Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 12 de Mayo de 2009, A. 1518. XXXIX

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación

A. 1518. XXXIX.

A., M.J. y O.C. de A., T. c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

Buenos Aires, 12 de mayo de 2009 Vistos los autos: "A., M.J. y O.C. de A., T. c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción declarativa de inconstitucionalidad".

Considerando:

Que las cuestiones debatidas en el sub lite han sido adecuadamente tratadas en el dictamen del señor Procurador General, cuyos fundamentos son compartidos por el Tribunal, y al que corresponde remitirse por razones de brevedad.

Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia de agravios. Costas por su orden en razón de tratarse de un régimen jurídico novedoso (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

N. y devuélvase.

ELENA I.

HIGHTON de NOLASCO (en disidencia)- C.S.F. -E.S.P. -J.C.M. -E.R.Z. (en disidencia)- CAR- MEN M. ARGIBAY (según su voto).

VO

A. 1518. XXXIX.

A., M.J. y O.C. de A., T. c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

TO DE LA SEÑORA MINISTRA DOCTORA DOÑA CARMEN M. ARGIBAY Considerando:

  1. ) Que los antecedentes de la causa, así como el sistema normativo sobre el cual versa la controversia, se encuentran adecuadamente reseñados en el dictamen del señor Procurador General, a cuyos términos corresponde remitirse, en tales aspectos, por motivos de brevedad.

  2. ) Que el recurso extraordinario resulta formalmente admisible en tanto se encuentra en tela de juicio la inteligencia y validez de normas de carácter federal (art. 14, inciso 3°, de la ley 48).

  3. ) Que en primer lugar corresponde poner de relieve que el art.

    39 del decreto 1387/01 estableció un régimen claramente excepcional, en tanto permitió a los deudores del sistema financiero que se encontrasen en determinadas situaciones de cumplimiento deficiente de sus obligaciones según la normativa del Banco Central Cy que no registrasen deudas fiscales exigibles con la Administración Federal de Ingresos PúblicosC cancelar sus deudas bancarias con plenos efectos liberatorios mediante la dación en pago de títulos de la deuda pública nacional a su valor técnico, en momentos en que tales títulos podían adquirirse en los mercados a un precio muy inferior a dicho valor.

  4. ) Que sin embargo, los deudores que se encontraban mejor clasificados Cpor cumplir regularmente sus obligaciones o con atrasos comparativamente poco importantesC sólo podían acceder a ese modo de cancelar sus obligaciones si la entidad bancaria acreedora prestaba previamente su conformidad (decreto 1570/01, art. 6°, texto introducido por el decreto 469/02). La actora, que se encontraba en tal situación, y a quien el banco demandado no otorgó tal conformidad, sostiene

    que esa distinción es irrazonable y viola el principio constitucional de la igualdad.

  5. ) Que la garantía de la igualdad debe aplicarse a quienes se encuentran en iguales circunstancias, de manera que cuando éstas son distintas, nada impide un trato también diferente, siempre que el distingo no sea arbitrario ni importe ilegítima persecución o indebido privilegio de personas o grupos de ellas (Fallos: 306:1844; 315:839, entre muchos otros).

  6. ) Que en el caso de autos la diversidad de tratamiento se estableció de acuerdo con la distinta situación de los deudores en orden al regular o irregular cumplimiento de sus obligaciones. Es decir, toma como base para otorgar el derecho al deudor a liberarse de su obligación dando en pago títulos de la deuda pública o para supeditarlo a la previa conformidad de la entidad acreedora, circunstancias objetivas que, a su vez, dan lugar a la exigencia Cpor parte del Banco CentralC de distintos niveles de previsión por incobrabilidad que deben observar las entidades bancarias, los que varían según la clasificación de los deudores, con su lógica incidencia en la menor o mayor cantidad de dinero disponible y por ende, en la menor o mayor capacidad de otorgamiento de créditos por parte de aquellas entidades. Al respecto, se ha afirmado que la actividad específica de éstas C. intermediación entre la oferta y la demanda de recursos financierosC afecta en forma directa e inmediata todo el espectro de la política monetaria y crediticia en el que se hallan involucrados vastos intereses económicos y sociales (Fallos:

    303:1776).

