Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 10 de Diciembre de 2013, A. 1434. XXXIX

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

.A.

1434.

XXXIX.

ORIGINARIO

Asociación de Maestros y Profesores (A.M. P.) de La Rioja cl La Rioja, Provincia de y otro (Estado Nacional) si acción declarativa de inconstitucionalidad.

Buenos Aires, 1() t:t‹.. d‹.' t:-11 Uc.c-~ ~ 2;::›/3_ vistos los autos:

"Asociación de Maestros y Profesores (A.M.P.) de La Rioja c/ La Rioja, Provincia de y otro (Estado Nacional) s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", de los que, Resulta:

I) A fs.

671/677 se presenta la Asociación de Maestros y Profesores (A.M.P.) de la Rioja, en su carácter de entidad sindical de primer grado con personería gremial, de conformidad con el artículo 31, inciso a de la ley 23.551 -en nombre y representación de los afiliados listados a fs.

671/671 vta.- y promueve la presente demanda en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación contra la Provincia de La Rioj a, a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad de la ley provincial 7306 y del decreto local 34/96.

Cuestiona esta legislación por cuanto, a su juicio, desconoce los derechos de los docentes transferidos de la Nación a la provincia a que se les respete la estabilidad en los cargos y horas cátedra, obligándolos a renunciar en aplicación del régimen regula torio de la acumulación de cargos y de las incompatibilidades en el ejercicio de la docencia creado por ella.

Explica que mediante la ley 24.049 se facultó al Poder Ejecutivo Nacional a transferir a partir del 1° de enero de 1992, a las provincias y a la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, los servicios educativos administrados en

forma directa por el Ministerio de Cultura y Educación y por el Conséjo Nacional de -Educación Técnica, así como también las facultades y funcionés sobre los establecimientos privados reconocidos, en las condiciones que prescribe la ley (artículo 1°).

Asimismo previó que el personal docente "quedará incorporado a la administración provincial o municipal en su caso, de conformidad con las siguientes bases: ...d) reconocimiento a la estabilidad del cargo u horas cátedra que desempeñe al tiempo de la transferencia cuando revistiere en calidad de titular, interino o suplente, según la normativa vigente en cada jurisdicción" (artículo 8°, inciso d).

El 16 de enero de 1992, continúa, Sé celebró entre el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y el gobernador de la Provincia de La Rioja el convenio de transferencia de Servicios Educativos Nacionales a la Provincia (v. fs.

64/71) y se dispuso que "el personal titular, interino y suplente mantendrá los cargos y horas cátedras, inclusive aquellas en disponibilidad, que ocupan al 29 dé febrero de 1992, en las condiciones que fija la Ley Nacional 24.049 ... " (cláusula segunda).

Recuerda también que cuando se celebró aquel convenio de transferencia, la provincia demandada aceptó docentes con jubilación parcial (cargo provincial jubilado y horas o cargos en actividad); docentes con sesenta o más horas cátedra; o bien docentes nacionales que también poseían cargos docentes o administrativos provinciales.

No obstante, dice, primero por el decreto 34/96 y luego por la ley 7306, se pretendió aplicar al personal transferido el régimen de acumulación de cargos y/o horas cáte-

A.

1434.

XXXIX.

ORIGINARIO

Asociación de Maestros y Profesores (A.M.P.) de La Rioja cl La Rioja, Provincia de y otro (Estado Nacional) si acción declarativa de inconstitucionalidad. dra que aquellas normas establecen y, de esta forma, a los que excedían los límites ahí fij ados, se los limitó a realizar la opción de renunciar bajo apercibimiento de efectivizar la baja de oficio.

Destaca que, con posterioridad, mediante la resolución M.E y S.P. nO 29 -del 4 de agosto de 2003se ordenó la suspensión sin goce de haberes de los docentes "supuestamente incompatibles" por los cargos u horas cátedras que se encontraban excedidos.

Señala que en la misma fecha, se dictó la resolución M.E. y S.P. n° 30, por la cual se afectó al personal que tenía jubilación parcial y ejercía un cargo en la docencia, a iniciar el trámite jubilatorio de acumulación de cargos ante el ANSES bajo apercibimiento de cesantía (fs. 674).

Sostiene, por tanto, que la Provincia de La Rioja contraría ló dispuesto en la ley nacional 24.049 (artículo 8, inciso d) y lo acordado en el "Convenio de Transferencia de Servicios Educativos Nacionales a la Provincia de La Rioja" del 16 de enero de 1992 (cláusula segunda, inciso b) y, en consecuencia, vulnera los artículos 14 bis, 17 Y 31 de la Constitución Nacional.

