Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 11 de Agosto de 2009, A. 2338. XL

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

1. 2338. XL.

   RECURSO DE HECHO

   Aban, F.A. c/ ANSeS.

   Buenos Aires, 11 de agosto de 2009 Vistos los autos: ARecurso de hecho deducido por la demandada en la causa Aban, F.A. c/ ANSeS@, para decidir sobre su procedencia.

   Considerando:

   11) Que la actora se jubiló por el régimen previsional de la Provincia de Jujuy, transferido al sistema nacional; el beneficio fue otorgado por las autoridades del Instituto local y por la ANSeS, que determinó y pagó su haber mensual desde el inicio en la suma de $4.991, equivalente al ochenta y dos por ciento del promedio de las remuneraciones de los últimos cinco años de actividad, desarrollada como magistrada judicial hasta el 31 de mayo de 1997 (véanse resoluciones del interventor de la caja provincial Nos. 1256/96, 2049/97 y 2580/97 y de la ANSeS N1 3706/97, a fs. 34, 50, 62 y 78/81 del expediente administrativo 794-A-1995 y 123/124 de su reconstrucción, que corren agregados por cuerda).

   21) Que en razón de que el monto de la prestación fue posteriormente disminuido hasta el máximo de $3.100 previsto en el art. 91, inc. 3, de la ley 24.463 y por retención de impuesto a las ganancias -según códigos de descuentos mensuales Nos. 204 y 309, respectivamente- la jubilada promovió demanda de amparo con el objeto de recuperar la integridad de su haber previsional (fs. 5/15 del expediente principal).

   31) Que el juez de grado hizo lugar a la pretensión, invalidó el tope máximo por lesionar diferentes normas constitucionales y el convenio de transferencia del régimen de jubilaciones de la Provincia de Jujuy al Estado Nacional, a la vez que eximió a la actora del impuesto referido; en consecuencia, ordenó a la ANSeS que se abstuviera de continuar practicando reducciones por tales conceptos y que reintegrara los importes indebidamente deducidos (fs. 35/40 vta. del mismo

   expediente).

   41) Que la Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social confirmó dicha decisión por otros fundamentos e impuso las costas de esa instancia a cargo del organismo previsional. Señaló que la exención al mencionado tributo había sido reconocida por la demandada y que no se justificaba su negativa a devolver las sumas indebidamente retenidas; que el art. 91 de la ley 24.463 era inaplicable al beneficio otorgado por un estatuto especial, leyes 4042 y 4897 de la Provincia de Jujuy, además de que la actora se encontraba alcanzada por la garantía de intangibilidad de las compensaciones judiciales (art.

   110 de la Constitución Nacional; Fallos:

   316:1551; 324:1177, "A.V." y "G.", respectivamente; fs.

   77/78).

   51) Que respecto de dicho pronunciamiento la ANSeS interpuso el recurso extraordinario que, desestimado sobre la base de que los agravios remitían al examen de cuestiones de hecho y prueba y a la interpretación de normas de derecho común, dio lugar a la presente queja. Sus críticas se centran en demostrar la procedencia del remedio federal en lo atinente a la declaración de inaplicabilidad del tope máximo y a la condena en costas (fs. 80/92, 111/112 del expediente principal y 11/16 de la presentación directa).

   61) Que la apelante sostiene que el fallo es contrario a los artículos 91 y 21 de ley 24.463, de orden público y naturaleza federal, que prescinde por completo del convenio que dispuso la derogación de las normas locales de carácter previsional a partir de su entrada en vigencia y la aplicación del sistema nacional reglado por las leyes 24.241 y sus modificatorias en todos los supuestos (cláusulas primera y segunda), y que la solución adoptada por el tribunal se basa en jurisprudencia que no guarda relación con el debate por

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   Aban, F.A. c/ ANSeS. estar encuadrado en una legislación diferente.

