades para ejecutar sus decisiones, lo que pone al interesado en condiciones de ejercer los recursos que determinen la legislación local, porque la facultad de ordenar la retención de fondos (art.

13, segundo párrafo, ley 23.548) no puede traducirse en la transferencia de esos fondos al particular reclamante.

Diferente es la situación -continúa- si se trata de cuestiones surgidas entre jurisdicciones participantes del sistema, pues entonces la intervención del Banco de la Nación como agente del régimen permite a la Comisión dirigir el flujo de fondos de modo coherente con las decisiones que adopte.

3.- En cuanto al argumento desarrollado por el ministro Fayt (en el voto concurrente con la mayoría in re T.21.XXII.), en el sentido de la inadmisibilidad del recurso extraordinario, por entender que la falta de intervención previa de un tribunal de justicia pone a la Corte en condiciones de ejercer su jurisdicción de modo originario, lo que resultaba improcedente, en el caso, por no darse los presu

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puestos del art. 117 de la Constitución Nacional, vendría en cambio a abonar -a criterio de la recurrente- la radicación del sub examine ante V.E. Ello así, por cuanto se trata de una controversia que sólo comprende a la Nación, a Río Negro y a las demás provincias, entes estatales todos ellos que están aforados respecto a la Corte.

Finalmente -arguye la apelante- las circunstancias de que la ley haya elegido para el trámite de esta controversia la forma propia de un recurso no altera la sustancia de la petición: se trata de una acción ejercida por quien tiene derecho a concurrir a la jurisdicción de esta Corte, contra otro a quien solamente puede demandar ante este Tribunal, lo que hace imposible toda instancia judicial anterior.

III Concedido el recurso por el Comité Ejecutivo de la Comisión Federal de Impuestos, mediante Resolución N° 112, de fecha 6 de julio de 1995 (fs. 141/147), el mismo ha sido elevado a consideración del Tribunal.

IV La cuestión a considerar en primer término, es decir, la admisibilidad formal del remedio federal deducido contra una resolución del Plenario de la Comisión Federal de Impuestos, con fundamento en lo previsto en el art. 12 in fine de la ley 23.548, ha sido resuelta negativamente por

la Corte en la causa T.21.XXII. "Transportes Automotores Chevallier S.A. c/ resolución N° 21 del Plenario de la Comisión Federal de Impuestos", sentencia del 17 de noviembre de 1994; a cuya doctrina se ha remitido el Tribunal en las causas A.571.XXIII. "Alba - Fábrica de Pinturas, E. y B. y otros s/ pugna entre la ley 23.548 y la ley 23.658, art.

37" y A.637.XXII. "Apco Argentina Inc. s/ resolución N° 29 del Plenario de la Comsiión Federal de Impuestos expte.

197/88", ambas sentencias de fecha 23 de febrero de 1995.

Y si bien asiste razón a la recurrente, en cuanto a que en el sub examine se dan presupuestos fácticos parcialmente distintos a los valorados por V.E. en los precedentes citados (ver supra, parágrafo II del dictamen), toda vez que en aquéllos se trataba de reclamos de contribuyentes ante la Comisión, mientras en el caso de autos se ventila una cuestión surgida entre jurisdicciones participantes del sistema, los argumentos desarrollados para fundar la admisibilidad formal del presente recurso no conmueven -a mi modo de ver- los fundamentos en que el Tribunal basó sus anteriores rechazos: el recurso extraordinario reclama que el "caso" o "causa" haya seguido el trámite de un juicio. "Este requerimiento expresado en los términos iniciales del art. 14 de la ley 48 se corresponde, precisamente, con el de la anterior intervención de un tribunal de justicia que exige la 'jurisdicción por apelación' de la Corte Suprema" (cf. considerando 16 del voto concurrente con la mayoría del ministro Carlos S.

Fayt, en la sentencia in re T.21.XXII, citada).

Expresó mucho antes el Tribunal (Fallos: 257:31), con meridiana claridad, que "la circunstancia de que la natu

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raleza de las partes interesadas habilite, en los litigios entre ellas, la competencia de esta Corte, no es razón bastante para el otorgamiento del recurso extraordinario. No cabe, en efecto, prescindir del adecuado procedimiento para la expedición de un fallo final de esta Corte -doctrina de Fallos: 228:264 y otros- que obviamente supone debate contencioso, audiencia y prueba, con participación regular de los interesados en la cuestión a resolver. Ni, en todo caso, allana los requisitos legales del recurso, a que esta Corte está sujeta en los términos del art. 101 de la Constitución Nacional (Fallos: 244:356; 245:282; 251:274 y otros)".

En consecuencia, opino que corresponde declarar formalmente inadmisible el presente recurso extraordinario.

V No obstante, cabe advertir que la cuestión planteada, en tanto se suscita entre la Provincia de Río Negro, la Nación y las demás provincias cuyos representantes integran la Comisión Federal de Impuestos, y tiene naturaleza federal, corresponde a la competencia originaria de la Corte Suprema.

La pretensión de la provincia recurrente procura tutela jurisdiccional ante lo que considera un ilegal desvío de los fondos de coparticipación federal retenidos a su jurisdicción con fundamento en el "acuerdo suscripto entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales el día 12 de

agosto de 1992" y en el "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento", suscripto por las mismas partes el 12 de agosto de 1993; planteando la inconstitucionalidad del sistema normativo resultante del decreto 2443/93 del Poder Ejecutivo Nacional y de la Resolución (R.G.I.) N° 44/94 del Plenario de Representantes de la Comisión Federal de Impuestos.

Y si bien es cierto que la Provincia de Río Negro ha escogido la vía del recurso extraordinario para sostener su pretensión, y en la inteligencia de que se trata de la forma establecida en el art. 12 de la ley 23.548 para impugnar válidamente la decisión final de la Autoridad de Aplicación del sistema de coparticipación federal de impuestos, en el mismo escrito de interposición ha puesto de manifiesto que "desde el punto de vista conceptual, la presente constituye una demanda originaria radicada ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación" (apartado "b" del Capítulo VI y primer párrafo del Capítulo VII).

De tal manera y, atendiendo a obvias razones de economía procesal, estimo que puede prescindirse válidamente del nomen juris utilizado por la Provincia para interponer su recurso y atender a la real sustancia de la solicitud, mediante el ejercicio de la demanda declarativa de inconstitucionalidad que regula el art. 322 del Código Procesal (cf.

Fallos: 307:1379; causa B.675.XXIV. R.H. "Basualdo, R.J. c/ Instituto Nacional de Previsión Social. Caja Nacional de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles", sentencia del 22 de diciembre de 1993, considerando 12).

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VI Por todo lo expuesto, es mi parecer que corresponde declarar formalmente inadmisible el recurso extraordinario deducido y conceder, a la provincia recurrente, un plazo para que encauce su impugnación como demanda declarativa de inconstitucionalidad por la vía del juicio sumario.

Buenos Aires, 29 de noviembre de 1996.

A.N.A.I.

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