Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 13 de Octubre de 2009, M. 1216. XLIII

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

M. 1216. XLIII.

R.O.

MANTYC S.R.L. y otro c/ Estado Nacional - Ejército Argentino y otros s/ contrato de obra pública.

Buenos Aires, 13 de octubre de 2009 Vistos los autos: "MANTYC S.R.L. y otro c/ Estado Nacional - Ejército Argentino y otros s/ contrato de obra pública".

Considerando:

  1. ) Que, al confirmar la decisión de primera instancia, la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal rechazó la demanda interpuesta por MANTYC S.R.L. - Vicente Caferra Construcciones UTE contra el Estado Nacional - Ejército Argentino.

    En su demanda, la actora reclamó la entrega de bonos de tesorería por créditos derivados de tres contratos de obra pública:

    el 19/89, que el Ministerio de Defensa declaró rescindido por razones de emergencia económica sobre la base de lo dispuesto por el art. 48 de la ley 23.696; y los contratos 16/89 y 20/89, respecto de los cuales la actora sostuvo que también debían considerarse rescindidos ante la falta de aprobación del acuerdo de recomposición del contrato, según lo establecido por el art. 49 de la citada ley.

    Asimismo, la demandante solicitó que se declararan nulas las caducidades del procedimiento administrativo, que habían sido dispuestas en los expedientes relativos a los contratos 19/89 y 20/89, con fundamento en lo dispuesto por el art. 26 de la ley 24.447; y también planteó la inconstitucionalidad de los arts. 26 y 27 de la mencionada ley.

    Finalmente, amplió demanda y reclamó los gastos improductivos correspondientes a los contratos 16/89 y 20/89.

  2. ) Que, para decidir como lo hizo, la Cámara consideró que, en los tres expedientes administrativos en los que tramitaban los pedidos de reconocimiento de crédito relativos a los contratos mencionados, había operado la caducidad de pleno derecho prevista por el art. 26 de la ley 24.447. Esta norma establecía que el 30 de junio de 1995 se produciría la -1-

    caducidad automática de los procedimientos administrativos sustanciados con motivo de la solicitud de reconocimiento de créditos contra el Estado Nacional, si no habían sido impulsados por los interesados durante un plazo de más de sesenta días hábiles, computados desde la última actuación útil.

    Asimismo, el a quo señaló que el caso no encuadraba en la excepción prevista por el decreto 852/95, reglamentario de la ley 24.447, según el cual "lo prescripto en los artículos 25, 26 y 27 de la Ley N. 24.447 no es de aplicación a las peticiones de pago relativas a obligaciones reconocidas y firmes en sede judicial o administrativa" (art. 2°). Ello era así, porque de las constancias agregadas a la causa no surgía prueba alguna que demostrara que el Estado Nacional había reconocido los créditos reclamados.

    Por lo demás, la cámara desestimó el planteo de inconstitucionalidad de la ley, por estar insuficientemente fundado. Y rechazó el reclamo por gastos improductivos, por considerar que no se encontraban debidamente acreditados.

    Contra esta decisión, la parte actora dedujo recurso ordinario de apelación, que fue concedido a fs. 546. A fs.

    554/574, el recurrente presentó su memorial, que fue contestado por la demandada a fs. 577/583 vta.

  3. ) Que el recurso ordinario interpuesto resulta formalmente admisible toda vez que se trata de una sentencia definitiva en un pleito en que el Estado Nacional es parte y el valor disputado en último término, supera el mínimo establecido por el art.

    24, inc.

  4. , ap. a, del decreto-ley 1285/58, modificado por la ley 21.708 y reajustado por la resolución 1360/91.

  5. ) Que, a partir de lo expuesto, corresponde eva- -2-

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    MANTYC S.R.L. y otro c/ Estado Nacional - Ejército Argentino y otros s/ contrato de obra pública. luar, en primer lugar, si el plazo de caducidad previsto en el art. 26 de la ley 24.447 resulta aplicable al presente caso. O si, tal como lo sostiene el recurrente, sus créditos encuadran en la excepción prevista por el decreto 852/95, por tratarse de deudas reconocidas.