  7. ) Que, en consecuencia, no puede tacharse de irrazonable o arbitrario que se haga reposar en la situación

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    A., M.J. y O.C. de A., T. c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción declarativa de inconstitucionalidad. objetiva del deudor Capreciada según pautas de clasificación establecidas con anterioridad y que tienen relevancia, como se ha visto, en la regulación de la actividad financieraC el distinto tratamiento relativo a la posibilidad de cancelar obligaciones mediante la entrega de títulos de la deuda pública, máxime si se tiene en cuenta la finalidad perseguida por las normas.

  8. ) Que, en efecto, debe recordarse que al establecerse el aludido mecanismo de cancelación de deudas Cen momentos en que se agudizaba una crisis económica de extraordinaria severidadC se señaló, como objetivo de las medidas A. excepción@ dispuestas, el facilitar A. reactivación del sector privado que estuvo seriamente afectado por las dificultades de financiamiento que se produjeron como consecuencia de crisis internas y externas de difícil previsión@ y contribuir a la superación de la emergencia Aal permitir la regularización de gran cantidad de deudores del Fisco y del sistema financiero mediante procedimientos de capitalización de deudas y repatriación de Deuda Pública a los bajos precios actuales@ (confr. considerandos del decreto 1387/2001).

  9. ) Que la distinción objetada por la actora no es incoherente con tales fines, ya que si lo que se procuraba era facilitar la regularización, es lógico que la medida haya sido establecida con carácter imperativo para los bancos sólo respecto de los deudores que habían caído en importantes atrasos en los pagos, cuya situación podía estimarse irreversible C. no adoptarse un mecanismo excepcionalC en el contexto de una crisis económica de extraordinaria gravedad. Al mismo tiempo, tales deudores eran los que en mayor medida obligaban a mantener previsiones por incobrabilidad que menguaban, a su vez, la posibilidad del otorgamiento de créditos.

    Precisamente, la dificultad de financiamiento del sector

    privado, es señalada en los fundamentos del decreto como causa de la necesidad de adoptar medidas para su reactivación. Por lo demás Cal margen de que los objetivos indicados no son pasibles de censura constitucionalC al tratarse de medidas de carácter excepcional resulta explicable que, de algún modo, fuesen acotados sus alcances.

    10) Que tales consideraciones excluyen la existencia de irrazonabilidad, o propósitos de injusta persecución o indebido beneficio en la distinción efectuada entre las diversas categorías de deudores, y permiten afirmar que ella obedece a un criterio que, aunque opinable, no excede lo que es propio de la función legislativa (Fallos: 260:102 y sus citas; 298:286; 311:1565; 315:839 entre otros). En tal sentido, cabe recordar que no les compete a los jueces resolver cuestiones de política económica, que son privativas de los otros poderes del Estado (Fallos:

    315:1820, cons.

  10. y su cita), ni imponerles su criterio de conveniencia o eficacia económica o social (Fallos: 311:1565), ni pronunciarse sobre el acierto o el error, el mérito o la conveniencia de las soluciones legislativas (Fallos: 314:424).

    Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia de agravios. Costas por su orden en razón de tratarse de un régimen jurídico novedoso (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

    N. y devuélvase. C.M.A..

    DISI

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    A., M.J. y O.C. de A., T. c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    DENCIA DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I.

    HIGHTON de NOLASCO Y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON E. RAÚL ZAFFARONI Considerando:

  11. ) Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta que, al revocar la de primera instancia, rechazó la acción declarativa de certeza por la que se persigue la inconstitucionalidad del art. 39 del decreto 1387/01, del art. 6° del decreto 1570/01 y de la Comunicación AA@ 3398 del Banco Central de la República Argentina, interpusieron los actores el recurso extraordinario que fue concedido por el a quo.

  12. ) Que los antecedentes de la causa, así como el marco normativo sobre el cual versa la controversia, se encuentran adecuadamente reseñados en el dictamen del señor Procurador General, a cuyos términos corresponde remitirse, en tales aspectos, por razones de brevedad.

  13. ) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente, en tanto se encuentra cuestionada la validez de normas federales y el fallo ha sido contrario al derecho que los recurrentes fundan en ellas (art. 14, inciso 3° de la ley 48).

  14. ) Que los recurrentes objetan la constitucionalidad de las normas de excepción mencionadas supra, en cuanto autorizan a los deudores del sistema financiero que se encuentren en situación de cumplimiento deficiente de sus obligaciones, a cancelarlas mediante la dación en pago, con efectos liberatorios, de títulos de la deuda pública nacional a su valor técnico. En cambio, no admiten ese modo de pago en favor de los deudores mejor calificados, entre los que se hallan los demandantes, cuya petición en tal sentido se encuentra

    condicionada a la conformidad de la entidad financiera acreedora, la que en el caso les fue denegada.

