Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 24 de Septiembre de 2013, E. 558. XLI

Sentido del falloDESESTIMA - RECURSO DE QUEJA
Fecha24 Septiembre 2013
EmisorSuprema Corte de Justicia (Argentina)

E. 558. XLI.

ORIGINARIO

Estado Nacional (Ministerio de Trabajo) el Mi- siones, Provincia de (Subsecretaria de Bienestar Social del Ministerio de Bienestar Social de la Mujer y la Juventud) sI cobro de sumas de dine- ro.

Buenos Aires, 2i.¡ d. ~ ~'u« ~ d‹ 2of~_ Vistos los autos:

"Estado Nacional (Ministerio de Trabajo) c/ Misiones, Provincia de (Subsecretaria de Bienestar Social del Ministerio de Bienestar Social de la Mujer y la Juventud) s/ cobro de sumas de dinero", de los que Resulta:

A fs.

7/13 se presenta el Estado Nacional (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social) y promueve demanda contra la Provincia de Misiones, a fin de obtener el reintegro de una suma de dinero que le otorgó en concepto de ayuda económica para cumplir con las obligaciones del "Programa Trabajar TI", identificado bajo el n° 20-0789-01-8 y aprobado por la resolución 188/98 de la Secretaria de Empleo y Capacitación Laboral que, según dice, no fue empleada para dicho fin.

Explica que por la ley 24.013 se previó que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social seria la autoridad de aplicación de la norma (articulo 5°), por lo que tenia la responsabilidad de poner en marcha programas de empleo transitorio para grupos sociales vulnerables a fin de contribuir a la prestación de servicios sociales a la comunidad, orientados a mejorar la calidad de vida de la población, destinando acciones a los sectores de escasos recursos (fs. 8).

En este contexto, dice, el referido Ministerio dictó la resolución 24/097 y creó el "Programa Trabajar 11", destinado a brindar ocupación transitoria a los trabajadores desocupados

en situación de pobreza y vulnerabilidad social, con el objetivo de realizar proyectos de infraestructura económica y social que contribuyan al desarrollo de las comunidades y a mejorar "las posibilidades de empleabilidad de dichos trabajadores" (artículos l° y 2°).

Añade que la Secretaría de Empleo y Capacitación Laboral tuvo a su cargo la reglamentación del programa, como así también la instrumentación, seguimiento, fiscalización y evaluación en todo el país (artículos 8° y 9° de la citada ley) Describe -a continuaciónel Programa, su forma de implementación, las funciones de las distintas reparticiones, así como las resoluciones que se dictaron en consecuencia (v. resoluciones 202/97, 315/97, la resolución conjunta 46 y 551/98 y la disposición conjunta 127/97 y 147/97).

Relata que el 14 de enero de 1998, la Comisión Vecinal de la Chacra nO 92, Barrio Yaciretá, se presentó ante la Municipalidad de Posadas y solicitó autorización para la construc- ción de "plazas, estares y juegos infantilesu. El 31 de marzo de 1998, la Secretaría de Empleo y Capacitación Laboral aprobó -mediante resolución 188/98el proyecto nO 20-0789-01-8 denominado "construcción de senderos y juegos infantiles" con treinta beneficiarios y con un plazo de ejecución de seis mes~s.

Señala que tras detectar diversas irregularidades en la implementación del proyecto y de suspender preventivamente las ayudas económicas, por la resolución 67/99 la mentada Secre-

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Estado Nacional (Ministerio de Trabajo) el Mi- siones, Provincia de (Subsecretaría de Bienestar Social del Ministerio de Bienestar Social de la Mujer y la Juventud) si cobro de sumas de dine- ro, taria dispuso dar de baja al proyecto e intimó a la Subsecretaria de Bienestar Social de la Provincia de Misiones, en su .carácter de Organismo Responsable, para que restituya los fondos del Programa entregados en concepto de ayudas económicas a los beneficiarios.

Dicha resolución, dice, se notificó al Ministerio de Bienestar Social provincial el 11 de marzo de 1999.

Ofrece prueba y pide que se haga lugar a la demanda, con costas. 11) A fs.

57/67 se presenta la Provincia de Misiones y contesta la demanda.

Niega los hechos alli expuestos y solicita su rechazo.

Plantea, en primer término, la nulidad del proyecto y solicita que el tribunal declare su invalidez e ineficacia juridica, toda vez que no fue suscripto por un representante de la provincia sino por un funcionario -Subsecretario de Acción Social del Ministerio de Bienestar Social, de la M. y de la Juventudque carecia de competencia para obligarla.

Agrega que tampoco fue aprobado por el Poder Ejecutivo provincial.