    De las actuaciones administrativas resulta que la recurrente inició el trámite para que se le reconocieran los créditos derivados de los mencionados contratos, y que durante el trámite, el Servicio Jurídico de la Dirección de Construcciones del Ejército se expidió en forma favorable al reconocimiento de dichas acreencias (fs.

    19 del expediente UZ3-3566/5 y fs. 210 del expediente UZ3-3565/5, ambos relativos al contrato 16/89; fs. 36 del expediente UZ3-1945/5, fs.

    35 del expediente UZ3-3568/5 y 144 del expediente UZ3-3567/5 correspondientes al contrato 19/89; y fs. 74 del expediente UZ3-3563/5, y fs. 20 del expediente UZ3-3564/5 correspondientes al contrato 20/89). A su vez, el Servicio Administrativo consideró que la deuda se encontraba impaga, y que su monto surgía "de comprobaciones y verificaciones que dan confiabilidad y razonabilidad a la integración del monto reclamado" (fs. 20 del expediente UZ3-3566/5, y fs. 211 del expediente UZ3-3565/5, ambos relativos al contrato 16/89; fs.

    37 del expediente UZ3-1945/5, fs. 36 del expediente UZ3-3568/5 y 145 del expediente UZ3-3567/5, correspondientes al contrato 19/89; y fs. 75 del expediente UZ3-3563/5 y fs. 21 del expediente UZ3-3564/5, correspondientes al contrato 20/89).

    Sobre esa base, el Director de Construcciones del Ejército suscribió, junto con la actora, los formularios de requerimiento de entrega de bonos de tesorería, en los que declaró que "1. La obligación a cancelar es legítima y corresponde a operaciones o prestaciones genuinas realizadas por el acreedor original con el organismo deudor.

    1. La li- -3-

    quidación ha sido practicada en un todo de acuerdo con las prescripciones de[l] Decreto 211/92. 3. Están normativamente habilitado[s] para representar al organismo deudor. 4. La/s firma/s precedentes corresponden al acreedor actual o a su/s representante/s habilitado/s" (ver fs.

    26 del expediente UZ3-3566/5 y fs. 217 del expediente UZ3-3565/5, ambos relativos al contrato 16/89; fs. 94/97 del expediente UZ3-1945/5, fs.

    42 del expediente UZ3-3568/5 y fs.

    151 del expediente UZ3-3567/5, correspondientes al contrato 19/89; y fs. 81 y 82 del expediente UZ3-3563/5 y fs. 27 del expediente UZ3-3564/5, correspondientes al contrato 20/89).

    En todos los casos, el único casillero del formulario de requerimiento de bonos que quedó sin completar fue el correspondiente a la Intervención del Organismo de Control.

  6. ) Que de lo expuesto se desprende que la única etapa incumplida en los procedimientos de cobro fue la del control interno previsto en el título VI de la ley 24.156. Y, por ello, corresponde determinar si esa intervención era necesaria para considerar que existió un acto administrativo de reconocimiento.

    En este punto, cabe señalar que los créditos reclamados constituyen deuda corriente del Estado Nacional, vencida con anterioridad al 1° de abril de 1991. Y que este tipo de deuda quedó excluido de la consolidación dispuesta por la ley 23.982, por la excepción prevista en el inc. f, del art. 2° del decreto 2140/91.

    Sin embargo, mediante el decreto 211/92, modificado por el decreto 526/92, se autorizó a los organismos a cargo de la atención de deudas corrientes a requerir a la Secretaría de Hacienda, en caso de no contar con medios de pago, la emisión de los títulos públicos que menciona el art.

    41, inc. b del decreto 2140/91. Se estableció que éstos se denominarían "BONOS DE TESORERIA A 5 AÑOS DE PLAZO" y que -4-

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    MANTYC S.R.L. y otro c/ Estado Nacional - Ejército Argentino y otros s/ contrato de obra pública. serían emitidos en dólares estadounidenses (art. 3°). Asimismo, se dispuso que las obligaciones corrientes consolidadas por el decreto 1757/90, que no reunieran los extremos establecidos en el art. 1° de la ley 23.982 y sus normas reglamentarias, se cancelarían mediante la entrega de "BONOS DE TESORERÍA A 10 AÑOS DE PLAZO" a emitirse en dólares estadounidenses.

