Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 12 de Mayo de 2009, C. 2682. XXXIX

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

C. 2682. XXXIX.

C., J.F. c/ Estado Nacional y otros s/ amparo e inconstitucionalidad.

Buenos Aires, 12 de mayo de 2009 Vistos los autos:

"C., J.F. c/ Estado Nacional y otros s/ amparo e inconstitucionalidad".

Considerando:

Que las cuestiones planteadas son sustancialmente análogas a las consideradas y resueltas en la causa A.1518.XXXIX "A., M.J. y O.C. de A., T. c/ Banco de la Nación Argentina", sentencia de la fecha, a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el señor P. General, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en razón de tratarse de un régimen jurídico novedoso. N. y devuélvase. R.L.L. (según su voto)- ELENA I. HIGHTON de NOLASCO (en disidencia)- C.S.F. -E.S.P. -J.C.M. -E.R.Z. (en disidencia)- CARMEN M. ARGIBAY (según su voto).

VO

C. 2682. XXXIX.

C., J.F. c/ Estado Nacional y otros s/ amparo e inconstitucionalidad.

TO DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON R.L.L. Y DE LA SEÑORA MINISTRA DOCTORA DOÑA CARMEN M.

ARGIBAY Considerando:

1. ) Que la Cámara Federal de Apelaciones de la ciudad de Paraná, al revocar lo decidido en la instancia anterior, rechazó la acción de amparo deducida por el actor contra el Estado Nacional, el Banco Central de la República Argentina y el Banco Hipotecario S.A., a fin de que se le permita cancelar la obligación que mantenía con la entidad bancaria mencionada en último término mediante la entrega de títulos de la deuda pública nacional, para lo cual solicitó que se declarase la inconstitucionalidad de las normas que supeditan tal derecho a la previa conformidad de la acreedora respecto de los deudores clasificados Ccomo el actorC en las categorías 1, 2 y 3 (arts.

   39 del decreto 1387/01, 18 y 19 del decreto 1524/01, 6° del decreto 1570/01 y 2° y 3° del decreto 469/02, y comunicaciones "A" 3398 y 3562 del Banco Central de la República Argentina).

2. ) Que para decidir en el sentido indicado, la cámara consideró que resultaba razonable la distinción establecida por la normativa mencionada, al otorgar a los deudores morosos una facilidad de carácter excepcional para permitirles cancelar sus obligaciones, que no fue concedida a quienes atendían puntualmente sus deudas. Para llegar a tal conclusión tuvo en cuenta que tales medidas fueron adoptadas en un contexto de emergencia, y con la finalidad de permitir que regularicen su situación los deudores menos favorecidos. Al respecto, señaló que tales medidas excepcionales no podrían generalizarse porque ello implicaría impedir al legislador que utilice criterios de valoración ante situaciones diferentes.

   Destacó que la normativa impugnada no empeoró la

   situación del actor, ya que las disposiciones adoptadas no alteraron el régimen contractual privado en los casos de deudores que cumplían regularmente sus obligaciones, sin que corresponda hacer extensiva a ellos la solución establecida para quienes se encontraban en situaciones diversas.

   Sobre la base de tales consideraciones juzgó que la distinción entre deudores de distintas categorías no afectaba "el derecho constitucional de la igualdad de modo tan intenso que pueda ser fulminado por una declaración de inconstitucionalidad" (fs. 134).

3. ) Que contra lo así decidido, la parte actora interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido a fs.

   173/173 vta. El apelante aduce, en lo esencial, que las normas impugnadas establecen distinciones discriminatorias entre los deudores de entidades bancarias, que afectan el principio constitucional de la igualdad (art.

   16 de la Constitución Nacional).

4. ) Que el mencionado recurso resulta formalmente procedente en tanto se encuentra en tela de juicio la inteligencia y validez de normas de carácter federal (art. 14, inc.

3. de la ley 48).