   71) Que la recurrente argumenta que los jueces de la Provincia de Jujuy no están comprendidos en un régimen especial de jubilaciones y que la ley 4042, bajo la cual la demandante entró en situación de pasividad, regía a la generalidad del personal de los tres poderes públicos locales, sin formular distinciones por el cargo ocupado, hasta que entró en vigor el mencionado convenio; concluye que no corresponde extender analógicamente a la prestación de un sistema común criterios reconocidos para los magistrados de la Nación que continúan amparados por un estatuto previsional específico regulado por la ley 24.018 y su interpretación en la citada causa "G.".

   Afirma también que el fallo es arbitrario porque se aparta de las circunstancias de la causa, lesiona el derecho de defensa y el debido proceso, incurre en inadecuada comprensión de las normas provinciales que integraron el traspaso previsional y carece de fundamentos que den sustento a una excepción al régimen de limitación de haberes que no ha sido contemplada en el convenio y pondrá en crisis los fondos administrados por el Estado.

   81) Que, según lo destaca el dictamen de la señora Procuradora Fiscal subrogante, el recurso extraordinario es formalmente procedente toda vez que se encuentran en juego la interpretación, el alcance y aplicación de normas federales -ley 24.463 y convenio de transferencia previsional celebrado entre la Provincia de Jujuy y el Estado Nacional- y la sentencia definitiva ha sido contraria al derecho que la apelante ha fundado en ellas (arts. 14, inciso 31 de la ley 48), además de que también se han invocado causales de arbitrariedad que no pueden ser escindidas de tales cuestiones y deben ser examinadas en forma conjunta (Fallos:

   314:1460; 318:567;

   :2764; 323:1625).

   91) Que en la tarea de establecer la inteligencia de la normativa federal, este Tribunal no se encuentra limitado por las posiciones del a quo ni por los argumentos de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le otorgue (Fallos:

   307:1457; 308:647; 324:803); empero, no corresponde pronunciarse acerca del reintegro de las sumas descontadas en concepto de impuesto a las ganancias, toda vez que el agravio invocado en el remedio federal no ha sido mantenido en la queja y debe reputarse abandonado (Fallos:

   331:477, y sus citas); conclusión que cabe extender a los restantes temas introducidos sólo al interponerse aquel recurso (v. fs. 84/92, puntos IV. 1, V y VI, expediente principal y fs. 11/16, puntos IV y VI de la queja).

   10) Que la ley 24.241, modificada por la ley 24.463, creó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones con alcance nacional, que sustituyó a los regímenes generales regulados por las leyes 18.037, 18.038, sus complementarias y modificatorias; no incorporó directamente en sus disposiciones a las provincias o municipalidades, que pudieron mantener organismos de previsión social para los funcionarios y empleados de sus respectivas jurisdicciones o convenir con el Estado Nacional la adhesión a aquel sistema (arts. 11 y 21 inc. a, apartado 4), facultad que se adecua a lo establecido por el art. 14 bis de la Constitución Nacional y que ha sido reafirmada en su artículo 125, párrafo segundo, según la reforma de 1994.

   11) Que en tal marco normativo y de acuerdo con las intenciones del denominado Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, suscripto por el Estado Nacional y las provincias el 12 de agosto de 1993, fue firmado y rati-

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   Aban, F.A. c/ ANSeS. ficado el convenio que estableció las condiciones del traspaso del régimen previsional de la Provincia de Jujuy al sistema nacional regulado por la ley 24.241, el cual comenzó a regir el 11 de junio de 1996, conjuntamente con las actas complementarias que lo integraron (conf. ley 4903/96 de la citada provincia; cláusula primera, párrafo tercero del convenio; decreto 868/96 del Poder Ejecutivo Nacional y sus anexos).