Del mismo modo, continúa, el Estado Nacional incumple su deber de garantizar la efectiva aplicación de aquel convenio frente a terceros, que son los docentes, por lo que pide su citación como tercero (fs. 672 vta.).

En síntesis, señala que de manera reiterada se, ha desconocido el derecho adquirido de los docentes respecto de sus cargos y horas cátedras, pues se han modificado situaciones consolidadas al amparo de leyes anteriores (fs. 674 vta.).

Por otra parte, aclara que únicamente se dirigió contra los docentes transferidos y que ello contraviene el derecho a la estabilidad que les reconoce el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y constituye un incumplimiento del convenio de transferencia.

Por último, solicita que se dicte una medida cautelar a fin de que se retrotraiga la situación a la existente con anterioridad al dictado del decreto 12/03 del Ministerio de Educación y Salud Pública local; y se suspendan "todos sus efectos entre los que se encuentra la retención de los importes correspondientes al salario devengado a los trabaj adores, con fundamento aparente en esa norma, disponiéndose su devolución" (fs.

676/676 vta.).

11) A fs.

15 del incidente de medida cautelar, el Tribunal declara que el caso corresponde a su competencia originaria.

Asimismo, se rechaza la medida cautelar solicitada.

111) A fs.

684 se cita al Estado Nacional en los términos del artículo 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

IV) A fs.

710/711 la actora amplía la demanda contra la ley local 7112.

Afirma que las autoridades provinciales invocaron esta norma para fundar la resolución ministerial 12/03, por la que se ordena a los establecimientos escolares comunicar a los docentes alcanzados por la ley 7306 que deben realizar la opción que prevé el artículo 26 de esta última, dentro del plazo que ahí se prevé y se instruye a la Dirección de Recursos Huma-

A.

1434. XXXIX.

ORIGINARIO

Asociación de Maestros y Profesores (A.M.P.) de La Rioja cl La Rioja, Provincia de y otro (Estado Nacional) si acción declarativa de inconstitucionalidad. nos para que, vencido aquél, proceda a bloquear la liquidación mensual de haberes.

Expone que mediante la referida ley 7112, la Provincia de La Rioja adhirió a las disposiciones de la ley nacional "en todo cuanto fuere aplicable o en los aspectos que correspondieren a la jurisdicción y competencia sobre los derechos y obligaciones emergentes del contenido que nace de la normativa nacional de aquel instrumento jurídico" (artículo 1°) y que luego fue reglamentada por el decreto 357/01 (ratificado por la ley 7238) en todo lo concerniente a la consolidación de las deudas provinciales.

Aclara que la ley 7112 se dictó el 24 de mayo de 2001 y declaró el estado de emergencia hasta que concluyó la vigencia de la ley nacional 25.344, lo que sucedió en noviembre de 2002, por aplicación del decreto nacional 1602/01, por lo que a la fecha de sanción de la ley 7306 (2003) que aquí se cuestiona, no existía un estado de emergencia.

Por otra parte, sostiene que aún cuando se considerara lo contrario, mal puede invocarse una ley de ese tipo para dej ar cesantes a los docentes que fueron transferidos en 1992 cuando sí existía un estado de emergencia y cuando la ley nacional a la que aquélla adhiere no faculta al Poder Ejecutivo provincial a adoptar tales medidas o a avanzar sobre el derecho a la estabilidad laboral, sino solo a reubicar o a trasladar a los empleados públicos (fs. 710 vta./711).

V) A fs.

730/734 se presenta el Estado Nacional (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología), opone la defensa de falta de legitimación pasiva y alega que no se agotó la vía

administrati va antes de iniciar esta acción.

En subsidio, contesta la demanda y solicita su rechazo.

Afirma, con relación a la primera defensa, que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología no tuvo participación en el dictado de las normas locales que la actora impugna, dado que la ley 24.049 de transferencia de los servicios educativos y los convenios sus cripta s con la Provincia de La Rioj a son de 1992, es decir, datan de trece años antes del inicio de este juicio.

Aduce que, por tanto, la Nación no puede controlar sine die la implementación de la transferencia en cada jurisdicción provincial, máxime cuando durante todo ese lapso el gremio actor nunca efectuó presentación alguna en su sede para comunicarles los problemas que le ocasionan a los docentes transferidos las normas que aquí se impugnan (fs. 731/731 vta.).