5. ) Que a efectos de una correcta comprensión de la cuestión debatida, resulta útil efectuar una reseña del marco normativo sobre el cual versa la controversia. Al respecto, por resultar adecuada la expuesta por el señor Procurador General en el dictamen emitido en la causa A.1518.XXXIX "A., M.J. y O.C. de A.T. c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción declarativa de inconstitucionalidad" Cal que, a su vez, se remite el que obra a fs.

   184 de las presentes actuacionesC se la realizará en similares términos a aquélla.

   C. 2682. XXXIX.

   C., J.F. c/ Estado Nacional y otros s/ amparo e inconstitucionalidad. a) El 1° de noviembre de 2001, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 1387/01, por el cual adoptó una serie de acciones tendientes a reducir el costo de la deuda pública, así como a sanear y capitalizar el sector privado, como una forma de detener el deterioro del crédito público que ya se avizoraba y de reactivar el consumo interno y la economía en general. A tal fin, implementó diversas medidas destinadas a canjear la deuda pública, a facilitar la devolución de ciertos tributos a los exportadores y a quienes efectúen compras con tarjeta de débito, a reducir los impuestos al trabajo, entre otras.

   En lo que aquí interesa, dispuso "Los deudores del sistema financiero que no registren deudas fiscales exigibles ni determinadas al 30 de septiembre de 2001 con la Administración Federal de Ingresos Públicos, entidad autárquica en el ámbito del Ministerio de Economía, según certificación extendida al efecto, y que se encuentren en situación 3, 4, 5 ó 6, de conformidad a la normativa del Banco Central de la República Argentina, al momento de la publicación del presente decreto, tendrán derecho a cancelar sus deudas bancarias con plenos efectos liberatorios, cualquiera que fuere la entidad acreedora, mediante la dación en pago de Títulos Públicos de la Deuda Pública Nacional a su valor técnico, que las entidades financieras podrán convertir en Préstamos Garantizados o Bonos Nacionales Garantizados, en los términos del presente decreto" (art. 39).

   Entre los fundamentos del decreto se señala que son medidas excepcionales que facilitan la reactivación del sector privado, que estuvo seriamente afectado por las dificultades de financiamiento que se produjeron como consecuencia de crisis internas y externas de difícil previsión y que contribuirán a superar la emergencia y ayudarán a la reactivación

   de la economía, al permitir la regularización de gran cantidad de deudores del Fisco y del sistema financiero mediante procedimientos de capitalización de deudas y repatriación de deuda pública a los bajos precios actuales. b) El art. 18 del decreto 1524/01 (texto según art.

2. del decreto 469/02), prevé que, a los efectos del art. 39 del decreto 1387/01 y sus modificaciones, podrán cancelarse las deudas ante entidades financieras y fideicomisos sujetos a la supervisión del Banco Central de la República Argentina, conforme la calificación incluida en la Central de Deudores del Sistema Financiero de dicha institución correspondiente al mes de agosto de 2001, alcanzando la totalidad de los montos adeudados a la fecha de publicación en el Boletín Oficial del citado decreto con más los accesorios hasta su efectiva cancelación. Para acceder a este mecanismo de cancelación los deudores de bancos del Estado Nacional calificados en situación 3 al mes de agosto de 2001, deberán encontrarse calificados en situación 4 o peor al mes de diciembre de ese año, invitándose a los gobiernos provinciales y al gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a esta última norma, disponiendo sobre el particular para los bancos en los que tengan competencia.

   En los considerandos de este nuevo decreto se expresa que su objetivo fue poner en ejecución de inmediato las medidas previstas en el decreto 1387/01 para concretar el saneamiento y capitalización del sector privado. c) Posteriormente, el decreto 1570/01 extendió la posibilidad de cancelar con títulos de la deuda pública a los deudores que se encontraban en otras categorías, pero siempre que obtuvieran la conformidad de la entidad acreedora. En tal sentido, prevé: "Los deudores que se encuentren en situación 1 y 2 de conformidad a la normativa del BANCO CENTRAL DE LA