Explica que ni el referido subsecretario (cuya denominación es la correcta y no la que le atribuye el actor de Subsecretario de Bienestar Social), ni el ministro de ramo tienen "competencia" para celebrar actos que comprometan a la provin- cia; tales atribuciones corresponden al titular del Poder Ejecutivo -según lo dispone el articulo 116 de la Constitución Provincial-, que es quien ejerce la representación.

-. Por ende, continúa, la manifestación de voluntad -elemento esencial del acuerdosólo puede existir si el titular del Poder Ejecutivo hubiera intervenido en su firma o si lo hubiera aprobado por medio de un decreto ratificatorio.

Alega que el actor no pudo.desconocer que la incapacidad de derecho del funcionario provincial con el que pretendía suscribir el acuerdo lo tornaría inválido, circunstancia que le vedaría luego la posibilidad de exigir su cumplimiento (fs. 61 vta.).

Recuerda las normas constitucionales relativas a la representación de la provincia y las que fijan la competencia de los ministros y concluye que "el proyecto invocado por la accionante carece de validez, por no haber contado con el 'acuerdo' del Gobernador de la Provincia" (fs. 61 vta.).

Aftade que "un Ministro o un Subsecretario del Poder Ejecutivo Provincial no tienen 'competencia' para obligar a la Provincia de Misiones, la falta de representación y la incompetencia del funcionario es la causa de nulidad del instrumento esgrimido por la actora, que por este acto se plantea.

Carece por consiguiente -al ser nulo, de nulidad absoluta el contratode todo efecto jurídico y de la validez y eficacia que pretende atribuir la contraparte" (fs.

62) • Alega que por el decreto 1048/95 se estableció que la Subsecretaría de Acción Social podía suscribir los convenios que fuesen necesarios para el cumplimiento de su misión ad referén- dum de la superioridad y que en autos no ha acreditado que se cumplió con dicha "autorización".

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Estado Nacional (Mini'sterio de Trabajo) el Mi- siones, Provincia de (Subsecretaría de Bienestar Social del Ministerio de Bienestar Social de la Mujer y la Juventud) si cobro de sumas de dine- re. Por último, sostiene que no recibió el monto de $ 14.000 que se reclama y que conforme a la resolución 202/97 las supuestas sumas se liquidaron directamente a los beneficiarios, lo que tampoco se ha acreditado en autos (fs. 66 vta.).

Cita doctrina y jurisprudencia del Tribunal en apoyo de su postura.

Ofrece prueba y solicita que se rechace la demanda con costas.

111) A fs.

202 se tiene por incorporada al proceso la documentación acompañada por la actora a fs.

82/187 y por ampliada la prueba en los términos del escrito de fs.

188.

IV) A fs.

15 Y 391/392 dictaminan el señor P.F. subrogante y la señora Procuradora Fiscal.

Considerando:

1 0) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (articulos 116 y 117 de la .ConstituCión Nacional) .

  1. ) Que la cuestión de fondo consiste en dilucidar si la Provincia de Misiones debe reintegrar .al Estado Nacional la suma de dinero que otorgó en virtud del proyecto nO 20-0789-01-8 que presentó la Subsecretaria de Bienestar Social de la Provincia, en su carácter de Organismo Responsable -en el marco del "Programa Trabajar 11"y se aprobó por resolución S.E y C.L.

    188/98, o si por el contrario, la referida provincia no está

    obligada a hacerlo con fundamento en que el mentado "proyectan es nulo. en tanto fue sus cripta por un funcionario que. según arguye. no tenia facultades para hacerlo. y no fue aprobado o ratificado por un decreto del Gobernador ni refrendado por un ministro con competencia en la materia (fs. 7.

    58 vta..

    60 Y 61 vta.) .

    Cabe agregar que la demandada niega además que los fondos entregados en concepto de ayudas económicas hayan ingresado al erario provincial (fs. 57/58).

  2. ) Que. ello sentado. se debe en primer término examinar si el funcionario provincial que suscribió el proyecto era competente para obligar a la provincia. es decir. si gozaba de facultades suficientes para que su obrar pudiera ser atribuido al ente provincial del que formaba parte.

    De no ser así. el acto administrativo por el que se aprobó aquel proyecto y que generó los efectos previstos en las resoluciones MTSS 240/97 y SECL 202/97 resultaría inválido y. por lo tanto, inoponible a la pro- vincia. En efecto. la voluntad provincial de acogerse al programa Trabajar 11. exteriorizada en la suscripción del proyecto, consti tuía, en el caso. un presupuesto de hecho necesario para que la autoridad nacional decidiera el otorgamiento de los fondos destinados para pagar a los trabajadores que llevarían a cabo la obra.

    Si ese recaudo no fue cumplido de acuerdo a lo establecido normativamente. el acto administrativo dictado en su consecuencia resulta nulo por vicio en la causa (artículos 7°, inc. b y 14. inc. b. dé la ley 19.549).