  15. ) Que, tal como lo señala el señor P. General en el punto IV de su dictamen, mediante el decreto 1387/01 el Poder Ejecutivo Nacional adoptó una serie de medidas destinadas a reducir el costo de la deuda pública nacional y provincial, así como a facilitar la reactivación del sector privado, con miras a la superación de la emergencia. Tuvo en perspectiva la regularización de gran cantidad de deudores del Fisco y del sistema financiero mediante procedimientos de capitalización de deuda y de repatriación de deuda pública a los bajos precios existentes en el momento, todo lo cual surge de los considerandos de la norma citada. En tal contexto, el art. 39 del decreto mencionado autorizó a los deudores del sistema financiero que no registrasen deudas fiscales y que se encontrasen en situación 3, 4, 5 ó 6 de calificación por el Banco Central, a A. sus deudas bancarias con plenos efectos liberatorios, cualquiera que fuere la entidad acreedora, mediante la dación en pago de Títulos Públicos de la Deuda Pública Nacional, a su valor técnico, que las entidades financieras podrán convertir en Préstamos Garantizados o Bonos Nacionales Garantizados, en los términos del presente Decreto@.

    Posteriormente, el decreto 1524/01 puso en ejecución las medidas adoptadas y otorgó la posibilidad de cancelación a los deudores calificados en situación 3 al mes de agosto de 2001, que se encontrasen en situación 4 o peor al mes de diciembre de ese año. El decreto 1570/01 amplió ese mecanismo en favor de los deudores que se encontrasen en situación 1 y 2, pero lo sujetó a la Aprevia conformidad de la entidad acreedora@, también necesaria respecto de quienes se encontrasen en situación 3, no alcanzados por los beneficios

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    A., M.J. y O.C. de A., T. c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción declarativa de inconstitucionalidad. del decreto 1524/01.

    El Banco Central de la República Argentina dictó la Comunicación AA@ 3398, a efectos de establecer las pautas de aplicación de las normas precedentemente descriptas.

  16. ) Que los recurrentes cuestionan que no se les permita acceder a los beneficios del sistema normativo sub examine, por disposiciones que los excluyen mediante criterios discriminatorios, que entienden irrazonables y violatorios de la garantía de igualdad consagrada en la Constitución Nacional.

    Sostienen, asimismo, que ha existido imprevisión normativa, en razón de que no se establecieron pautas objetivas para el ejercicio de la facultad de prestar conformidad, que en forma discrecional se otorga a las entidades financieras respecto de los deudores mejor calificados.

  17. ) Que desde antiguo esta Corte ha sostenido que las disposiciones que el legislador adopta para la organización de las instituciones, quedan libradas a su razonable criterio. Ha señalado también en forma reiterada que el art.

    16 de la Constitución Nacional no impone una rígida igualdad, por lo que tal garantía no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considera diferentes.

    De acuerdo con ese principio, las distinciones que establezca entre diversos supuestos son valederas en tanto no sean arbitrarias, es decir que no obedezcan a propósitos de injusta persecución o indebido beneficio sino que se encuentren motivadas en una diferenciación objetiva, así sea su fundamento opinable (Fallos: 315:1190, considerando 3° y sus numerosas citas; Fallos: 326:3142, considerando 9° y sus citas).

  18. ) Que los agravios de los recurrentes referentes a la lesión del principio de igualdad ante la ley imponen un examen de la situación sometida a juzgamiento, en la que in-

    cide también el contexto de emergencia en que se insertan las normas cuestionadas y la ponderación de su razonable relación con la crisis que se pretendió superar mediante su sanción.

  19. ) Que este Tribunal coincide con el señor P. General en que las categorías que agrupan a los deudores según el grado de cumplimiento de sus obligaciones son preexistentes al dictado de las normas impugnadas y responden a pautas objetivas y razonables, que no importan arbitrariedad o discriminación.

    Asimismo, existe una verosímil relación técnica entre los propósitos perseguidos por las normas en cuestión y las facilidades otorgadas a los deudores de baja calificación para atender sus deudas, lo que redunda a su vez en interés de las instituciones bancarias, que pueden reducir sus previsiones por incobrabilidad y ampliar, de tal modo, el financiamiento del sector privado mediante el otorgamiento de créditos.