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   REPÚBLICA ARGENTINA podrán realizar las operaciones de cancelación previstas en los Arts. 30, inc. a) [luego derogado por el decreto 248/03] y 39 del decreto 1387/01, previa conformidad de la entidad acreedora. Igual temperamento se adoptará con respecto a los deudores en situación 3 al mes de agosto de 2001, no comprendidos en lo dispuesto por el segundo párrafo del art. 18 del decreto 1524/01" (art. 6°, texto según decreto 469/02). d) A su turno, el Banco Central de la República Argentina, por medio de la comunicación "A" 3398, estableció las pautas operativas a las que debían ajustarse las entidades financieras en esta situación. En lo que ahora resulta de interés, el punto 1, prescribe: "...los deudores de entidades financieras y de fideicomisos financieros comprendidos en la Ley 21.526 y complementarias, clasificados en situación 1, 2, 3, 4, ó 5 a agosto de 2001, siempre que no registren deudas fiscales exigibles ni determinadas al 30/9/2001 con la Administración Federal de Ingresos Públicos y teniendo en cuenta lo previsto en el pto. 4 de la presente resolución, podrán cancelar total o parcialmente hasta el 28/2/02 las deudas que registren al 2/11/2001, con más los accesorios hasta su efectiva cancelación. Los clientes clasificados en situación 1, 2, ó 3 deberán requerir la previa conformidad del acreedor para cancelar sus deudas".

   Este plazo fue prorrogado hasta el 31 de marzo de 2002 por la comunicación "A" 3494. e) Las categorías de deudores del sistema financiero surgen de Las normas sobre clasificación de deudores (cfr. t.o. act. por comunicación "A" 3339), que establece que los clientes de las entidades financieras, por las financiaciones comprendidas, deberán ser clasificados desde el punto de vista de la calidad de los obligados en orden al cumplimiento de sus

   compromisos y/o las posibilidades que, a este efecto, se les asigne sobre la base de una evaluación de su situación particular (pto. 1.1.).

   A efectos de esta clasificación, las carteras se dividen en comercial y de consumo y vivienda (sección 5). En esta última se incluyen las financiaciones para el consumo (personales y familiares, para profesionales y para la adquisición de bienes de consumo, financiación de tarjetas de crédito); los créditos para la vivienda propia (compra, construcción o refacción) y las financiaciones de naturaleza comercial hasta el equivalente de $ 200.000 con o sin garantía preferida (punto 5.1.2.).

   En lo que interesa al caso de autos, el criterio de clasificación de deudores de la cartera para consumo y vivienda atiende a la capacidad de pago de los deudores, evaluando la afectación de sus ingresos periódicos por la totalidad de los compromisos de créditos asumidos (punto 7.1.), mientras que los niveles de clasificación son los siguientes:

   1- Cumplimiento normal:

   clientes que atienden en forma puntual el pago de sus obligaciones o con atrasos que no superan los 31 días (61 días para los adelantos transitorios en cuenta corriente).

   2- Cumplimiento inadecuado: clientes con incumplimientos ocasionales, con atrasos de más de 31 hasta 90 días.

   3- Cumplimiento deficiente: clientes que muestran alguna incapacidad para cancelar sus obligaciones, con atrasos de más de 90 hasta 180 días.

   4- De difícil recuperación: clientes con atrasos de más de 180 días hasta un año o que se encuentran en gestión judicial de cobro, en tanto no registren más de un año de mora.