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    Estado Nacional (Ministerio de Trabajo) el Mi- siones, Provincia de (Subsecretaría de Bienestar Social del Ministerio de Bienestar Social de la Mujer y la Juventud) sI cobro de sumas de dine- ro, 4°) Que, atento a lo manifestado precedentemente, es adecuado señalar que de las constancias del expediente administrativo acompañado surge que el l° de marzo de 1998, el entonces Subsecretario de Acción Social del Ministerio de Bienestar Social, de la M. y de la Juventud de la Provincia presentó ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad de la Nación el Proyecto denominado "Construcción de Send'erós y Jue'gos'I.nfaritiTes", y asumió ante las autoridades nacionales el carácter de "Organismo Responsable", En esa ocasión, el representante legal del citado Organismo, declaró que la información contenida en dicho formulario y en la documentación complementaria acompañada era fidedigna; manifestó conocer y aceptar la normativa que regia el programa y se comprometió a cumplir con las obligaciones que establece, como asi también a facilitar las acciones de supervi- sión, contralor y evaluación que se efectúen sobre el proyecto a ejecutar (v, fs.

    42/56, 64 Y 66 del expediente administrativo nO 1-2015-00001016869/98) .

  3. ) Que es menester recordar que por el articulo 116 de la Consti,tución provincial. se estableció que el Gobernador "es el jefe de la Administración y representa a la Provincia en sus relaciones con los poderes públicos de la Nación".

    A su vez, por el decreto 1048/95, anexo 11, se dispuso que la Subsecretaria de Acción Social provincial podia "realizar gestiones y suscribir convenios considerados útiles para el cumpli-

    ..

    . . ,. miento de su misión, ad referendum de la superioridad"; extremo este último que no ha sido demostrado (fs. 49/52 del expediente administrativo) .

    Por consiguiente, no cualquier expresión de la voluntad de un funcionario o empleado, ni cualquier comportamiento de éstos; puede valer, como expresión de voluntad del Estado, ni como comportamiento de éste (Marienhoff, M.S., "Tratado de Derecho Administrativo",' Tomo Ir, E.A.P., 1975, Buenos Aires, páginas 282 y 283) .

    Si una competencia está reservada a las autoridades superiores de la Administración, este propósito del legislador no puede frustrarse por la arbitrariedad de las instancias inferiores (M., M.S., ob. cit., página 521).

    6') Que en este orden de ideas, debe observarse que la única intervención de un órgano administrativo provincial que se ha acreditado en autos es la del Subsecretario de Acción Social al presentar el Proyecto n° 20-0789-01-8, lo que es insuficiente -como se ha señaladopara obligar a la Provincia de Misiones, toda vez que este funcionario no era competente en razón del grado para realizar dicho acto, por lo que incurrió en un exceso de las facultades y atribuciones constitutivas de su aptitud legal de obrar (v. articulo 21, inciso a, de la ley 2970 de la Provincia de Misiones) .

    Cabe poner de resalto, además, que en momento alguno se le requirió a dicho funcionario provincial que acredite si estaba facultado para representar al Estado provincial; o se solicitó la ratificación del órgano superior (v. articulo 29, ley

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    Estado Nacional (Ministerio de Trabajo) c/ Mi- siones, Provincia de (Subsecretaria de Bienestar Sociñl del MiniRterio de Bienestar Social de la Mujer y la Juventud) si cobro de sumas de dine- ro. cit.), lo que demuestra la falta de diligencia de las autoridades nacionales que intervinieron en el procedimiento y aprobaron en definitiva el mentado proyecto.

  4. ) Que, por lo tanto, el proyecto que sirvió de base al dictado de la resolución SE y CL 188/98, en cuya virtud la actora pretende el reintegro de las sumas reclamadas, fue suscripta por una autoridad local que no contaba con atribuciones consti tucionales, legales o reglameñta'rIiú¡"pa'rahacerlo.

    En virtud de lo expuesto, corresponde hacer lugar a la defensa de la Provincia de Misiones, toda vez que el proyecto cuya copia obra a fs.

    42/56 del expediente administrativo acompañado no genera obligación alguna a su respecto.

    Por ello, se decide:

    Rechazar la demanda seguida por el Estado Nacional (Ministerio de Trabajo) contra la Provincia de Misiones.

    Con costas por su orden (articulo l° del decreto 1204/01).

    N., remítas~ copia de esta decisión a la Procuración Gen~La~--Yr-opDrtunamente, se.

    CARLOS MA~UEDA ~ Uv.

    - 9 - CARMEN M. ARGIB E. RAULZAFFARONI

    Parte actora: Estado Nacional - ~nisterio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

    Parte demandada: P.. de ~siones.

    Profesionales:

    O..

    Marta C.

    ReYi Fidel E.

    Ouarta; Ingrid N.

    Buddemberg y Á.;Souza de A1exandre.

    D.O.

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