Añade además que la estabilidad que prevé el artículo 8°, inciso d, de la ley 24.049 es al solo efecto de la transferencia, lo que implica que debe ser respetada su condición de revista en ese momento y no como sostiene la actora que pretende una estabilidad sin límite temporal, independientemente de los cambios que lógica y legalmente pueden introducir las provincias en sus políticas educativas.

Respecto al segundo planteo, sostiene que como surge de la simple lectura del escrito de inicio y de las actuaciones relacionadas con el reclamo de autos, la demandante no agotó la vía~administrativa para demandar al Estado Nacional, motivo por el cual la presente acción no puede prosperar.

-6~

A.

1434.

XXXIX.

ORIGINARIO

Asociación de Maestros y Profesores (A.M. P.) de La Rioja cl La Rioja, Provincia de y otro (Estado Nacional) si a6ción declarativa de inconstitucionalidad.

En cuanto al fondo de la cuestión, reitera los argumentos expuestos al fundar la defensa de falta de legitimación pasiva (por ejemplo que no puede controlar sine die el proceso de transferencia o la estabilidad del artículo 8°, inciso d, de la ley 24.049).

Con relación a la modificación del régimen de incompatibilidad, aclara que no le consta cuál es el cuestionado, no obstante pone de resalto que la garantía de estabilidad del empleado público reconocida por el artículo 14 de la Constitución Nacional, como todos los derechos constitucionales, no es absoluto y debe ceder ante situaciones excepcionales (fs. 733).

Finalmente, aduce que en el escrito de ampliación de la demanda se cuestionan normas provinciales cuyo dictado le es ajeno.

VI) Corrido el traslado pertinente, la demandante lo contesta a fs.

791/792 Y solicita su rechazo.

Sostiene que el Estado Nacional fue citado como tercero por ser el garante del acuerdo de transferencia.

En este orden de ideas, explica que por el artículo 3 ° de la ley 24.049 está obligado a dar apoyo sostenido a las jurisdicciones receptoras, quienes deberán cumplir con todos los derechos y obligaciones vigentes en materia educativa.

A su vez, dice, el Estado es garante de que los servicios transferidos sean prestados con óptima cobertura cuantitativa, alta calidad pedagógica y equidad en todas las jurisdicciones.

Cbn relación a la segunda defensa, contesta que no cuestiona un acto administrativo o una ley del Estado Nacional, por lb que considera un ri tualismo excesivo exigirle el agotamiento de la vía administrativa.

VII) A fs.

786, la Provincia de La Rioja presenta un escrito a través del cual contesta la demanda interpuesta en su contra, lo que da lugar al dictado de la providencia de fs.790.

VIII) A fs.

815/822; 823/824 y 825/829, la asociación actora, el Estado Nacional y la provincia demandada presentan sus respectivos alegatos.

IX) A fs.

831, la señora Procuradora Fiscal de la Nación opina que la cuestión planteada es sustancialmente análoga a la que tuvo oportunidad de examinar en la causa A.1242.XXXIX "Asociación de Maestros y Profesores (A.M.P.) c/ La Ribja, Provincia de y otro s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", a cuyos fundamentos y conclusiones remite.

Considerando:

10) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional).

2 o) Que la cuestión debatida en estos autos guarda sustancial analogía en lo pertinente con los considerandos 20 a 11 de la sentencia dictada en la fecha en la causa A.1242.XXXIX "Asociación de Maestros y Profesores (A.M.P.) c/ La Rioja, Provincia de y otro s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", y cabe remitirse a lo allí desarrollado por razones de brevedad.

A.

1434.

XXXIX.

ORIGINARIO

Asociación de Maestros y Profesores (A. M. P.) de La Rioja cl La Rioja, Provincia de y otro (Estado Nacional) si acción declarativa de inconstitucionalidad.

  1. ) Que, en las condiciones descriptas, resulta claro que los docentes transferidos en el marco de la ley 24.049 y los convenios respectivos, fueron incorporados a la administración provincial o municipal, con protección normativa de su situación de revista en el momento del traspaso.

    En el sub lite la provincia demandada asumió el compromiso de respetar esa condición, sin fijar restricciones particulares ni limitaciones temporales, por lo que cabe concluir que los docentes deberán gozar de tales derechos durante todo su desempeño laboral en sede provincial.