   12) Que en virtud de las disposiciones mencionadas, incumbe a la Nación percibir los aportes personales y contribuciones patronales del gobierno de la provincia correspondientes a las autoridades superiores de su administración pública, los magistrados y funcionarios de sus tribunales, los integrantes de sus legislaturas y los empleados y agentes civiles de los tres poderes de ese estado y de las municipalidades, quienes quedaron sujetos al cumplimiento de las exigencias previstas en las leyes nacionales 24.241 y 24.463 para el otorgamiento de los beneficios previsionales (v. cláusulas primera, cuarta y sexta; art. 21, inc. b, decreto 868/96).

   13) Que, a su vez, al entrar en vigor el convenio se hizo efectiva la obligación del Gobierno Federal de pagar por medio de la Administración Nacional de la Seguridad Social los haberes de las jubilaciones y pensiones que aseguraba el sistema transferido por la provincia. Una visión integral de las cláusulas de ese instrumento indica que al asumir el Estado el compromiso de afrontar dichos pagos, se obligó también a respetar el monto de las prestaciones que percibían los beneficiarios o tenían derecho a percibir según la legislación local vigente a la fecha de la transferencia (v. cláusulas primera; segunda, especialmente párrafos tercero y cuarto; tercera y decimotercera, párrafo cuarto; art. 21, inc.

   a, decreto mencionado).

   14) Que en lo relativo a los límites de las responsabilidades recíprocamente asumidas entre el Estado Nacional y la Provincia de Jujuy, el convenio es enfático al establecer que la voluntad de ambos estados contratantes ha sido que la ANSeS se hiciera cargo de los beneficios previsionales en los montos vigentes a la fecha de cesión del régimen provincial y que la provincia solventase cualquier importe que pudiera "incrementar" el contenido de las obligaciones transferidas (v. especialmente cláusulas segunda, párrafos segundo y tercero y decimotercera párrafo cuarto).

   15) Que el traspaso del sistema local a la Nación abarcó a todos los regímenes generales o especiales de naturaleza previsional detallados en la cláusula primera del acuerdo; en particular, pasaron al manejo jurisdiccional de la ANSeS los beneficios regulados por la ley 4042 y su modificatoria 4897, entre los cuales se hallaba comprendida la jubilación ordinaria acordada a la demandante en razón de haber reunido las condiciones necesarias de edad y servicios antes del 11 de junio de 1996, es decir durante la vigencia de dicho sistema y mientras se encontraba en ejercicio de sus funciones (resoluciones Nos. 1256/96, 2049/97 y 2580/97 del interventor de la caja provincial y 3706/97 de la ANSeS, fs.

   34, 50/52, 62 y 78/81, expediente administrativo 794-A-1995, ya citadas).

   16) Que la solución que fluye con naturalidad del convenio de transferencia es el mantenimiento de tales derechos y no su restricción; al producirse el cese en la actividad de la afiliada, con fecha 31 de mayo de 1997, la ANSeS reconoció en definitiva su derecho adquirido a la prestación, determinó el haber inicial de $4.991 según el promedio de salarios fijado por la legislación local y pagó las retroac-

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   Aban, F.A. c/ ANSeS. tividades devengadas desde el día siguiente a la desvinculación laboral de acuerdo con la cláusula tercera, párrafo tercero, que imponía al Estado Nacional abonar las mensualidades previsionales que se generasen a partir de la señalada transferencia (11 de junio de 1996), sin que aparezca justificada la rebaja posteriormente efectuada, con un claro resultado confiscatorio (v. Resolución ANSeS 3706/97; fs.78/81, 82/90 del mencionado expediente administrativo; 96/98, 102/108, 111, 115/116 y 122/124 de su reconstrucción; 5, 7/8, exp. principal).

   17) Que la posibilidad de aplicación del tope máximo de haberes contemplado en el art. 91, inc. 3, de la ley 24.463 para las prestaciones otorgadas después de su sanción, ha sido prevista en el contexto del convenio que condicionó la adhesión de la Provincia de Jujuy al régimen nacional de jubilaciones y pensiones y no puede ser interpretada fuera de él, prescindiendo de los objetivos de un sistema que no tuvo en miras perjudicar los derechos de los jubilados y pensionarios y de aquellos que debían acceder a tales prestaciones, sino garantizar su efectivo cumplimiento por el Estado Nacional.