    10) Que, no obstante la inicial compatibilidad de tales aspectos del plexo normativo con los alcances del principio de igualdad ante la ley, los agravios de los recurrentes se dirigen concretamente a otra disposición de esa regulación de emergencia, que los afecta de modo particular. Admitida C. se dijo supraC por el decreto 1570/2001 la incorporación de los deudores mejor clasificados al excepcional sistema de cancelación de deudas, la norma sujeta esa admisión a la conformidad de la entidad bancaria acreedora.

    11) Que en los considerandos del decreto mencionado se consigna que Aresulta conveniente@ limitar la posibilidad de los deudores de categoría 3 a que se refieren los arts. 30 inciso a y 39 del decreto 1387/01 Aa la previa conformidad de la entidad acreedora, extendiendo tal posibilidad en condiciones voluntarias a los deudores calificados en situación 1 y

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    2, modificando en lo pertinente las normas citadas@. Así lo dispuso el art. 6° del mismo decreto, sometiendo la posibilidad de realizar las operaciones de cancelación a la Aprevia conformidad de la entidad acreedora@.

    Según surge de lo expuesto, la norma mencionada carece de una justificación precisa acerca de la necesidad, razón o sustento de esa nueva discriminación que afecta a las categorías de mejor cumplimiento.

    12) Que no cabe descartar la aptitud técnica de ese recaudo para cumplir los fines expuestos en el decreto 1387/01, ya que es evidente que su efecto será la regulación por parte de la entidad financiera de los márgenes operatorios de su cartera. Ello no conduce a concluir, sin más, en la constitucionalidad de la norma.

    Esta Corte ha decidido reiteradamente que las leyes resultan irrazonables cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procura, o cuando consagran una manifiesta iniquidad (Fallos:

    310:2845; 311:394; 313:410; 318:1256; 319:2151, 2215; 327:3597, 4495, entre otros), por lo que los jueces deberán inclinarse a aceptar su legitimidad si tienen la certeza de que expresan, con fidelidad, la Aconciencia jurídica y moral de la comunidad@ (Fallos: 314:1376; 324:3345).

    13) Que, bajo esa óptica, la norma resulta irrazonable, en cuanto excluye a quienes exhiben mejor grado de atención de sus obligaciones financieras, de los beneficios que se confieren a los deudores en persistente incumplimiento, y sólo se los concede ante la expresión de voluntad Cno regladaC de la entidad acreedora.

    14) Que esa opción normativa distribuye inequitativamente el peso de los sacrificios necesarios para la superación de la crisis, pues los agrava precisamente para el sector de la comunidad que mejor comportamiento ha exhibido durante

    su transcurso.

    Los deudores que, pese a la situación de emergencia, lograron mantener un alto o total cumplimiento de sus obligaciones, ven cómo el marco legal otorga a los más recalcitrantes incumplidores un beneficio que les permite regularizar su situación, sin esfuerzo comparable al que ellos debieron realizar para mantener ese estado frente a la adversidad generalizada. Al negarles facilidades que se conceden a quienes, con su conducta, contribuyeron al desequilibrio financiero, se les impone el financiamiento de una crisis que no fue todavía más grave por el vigor con que ellos atendieron sus obligaciones, lo que constituye una intolerable discriminación a la luz de la doctrina constitucional de este Tribunal en materia del principio de igualdad.

    15) Que a lo expuesto se suman las deficiencias en el carácter dispositivo de la reglamentación sub examine, que se proyectan en favor de una de las partes de la relación jurídica Cel acreedorC quien por su sola voluntad habilita el sistema legal o lo clausura, sin que esa decisión se encuentre sujeta a fundamento, justificación o razón alguna.

    Esa condición torna en meramente potestativo el acceso a un régimen concebido en interés general, al conferir a sólo uno de los contratantes la facultad de modificar las condiciones pactadas para permitir el goce de sus beneficios.

    Resulta claro que podría la acreedora conceder cualquier morigeración en las condiciones del pago de una deuda privada, a su cuenta y riesgo, pero lo que aquí se dispone es una autorización para cancelar de manera diferenciada la deuda de particulares mediante títulos de deuda pública, circunstancia que ubica la cuestión en el ámbito de interés general que impone el control de constitucionalidad de dicha legislación.