  2. ) Que las normas cuestionadas por los actores bajo la pretensión de ser contrarias a la legislación nacional referida y al compromiso asumido por la demandada, importan una reorganización administrativa de orden general en el ámbito educa~ cional de la provincia, al establecer un nuevo régimen de acumulación de cargos e incompatibilidades.

    En principio, se trata del ejercicio de las atribuciones normativas propias de los gobiernos provinciales en el marco del sistema federal establecido por la Constitución Nacional, pero debe examinarse si ese accionar colisiona con el plexo dispositivo invocado por los accionantes.

    5 0) Que los docentes que han sido transferidos a la provincia demandada, cuentan con un régimen de estabilidad asegurado por un triple orden normativo, compuesto por la ley 24.049, el convenio de transferencia suscripto entre el Estado Nacional y la Provincia de La Rioja y el Estatuto del Docente en el orden nacional, regulado por la ley 14.473, que regía su si-

    • tuación dentro de la jurisdicción en que originariamente se desempeñaban.

    6 0) Que al efecti vizarse el traspaso a la jurisdicción provincial, si bien los docentes mantienen su situación de revista, lo hacen en condiciones equivalentes a las que gozaban en jurisdicción nacional, ya que la transferencia no tiene la virtualidad de mejorar esa situación, sino de conservarla.

    7 0) Que, por ende, la estabilidad en el cargo, comprensi va de la equivalencia de la función, jerarquía, retribución y demás elementos mencionados en el artículo 8 de la ley 24.049, constituye un derecho del docente sometido a las pautas previstas en los artículos 19 y 20 de la ley 14.473 -Estatuto del Docente-, pues en la jurisdicción nacional esas normas regulaban su ejercicio.

  3. ) Que este Tribunal ha señalado que el derecho a la estabilidad de los empleados públicos no los coloca por encima del interés general, de modo que obligue a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por supresión del cargo por motivos de economía o por otras causas igualmente justificadas (Fallos:

    272: 99, considerando 7 o y su cita) .

    También ha destacado en la causa "M." (Fallos:

    330:1989) que la garantía constitucional de estabilidaq del em- pleado público no se confunde con la también constitucional pro- tección contra el despido arbitrario, ya que la primera proscribe la ruptura discrecional del vínculo de empleo público, en

    A.

    1434.

    XXXIX.

    ORIGINARIO

    Asociación de Maestros y Profesores (A.M.P.) de La Rioja cl La Rioja, Provincia de y otro (Estado Nacional) si acción declarativa de inconstitucionalidad. tanto la segunda contempla la reparación por la ruptura aún cuando no hubiese mediado justa causa.

    En tal sentido, es doctrina reiterada de esta Corte que la estabilidad del empleado público no importa un derecho absoluto a la permanencia en la función, sino el derecho a una equitativa indemnización cuando por decisión de los poderes ejecutivo o legislativo se suprime un empleo o se remueve a un empleado sin culpa de éste (Fallos:

    304:972 y sus citas; 307:878 y 1189; 325:662; 330:4713, entre muchos otros).

  4. ) Que tal es la doctrina aplicable al caso sub examine, pues la provincia demandada ha ejercido sus facultades de gobierno dictando normas de racionalización administrativa de sus estructuras institucionales en materia educativa, como consecuencia de lo cual se configuró la hipótesis prevista en el artículo 20 de la ley 14.473, relativa a la supresión de asignaturas o cargos docentes.

    Ante ese supuesto, no se ve enervada la protección de los derechos de los docentes, sino que ésta debe conducirse conforme a las pautas fijadas en dicha normativa (conf. doctrina de este Tribunal en Fallos:

    325:662 y 330:4713).

    10) Que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 20 de la ley 14.473, cuando por razones de cambio de plan de estudios o clausuras de escuelas, cursos, divisiones, sesiones de grado, sean suprimidas asignaturas o cargos docentes y los titulares deban quedar en disponibilidad, ésta será con goce de sueldo.

    Agrega la norma que la superioridad procederá a darle

    un nuevo destino al docente, bajo determinadas condiciones que ‹la ley describe puntualmente, pudiendo éste oponerse en forma fundada al nuevo destino.

    Tal disconformidad le otorga el derecho de permanecer en disponibilidad hasta un año con goce de sueldo y otro sin goce de haberes y, cumplido este último año, se lo considerará cesante en el cargo.