   5- Irrecuperable: clientes insolventes, en gestión

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   C., J.F. c/ Estado Nacional y otros s/ amparo e inconstitucionalidad. judicial o en quiebra con nula o escasa posibilidad de recuperación del crédito, o con atrasos superiores al año, y 6- Irrecuperable por disposición técnica: clientes en situación irregular con atrasos de más de 180 días, provenientes de entidades liquidadas por el BCRA, entes residuales de entidades financieras públicas privatizadas o en proceso de privatización, entes financieros cuya autorización para funcionar haya sido revocada por el BCRA y se encuentren en estado de liquidación judicial o quiebra, o de fideicomisos en los que Seguros de Depósitos S.A. (SEDESA) sea beneficiario, con algunas excepciones. f) La existencia de distintas carteras y de diferentes niveles de deudores repercute en las pautas mínimas de previsionamiento por riesgo de incobrabilidad que las entidades deben aplicar a las distintas financiaciones. El BCRA, mediante Las normas sobre previsiones mínimas por riesgo de incobrabilidad (texto ordenado y actualizado hasta la comunicación "A" 4070 [2004]), establece como criterio general el porcentaje de previsión mínimo que los bancos deben aplicar al total de la deuda de sus clientes, que varía entre el 1% para los que se encuentran en categoría 1 hasta el 100% de la categoría 6.

6. ) Que en primer lugar corresponde poner de relieve que el art.

   39 del decreto 1387/01 estableció un régimen claramente excepcional, en tanto permitió a los deudores del sistema financiero que se encontrasen en determinadas situaciones de cumplimiento deficiente de sus obligaciones según la normativa del Banco Central Cy que no registrasen deudas fiscales exigibles con la Administración Federal de Ingresos PúblicosC cancelar sus deudas bancarias con plenos efectos liberatorios mediante la dación en pago de títulos de la deuda pública nacional a su valor técnico, en momentos en que tales

   títulos podían adquirirse en los mercados a un precio muy inferior a dicho valor.

7. ) Que sin embargo, los deudores que se encontraban mejor clasificados Cpor cumplir regularmente sus obligaciones o con atrasos comparativamente poco importantesC sólo podían acceder a ese modo de cancelar sus obligaciones si la entidad bancaria acreedora prestaba previamente su conformidad (decreto 1570/01, art. 6°, texto introducido por el decreto 469/02). La actora, que se encontraba en tal situación, y a quien el banco demandado no otorgó tal conformidad, sostiene que esa distinción es irrazonable y viola el principio constitucional de la igualdad.

8. ) Que la garantía de la igualdad debe aplicarse a quienes se encuentran en iguales circunstancias, de manera que cuando éstas son distintas, nada impide un trato también diferente, siempre que el distingo no sea arbitrario ni importe ilegítima persecución o indebido privilegio de personas o grupos de ellas (Fallos:

   306:1844; 315:839 entre muchos otros).

9. ) Que en el caso de autos la diversidad de tratamiento se estableció de acuerdo con la distinta situación de los deudores en orden al regular o irregular cumplimiento de sus obligaciones. Es decir, toma como base para otorgar el derecho al deudor a liberarse de su obligación dando en pago títulos de la deuda pública o para supeditarlo a la previa conformidad de la entidad acreedora, circunstancias objetivas que, a su vez, dan lugar a la exigencia Cpor parte del Banco CentralC de distintos niveles de previsión por incobrabilidad que deben observar las entidades bancarias, los que varían según la clasificación de los deudores, con su lógica incidencia en la menor o mayor cantidad de dinero disponible y por

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   C., J.F. c/ Estado Nacional y otros s/ amparo e inconstitucionalidad. ende, en la menor o mayor capacidad de otorgamiento de créditos por parte de aquellas entidades. Al respecto, se ha afirmado que la actividad específica de éstas C. intermediación entre la oferta y la demanda de recursos financierosC afecta en forma directa e inmediata todo el espectro de la política monetaria y crediticia en el que se hallan involucrados vastos intereses económicos y sociales (Fallos:

   303:1776).

   10) Que, en consecuencia, no puede tacharse de irrazonable o arbitrario que se haga reposar en la situación objetiva del deudor -apreciada según pautas de clasificación establecidas con anterioridad y que tienen relevancia, como se ha visto, en la regulación de la actividad financiera- el distinto tratamiento relativo a la posibilidad de cancelar obligaciones mediante la entrega de títulos de la deuda pública, máxime si se tiene en cuenta la finalidad perseguida por las normas.