    En ese marco, el actor inició los procedimientos de solicitud de liquidación y pago de las acreencias derivadas de los contratos 16/89, 19/89 y 20/89, y requirió bonos de tesorería a cinco y a diez años, conforme a las liquidaciones practicadas en los términos del decreto 211/92 antes mencionado (ver fs. 1 y 26 del expediente UZ3-3566/5, y fs. 1 y 217 del expediente UZ3-3565/5, ambos relativos al contrato 16/89; fs. 1 y 94/97 del expediente UZ3-1945/5, fs. 1 y 42 del expediente UZ3-3568/5, y fs. 1 y 151 del expediente UZ3-3567/5, correspondientes al contrato 19/89; y fs. 1 y 81/82 del expediente UZ3-3563/5, y fs. 1 y 27/28 del expediente UZ3-3564/5, correspondientes al contrato 20/89).

    Estos procedimientos, también exigían la intervención de los organismos de control interno (ver art. 5° de la resolución ME y OSP 435/92).

    Ahora bien, la función de control interno de la administración debe ser ejercida y es la misma, tanto en los casos de deudas consolidadas como no consolidadas, y esto incluye también los supuestos encuadrados en el decreto 211/92.

    En efecto, tal como surge del art. 12 del decreto 2140/91, en los casos de deuda consolidada la intervención del organismo de control interno "será la que hubiera correspondido por las normas aplicables si el crédito no hubiera sido consolidado". Por ese motivo, resulta aplicable a este caso lo dispuesto por el art. 12 del decreto citado, en cuanto -5-

    a que "la aprobación de la liquidación administrativa definitiva por parte de las autoridades sujetas a control, se considerará un acto dispositivo con los mismos efectos que tiene la ejecución, materialización, o pago de sus obligaciones no consolidadas". Y de ello se deriva que la conformidad o reparo del organismo controlante es un acto necesario para obtener la entrega de los bonos, pero diferente al reconocimiento de la deuda, que es realizado por la autoridad competente sujeta a control.

    A partir de lo expuesto, la falta de intervención del organismo controlante en este caso, no puede interpretarse como un obstáculo para considerar que existió reconocimiento de deuda en los términos del decreto 852/95, a los efectos de exceptuar el caso de la aplicación de la caducidad prevista por la ley 24.447.

    61) Que, en tales condiciones, la manifestación de la Dirección de Construcciones del Ejército obrante en los expedientes administrativos agregados a la causa, resulta suficiente para llegar a la conclusión de que la deuda ha sido reconocida en sede administrativa.

    Ello es así, porque se trata de una declaración realizada por el órgano legalmente habilitado para prestar conformidad respecto del origen, legitimidad y monto de la deuda en el formulario de requerimiento de bonos, y su competencia a ese fin no ha sido cuestionada por la demandada.

    No obsta a la conclusión precedente, el hecho de que varios de los formularios de requerimiento de entrega de bonos de tesorería figuran con un sello de "anulado" (ver fs. 26 del expediente UZ3-3566/5 correspondiente al contrato 16/89, y fs.

    27 y 28, y 81 y 82 de los expedientes UZ3-3564/5 y UZ3-3563/5, respectivamente, correspondientes al contrato 20/89).

    Este sello nada tiene que ver con la sustancia del reclamo que aquí -6-

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    MANTYC S.R.L. y otro c/ Estado Nacional - Ejército Argentino y otros s/ contrato de obra pública. se discute. En primer lugar, porque un sello de "anulado", sin la firma de funcionario alguno, no puede ser válidamente considerado una declaración de voluntad de la administración apta para producir efectos jurídicos, en este caso, respecto del reconocimiento de los créditos de la actora. En segundo término, porque de las actuaciones administrativas se desprende que la leyenda de "anulado", en la mayor parte de los expedientes, fue puesta a raíz del agotamiento del stock de bonos de tesorería a cinco años de plazo, y la consecuente necesidad de reemplazar aquellos formularios por los de requerimiento de entrega de bonos de tesorería a 10 años, de conformidad con lo informado por la Secretaría de Hacienda (ver, por ejemplo, fs.