    11) Que, siendo el descripto el régimen al cual se encontraban sometidos los docentes antes de su traspaso a jurisdicción provincial, no podrían alegar un mejor derecho frente a la provincia cuando ésta ha ejercido en forma regular sus facultades normativas, produciendo modificaciones en la estructura administrativa del área educacional.

    Por otra parte, el compromiso asumido por la provincia con la transferencia del personal debe ser cumplido, respetando la situación de revista de los docentes en el momento del traspaso, con ajuste a las normas que regulan su derecho a la estabilidad funcional.

    12) Que, por consiguiente, corresponde que la demandada ofrezca a los docentes un nuevo destino, en las condiciones establecidas en el artículo 20 de la ley 14.473, que resulte equiparable a aquél del que ha sido privado por la reorganización administrativa (conforme a lo dispuesto en el artículo 8° de la ley 24.049) y, en caso de que éste fundadamente no sea aceptado, una vez transcurrido el lapso de disponibilidad previsto en la ley, podrá resolverse la relación de empleo con el pago de la pertinente indemnización.

    A tales fines, resultarán aplicables analógicamente las disposiciones nacionales en mate-

    A.

    1434.

    XXXIX.

    ORIGINARIO

    Asociación de Maestros y Profesores (A.M.P.) de La Rioja cl La Rioja, Provincia de y otro (Estado Nacional) si acción declarativa de inconstitucionalidad. ria de empleo público (doctrina de esta Corte en Fallos:

    325':662 y 330:4713).

    Por ello, y oída la señora Procuradora Fiscal, se resuelve:

    1 0) hacer ~lugar a la defensa de falta de legi timación pasiva planteada por el Estado Nacional, y 2°) hacer lugar parcialmente a la acción declarativa promovida por la Asociación de Maestros y Profesores de La Rioja contra la Provincia de La Rioja y disponer que la demandada proceda de conformidad con lo indicado en el considerando 12 de la presente.

    Las costas se imponen en un 70% a la demandada y en un 30% a la actora, teniendo en cuenta el progreso sustancial de las pretensiones de la accionante.

    N., remítase copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.

    C.;S. FAYT E. RAULZAFFARONI -13- CARMENM.

    -14~

    .A.

    1434.

    XXXIX.

    ORIGINARIO

    Asociación de Maestros y Profesores (A.M. P.) de.

    La Rioja cl La Rioja, Provincia de y otro (Estado Nacional) si acción declarativa de inconstitucionalidad.

    DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S.

    FAYT Que el infrascripto coincide con los resultandos del voto de la mayoría.

    Considerando:

    10) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional).

    2 o) Que la cuestión debatida en estos autos guarda sustancial analogía con la resuelta in re A.1242.XXXIX "Asociación de Maestros y Profesores (A.M.P.) de La Rioja, Provincia de y otro s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", sentencia dictada en la fecha, disidencia del juez F., a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitirse, en lo que fueren aplicables al caso, atento razones de brevedad.

    3 o) Que las costas del juicio deben ser soportadas por la Provincia de La Rioja toda vez que no existe mérito para apartarse del principio general que impone tal condenación a la vencida, según lo establece el artículo 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

    Por ello, concordemente con lo 'dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se resuelve:

    1) hacer lugar a la defensa de legi timación pasiva planteada por el Estado Nacional, y 11) hacer lugar a la demanda seguida por la Asociación de Maestros y

    Profesores (A.M. P.) de La Rioj a contra Provincia de La Rioj a.

    Con costas (artículo 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

    N., remítase copia de esta decisión a la Procuración General de la Nación y, oportunamente, archívese.

    C.;S. FAYT

    A.

    1434.

    XXXIX.

    ORIGINARIO

    Asociaci6n de Maestros y Profesores (A.M.P.) de La Rioja cl La Rioja, Provincia de y otro (Estado Nacional) si a~ci6n declarativa de inconstitucionalidad.

    Nombre del actor:

    Asociación de Maestros y Profesores (A.M.P.) de La Rioja. Nombre de los demandados:

    Provincia de La Rioja y Estado Nacional (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología) . Profesionales:

    doctores M.E.R.; C.A.T.; R.G.N.~ baum y C.L. A.G.. Ministerio Público:

    doctores R.O.B. y L.M.M..

    D.O.

    00000001

    00000002

    00000003

    00000004

    00000005

    00000006

    00000007

    00000008

    00000009

    00000010

    00000011

    00000012

    00000013

    00000014

    00000015

    00000016

    00000017

    00000018