    16) Que, en las condiciones descriptas, no basta con que las disposiciones impugnadas pudiesen contribuir a los

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    A., M.J. y O.C. de A., T. c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción declarativa de inconstitucionalidad. fines enunciados en los considerandos del decreto 1387/01 Cla regularización de deudores del sistema financiero mediante procedimientos de capitalización de deuda y repatriación de deuda pública a bajo precio, y la reactivación del sector privado mediante el aumento del créditoC ya que tales objetivos deben ser alcanzados por medios que no afecten los derechos constitucionales de los habitantes y, menos aún, los de quienes afrontaron sus compromisos en utilidad de ese mismo sector y de la comunidad toda, no obstante el estado de emergencia pública a que alude el mencionado decreto.

    17) Que si bien esta Corte ha admitido la razonabilidad de medidas que técnicamente deben recaer en determinados sectores, por los que pasa la viabilidad de una solución de la crisis (Fallos: 313:1513, considerandos 57 a 58), las normas cuestionadas encubren, bajo discriminaciones fundadas en elementos objetivos, un tratamiento diferencial que carece de apoyo constitucional.

    18) Que, en efecto, los deudores financieros conforman un amplio universo en el que pueden distinguirse válidamente y sin agravio constitucional, diversos sectores susceptibles de tratamiento diferenciado, según el origen de las deudas, su monto, las modalidades de pago, su garantía personal o real Cprendaria o hipotecariaC, la condición de personas físicas o jurídicas de los tomadores de créditos, u otros parámetros igualmente objetivos.

    En el marco descripto, la distinción entre deudores bancarios de puntual cumplimiento y aquellos que desatienden tales obligaciones, calificados conforme al grado en que se exterioriza esa conducta omisiva y a la posibilidad de recupero de los créditos, resulta compatible con la regulación del acceso al crédito y a la formulación de las previsiones de las entidades bancarias y financieras. Esa categorización ha sido

    claramente concebida como un instrumento para permitir el mejor control y desenvolvimiento de la operatoria crediticia, en tanto permite que las instituciones adecuen su cartera a las condiciones que objetivamente presentan sus deudores, a la vez que exhibe la regularidad con que se realiza la intermediación financiera.

    19) Que la calificación de los deudores financieros por el grado de cumplimiento de sus obligaciones, sólo puede ser entendida como una discriminación carente de desventajas para quienes se encuentran en situación regular, o Ca lo sumoC que no pueda perjudicarlos. Al mismo tiempo, puede implicar consecuencias negativas en el tratamiento de quienes no reúnen aquella condición, que se agravan según la posibilidad de recuperación de lo adeudado.

    Esa categorización resulta plenamente desvirtuada cuando C. en el casoC se la aplica en un ámbito ajeno al de su alcance normativo, a la vez que se revierte en forma intolerable el sentido de la distinción.

    En las normas bajo examen, la mejor calificación en cumplimiento se valora como un factor negativo, ya que se utiliza en perjuicio de quienes merecen reconocimiento y en favor de aquellos que deben ser desalentados o excluidos del sistema crediticio.

    20) Que, en tales condiciones, la distinción que recogen las normas impugnadas, aunque objetiva, es aplicada en forma que contraría el texto constitucional que impone la igualdad de tratamiento ante la ley. Ello en razón de que no existe nexo lógico entre una categorización que privilegia el cumplimiento puntual de las obligaciones, y su utilización en perjuicio de los más calificados, a quienes se niegan los beneficios que se conceden a los peor colocados en la escala legal, lo cual configura una iniquidad manifiesta.

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    A., M.J. y O.C. de A., T. c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.

    21) Que las consideraciones precedentes determinan la invalidez de las normas impugnadas, en tanto las distinciones que agravian a los recurrentes resultan violatorias del principio de igualdad ante la ley establecido en el art. 16 de la Constitución Nacional, conforme a la doctrina de esta Corte a que se ha hecho referencia supra.

    Por ello, oído el señor P. General de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario deducido, se revoca la sentencia apelada, se hace lugar a la demanda y se declara la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, con el alcance que resulta de los considerandos de la presente.

    Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto. E.I.H. de NOLASCO - E. R.Z..

    Recurso extraordinario interpuesto por M.J.A. y T.O.C. de A., con el patrocinio del Dr. R.S.P..

    Traslado contestado por Banco de la Nación Argentina, representado por el Dr. R.U., con el patrocinio de la Dra. M.T.C..

    Tribunal de origen: Cámara Federal de Apelaciones de Salta.

    Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Federal de Salta n° 2.