   18) Que una comprensión diferente del convenio dejaría inoperantes las cláusulas primera, segunda, tercera y decimotercera, que aseguraron el pleno reconocimiento de los beneficios alcanzados al tiempo de la transferencia, la continuidad de sus pagos y el respeto de los montos vigentes a esa fecha, normas a las que corresponde asignar la prioridad necesaria para dar solución al problema planteado, pues de otro modo dicho instrumento aparecería como una vía para limitar derechos, en contradicción con los principios propios de esta materia que imponen no llegar a su desconocimiento sino con extrema cautela (Fallos: 307:1210; 323:2235 y sus citas;

   :2191).

   19) Que tales derechos no resultan mermados por la circunstancia de que alguna cláusula ambigua del régimen de transferencia pudiera generar dudas sobre su alcance, habida cuenta de que en este supuesto la solución legal debe estimarse que apunta a los mayores niveles de bienestar posible y no a restringir beneficios adquiridos en el marco de la normativa local que el Estado Nacional se obligó a respetar. La delimitación de responsabilidades con la provincia en el pago de las jubilaciones, no debe servir de excusa para la frustración de los propósitos de la transferencia, ni puede redundar en perjuicio de los titulares de las prestaciones (conf. doctrina de Fallos: 331:232 ABlanco de Mazzina@).

   20) Que es jurisprudencia de este Tribunal que en la interpretación de la ley ha de tenerse en cuenta el contexto general y los fines que aquélla persigue (Fallos: 267:215) y que con ese objeto la labor del intérprete debe ajustarse a un examen atento de sus términos que consulte la racionalidad del precepto y la voluntad del legislador, extremos que no deben ser obviados por posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación legal, precisamente para evitar la frustración de sus objetivos (Fallos:

   308:2246, entre muchos otros); también ha dicho que en esa tarea no puede prescindirse de las consecuencias que se derivan de cada criterio, pues ellas constituyen uno de los índices más seguros para verificar su coherencia con el sistema en que está engarzada la norma (Fallos: 307:1018 y 2200; 324:2107; 331:1262 "Obra Social para la Actividad Docente (OSPLAD)", y sus citas).

   21) Que, con particular referencia a la interpretación de los convenios de transferencia de regímenes previsionales a la Nación, esta Corte ha hecho hincapié en la necesidad de dar garantía a los derechos adquiridos por los

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   Aban, F.A. c/ ANSeS. jubilados y pensionados de las provincias que aparecían como los naturales destinatarios del cambio instrumentado y del traspaso al sistema nacional de las leyes 24.241 y 24.463, principio que constituye una condición esencial de esos acuerdos reconocida ya al propiciarse su celebración por el Estado Nacional en el mencionado Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, del 12 de agosto de 1993 (Fallos: 331:232 ABlanco de Mazzina@, ya citado).

   22) Que dichos criterios resultan aplicables para la resolución de este caso.

   El convenio celebrado entre el Gobierno Nacional y la Provincia de J. no sólo se dirige a implementar los mecanismos de adhesión al sistema nacional de jubilaciones y pensiones, sino que constituye una expresión de las relaciones de coordinación propias de la dinámica del Estado Federal, por lo que no es razonable que el organismo encargado de su cumplimiento termine por desconocer su real sentido, al asignar a la transferencia de las obligaciones provinciales una inteligencia distinta de la establecida en las cláusulas examinadas, que garantizan la intangibilidad de las situaciones consolidadas bajo la vigencia del régimen local y el pago íntegro de los haberes a sus beneficiarios.