   11) Que, en efecto, debe recordarse que al establecerse el aludido mecanismo de cancelación de deudas Cen momentos en que se agudizaba una crisis económica de extraordinaria severidadC se señaló, como objetivo de las medidas "de excepción" dispuestas, el facilitar "la reactivación del sector privado que estuvo seriamente afectado por las dificultades de financiamiento que se produjeron como consecuencia de crisis internas y externas de difícil previsión" y contribuir a la superación de la emergencia "al permitir la regularización de gran cantidad de deudores del Fisco y del sistema financiero mediante procedimientos de capitalización de deudas y repatriación de Deuda Pública a los bajos precios actuales" (confr. considerandos del decreto 1387/2001).

   12) Que la distinción objetada por la actora no es incoherente con tales fines, ya que si lo que se procuraba era

   facilitar la regularización, es lógico que la medida haya sido establecida con carácter imperativo para los bancos sólo respecto de los deudores que habían caído en importantes atrasos en los pagos, cuya situación podía estimarse irreversible C. no adoptarse un mecanismo excepcionalC en el contexto de una crisis económica de extraordinaria gravedad.

   Al mismo tiempo, tales deudores eran los que en mayor medida obligaban a mantener previsiones por incobrabilidad que menguaban, a su vez, la posibilidad del otorgamiento de créditos.

   Precisamente, la dificultad de financiamiento del sector privado, es señalada en los fundamentos del decreto como causa de la necesidad de adoptar medidas para su reactivación. Por lo demás Cal margen de que los objetivos indicados no son pasibles de censura constitucionalC al tratarse de medidas de carácter excepcional resulta explicable que, de algún modo, fuesen acotados sus alcances.

   13) Que tales consideraciones excluyen la existencia de irrazonabilidad, o propósitos de injusta persecución o indebido beneficio en la distinción efectuada entre las diversas categorías de deudores, y permiten afirmar que ella obedece a un criterio que, aunque opinable, no excede lo que es propio de la función legislativa (Fallos: 260:102 y sus citas; 298:286; 311:1565; 315:839 entre otros). En tal sentido, cabe recordar que no les compete a los jueces resolver cuestiones de política económica, que son privativas de los otros poderes del Estado (Fallos:

   315:1820, cons.

8. y su cita), ni imponerles su criterio de conveniencia o eficacia económica o social (Fallos: 311:1565), ni pronunciarse sobre el acierto o el error, el mérito o la conveniencia de las soluciones legislativas (Fallos: 314:424).

   Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General, se declara formalmente admisible el re-

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   C., J.F. c/ Estado Nacional y otros s/ amparo e inconstitucionalidad. curso extraordinario y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue motivo de agravios. Costas por su orden en razón de tratarse de un régimen jurídico novedoso (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

   N. y devuélvase. RICARDO LUIS LORENZETTI - CARMEN M.

   ARGIBAY.

   D.

   C. 2682. XXXIX.

   C., J.F. c/ Estado Nacional y otros s/ amparo e inconstitucionalidad.

   DENCIA DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I.

   HIGHTON de NOLASCO Y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON E. RAÚL ZAFFARONI Considerando:

   Que las cuestiones planteadas en el sub lite son sustancialmente análogas a las tratadas en la causa A.1518.XXXIX "A., M.J. y O.C. de A., T. c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", sentencia del día de la fecha, disidencia de los jueces Highton de N. y Z. a cuyos fundamentos y conclusiones cabe remitirse por razones de brevedad.

   Por ello, y oído el señor P. General de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario deducido, se revoca la sentencia apelada, se hace lugar a la demanda y se declara la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, con el alcance que resulta de la presente. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto. E.I.H. de NOLASCO - E. R.Z..

   Interpone el recurso extraordinario: J.F.C., representado por el Dr. G.A.C..

   Contestan el traslado: el Estado Nacional, representado por el Dr. F.A.S.; y el Banco Hipotecario Nacional, representado por los Dres. M.F. y C.M.A..

   Tribunal de origen: Cámara Federal de Apelaciones de Paraná.

   Tribunal con intervención anterior: Juzgado Federal de Paraná.