    60/62 del expediente UZ3-3566/5 correspondiente al contrato 16/89, y fs. 56/58 del expediente UZ3-3564/5 correspondiente al contrato 20/89).

    En consecuencia, las declaraciones que surgen de la documentación obrante en los expedientes administrativos, deben considerarse un reconocimiento en los términos del art.

  7. del decreto 852/95, razón por la cual no corresponde aplicar en estos casos la caducidad prevista por la ley 24.447.

  8. ) Que, sin embargo, corresponde desestimar los agravios de la apelante relativos al rechazo de los gastos improductivos en los contratos 16/89 y 20/89. En este punto, sus objeciones no constituyen una crítica concreta y razonada del pronunciamiento apelado, cuyos argumentos principales la recurrente no rebate.

    En particular, la cámara sostuvo que los gastos improductivos deben ser probados en forma concreta, tanto respecto de su existencia como de su cuantía, y consideró que este extremo no había sido acreditado por la actora. En su recurso ordinario, la apelante insiste en que los gastos improductivos deben determinarse de manera "teórica", pero no -7-

    justifica debidamente su postura. Se limita a realizar afirmaciones dogmáticas, tales como que "en los contratos donde el precio se pacta por el método de ajuste alzado, el reconocimiento de los gastos improductivos se determina de manera 'teórica', graduando la incidencia porcentual de los gastos generales e indirectos a la mayor extensión del plazo de obra". Y estas afirmaciones no sólo importan la admisión de que la actora no acreditó en forma concreta la existencia ni la cuantía del daño reclamado, sino que resultan insuficientes para refutar el principal argumento de la sentencia de cámara.

    Por lo demás, y sólo a mayor abundamiento, cabe destacar que no surge de las actuaciones administrativas que la solicitud de gastos improductivos en los contratos 16/89 y 20/89 haya sido planteada en sede administrativa, lo que obstaría a la admisibilidad de su reclamo en sede judicial y también a la procedencia de su agravio en esta instancia (ver, además, fs. 69 y 321 del expediente principal).

  9. ) Que, por los motivos señalados, corresponde revocar la decisión de la cámara en cuanto omitió ponderar constancias agregadas a la causa y rechazó el planteo de la actora en forma dogmática, al aseverar que no existía prueba alguna que demostrara la existencia de deuda reconocida ni firme. En tales condiciones, corresponde decidir que no resulta aplicable a estos procedimientos lo dispuesto por el art. 26 de la ley 24.447, y declarar la nulidad de las caducidades dispuestas en sede administrativa en los procedimientos iniciados para el cobro de los créditos reclamados por la actora.

    Por ello, se declara admisible el recurso ordinario interpuesto y se revoca la sentencia apelada con los alcances señalados en los considerandos precedentes.

    Las costas de todas las instancias se imponen en la medida de los venci- -8-

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    MANTYC S.R.L. y otro c/ Estado Nacional - Ejército Argentino y otros s/ contrato de obra pública. mientos parciales (art. 71 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y devuélvanse los autos. RI- CARDO LUIS LORENZETTI - CARLOS S.

    FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - CARMEN M. ARGIBAY.

    ES COPIA Recurso ordinario interpuesto por V.;Caferra, actor en autos, por sí, con el patrocinio letrado de los Dres. M.;Gómez Escalante y E.;A. Roulet.

    Traslado contestado por el Ejército Argentino, demandado en autos, representado por la Dra. H.;Susana Resumil, en calidad de apoderada.

    Tribunal de origen: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, S.;III.

    Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Nacional de Primera Instan- cia en lo Contencioso Administrativo Federal n° 10.