   23) Que, por lo demás, debe tenerse en cuenta que no se debate en autos el método de movilidad que corresponda emplear para mantener en el tiempo el valor de las jubilaciones y pensiones transferidas por la provincia; lo que pretende la demandada es que se convalide una quita de la prestación que es inaceptable, toda vez que ha sido efectuada de modo intempestivo, unilateral, sin atenerse al principio de legalidad ni a las reglas del convenio de transferencia, que no consienten reducción o limitación alguna al monto del haber inicial legítimamente determinado, aspecto que se rige por las mismas leyes aplicables para el otorgamiento de la jubilación

   y que no puede ser modificado o suprimido ni siquiera por una ley posterior sin menoscabo de las garantías consagradas en los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional (arg. art.

   31, inc. l, decreto 525/95, reglamentario de los arts. 71 y 91 de la ley 24.463; Fallos: 306:1799; 307:135, 491, 710, 1191; 314:534; 320:2260; 328:448; 329:3207 y causa D.1615.XXXVIII "De Andreis, H. c/ ANSeS s/ reajustes varios", fallada el 20 de marzo de 2007).

   24) Que, por las mismas razones, no podrían constituir óbice a lo expresado las denominadas "pautas básicas de interpretación" de los pactos de transferencia de sistemas previsionales a la Nación aprobadas por la ANSeS en la resolución 431/99 y su complementaria 991/2000, por las que consideró que resultaban aplicables a todos los beneficios provinciales comprendidos en convenios los topes o deducciones de haberes del art. 91 de la ley 24.463 según la "fecha de alta", es decir aquella en que comenzaron a ser pagados por el organismo previsional (anexo I, punto 5). Dichas resoluciones carecen de virtualidad jurídica para modificar las reglas aplicables de indudable jerarquía superior, como son las examinadas en esta sentencia.

   25) Que, en consecuencia, ha quedado demostrado que los agravios de la recurrente se basan en una interpretación parcial y aislada de las normas en juego, que no es compatible con el carácter integral e irrenunciable de los beneficios de la seguridad social que consagra el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, ni se aviene con el objetivo fundamental del convenio de traspaso del sistema provincial de previsión que consistió, en definitiva, en asegurar las

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   Aban, F.A. c/ ANSeS. prestaciones debidas a los jubilados y pensionados.

   26) Que, por último, los planteos que pretenden la distribución de costas en el orden causado e invocan la aplicación del art. 21 de la ley 24.463 encuentran adecuada respuesta en el precedente "De la Horra" (Fallos: 322:464), a cuyas consideraciones, en lo pertinente, corresponde remitir por razón de brevedad.

   Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal subrogante, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario con el alcance indicado y se confirma la sentencia apelada en lo que ha sido materia de agravios y por los fundamentos de este fallo. Con costas. Agréguese la queja a los autos principales, notifíquese y devuélvanse. R.L.L. -E.I. HIGHTON de NOLASCO (en disidencia) - C.S.F. -E.S.P. -J.C.M. -E.R.Z..

   DISI

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   RECURSO DE HECHO

   Aban, F.A. c/ ANSeS.

   DENCIA DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I.

   HIGHTON DE NOLASCO Considerando:

   Que la infrascripta hace suyos los considerandos 11 a 91 del voto de la mayoría.

   Que en relación con el punto controvertido, que se refiere a la declaración de inaplicabilidad del tope máximo de haberes contemplado en el art. 91, inc. 3, de la ley 24.463, los agravios del apelante han sido objeto de adecuado tratamiento en el capítulo VI del dictamen de la señora Procuradora Fiscal subrogante, cuyos fundamentos se comparten y a los cuales se remite por razón de brevedad.

   Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario con el alcance que surge de lo expresado y se revoca la sentencia en cuanto a la declaración de inaplicabilidad del referido tope. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por medio de quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a la presente y se expida respecto de las restantes cuestiones pendientes de tratamiento. Agréguese la queja a la causa principal, notifíquese y remítase. E.I.H. de NOLASCO.

   Recurso de hecho interpuesto por la Administración Nacional de la Seguridad Social, representada por la Dra. L.B.P..

   Tribunal de origen: Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social.

   Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Federal de Primera Instancia N1 2 de la Provincia de Jujuy.