Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 1 de Julio de 1994, R. 292. XXVIII

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

R. 292. XXVIII.

R.F., A.J. c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ amparo.

Buenos Aires, 1 de julio de 1994.

Vistos los autos: "R.F., A.J. c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ amparo".

Considerando:

  1. ) Que J.A.R.F., en su carácter de convencional de la Convención Constituyente, electo en el proceso electoral derivado de la declaración de necesidad de la reforma de la Constitución Nacional dispuesta por la ley 24.309, inició acción de amparo con sustento en la inconstitucionalidad del art. 5° de la mencionada ley del Congreso, en cuanto dispone acerca de la modalidad con que deberán ser votados por dicha Convención los temas indicados en el art. 2° de aquel cuerpo legal. La Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, con motivo de tratar la queja por denegación del recurso de apelación deducida por el Estado Nacional resolvió, después de considerarla admisible, rechazar in limine la acción aludida. Ello dio lugar al recurso extraordinario del actor, que fue concedido.

  2. ) Que es doctrina invariable de esta Corte que, a los fines de la admisibilidad de la apelación prevista en el art. 14 de la ley 48, deba atenderse a las circunstancias existentes al momento de la decisión (Fallos: 307:1263, entre otros), de tal manera que no corresponde expedir pronunciamiento cuando a la luz de dichas circunstancias se haya tornado inoficioso decidir la cuestión materia de agravios (Fallos: 305:2228, 2250, y otros).

  3. ) Que la situación precedentemente indicada se ha configurado en el sub examine. En efecto, la Convención

    Constituyente reguló específicamente la materia sobre la que versa la impugnación arriba señalada, esto es, el modo de votación de los temas incluidos en el art. 2° de la ley citada (art. 127, primer párrafo de su reglamento). S. de esto que, en tales condiciones, resulta abstracto el juzgamiento relativo al recordado art. 5°.

    Por ello, se declara inoficioso pronunciarse sobre el recurso extraordinario planteado. H. saber y, oportunamente, devuélvase. R.L. (H) - CARLOS S. FAYT (en disidencia) - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR (por su voto)- G.A.F.L. (por su voto)- GUSTAVO A.

    BOSSERT.

    VO

    R. 292. XXVIII.

    R.F., A.J. c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ amparo.

    TO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON EDUARDO MOLINE O'CONNOR Y GUILLERMO A. F. LOPEZ Considerando:

  4. ) Que contra la sentencia de la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que rechazó in limine la acción de amparo deducida por J.A.R.F. en su calidad de convencional integrante de la Convención Constituyente, interpuso éste recurso extraordinario, que fue concedido por el tribunal a quo.

  5. ) Que la acción de amparo fue promovida con sustento en la alegación de inconstitucionalidad del art.

  6. de la ley 24.309 -por la que el Congreso Nacional declaró la necesidad de reformar la Constitución Nacionalen cuanto dispone que los temas indicados en el art. 2° de dicho cuerpo legal deberán ser votados conjuntamente.

  7. ) Que es doctrina invariable de esta Corte que, a los fines de la admisibilidad de la apelación prevista en el art. 14 de la ley 48, debe atenderse a las circunstancias existentes al momento de la decisión (Fallos: 307:1263, entre otros), de tal manera que no corresponde emitir pronunciamiento cuando a la luz de dichas circunstancias se ha tornado inoficioso decidir la cuestión materia de agravios (Fallos: 305:2228, 2250 y otros).

  8. ) Que tal situación se ha visto configurada en

    el sub lite, pues la Convención Constituyente procedió, por intermedio de su reglamento, a regular específicamente la materia sobre la que versa el planteo formulado por el actor, disponiendo el modo de votación de los temas incluidos en el art. 2° de la ley 24.309 (art. 127, primer párrafo).

  9. ) Que, en las circunstancias descriptas, no existe justificación para admitir la requerida intervención del Poder Judicial en un proceso seguido y concluido por los órganos de carácter político que ejercen el poder constituyente, en el que ninguno de éstos evidenció la existencia de conflicto (causa: P.304.XXVII "P., H. y otro c/ Poder Ejecutivo (Exp. Feria 5/94) s/ amparo", fallada el 7 de abril de 1994, voto del doctor M. O'Connor).

  10. ) Que, de no adoptarse tal temperamento, un miembro individual de cualquiera de esos órganos se hallaría en situación de obtener la resolución judicial de cuestiones propias de la esfera del poder político, antes de que éstas fuesen decididas dentro de su cauce específico o -como acontece en el caso- después de haber sido resueltas mediante el procedimiento político normal (doctrina de "Goldwater et al. vs. Carter, Presidente de los Estados Unidos, 444 US 996).

    Lograría, de tal modo, el auxilio de los jueces para imponer una postura individual, de cuyo acierto no pudo persuadir a sus colegas (v. "B. vs.K.", 759 F. 2d., 21, 28, D.

    Circ. 1984), todo lo cual resulta inaceptable.

    Por ello, se declara inoficioso pronunciarse acerca del

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    R.F., A.J. c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ amparo. recurso extraordinario planteado. H. saber y oportunamente devuélvase.EDUARDO MOLINE O'CONNOR - G.A.F.L..

    DISI

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    R.F., A.J. c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ amparo.

    DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR CARLOS S. FAYT Considerando:

  11. ) Que contra la sentencia de la Sala III de la Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo que, al revocar la decisión del juez de grado, admitió la queja por apelación denegada, declaró inadmisible la citación de terceros dispuesta y rechazó la acción de amparo, el actor dedujo recurso extraordinario que le fue concedido.

  12. ) Que las particularidades de esta causa y la forma en que ella ha sido resuelta hacen aconsejable que, con carácter previo al tratamiento de los agravios traídos en el remedio federal, el Tribunal efectúe una reseña de sus constancias.

  13. ) Que J.A.R.F., en su carácter de convencional constituyente, inició la presente acción de amparo contra el Estado Nacional, con el objeto de obtener un pronunciamiento judicial que ordenara al Poder Ejecutivo abstenerse de convocar a la Asamblea Constituyente con las limitaciones del art. 5° de la ley 24.309 o, subsidiariamente para el caso que ésta hubiera sido ya convocada, que se declarara la nulidad parcial de tal acto en cuanto se hubiese formulado en los términos de la citada norma legal. Ello, con sustento en la inconstitucionalidad de tal disposición en cuanto alteraría en forma arbitraria el ejercicio efectivo de sus derechos en calidad de convencional, al imponerle votar una pluralidad de reformas en conjunto sin contemplar

    la posibilidad de apoyar unas y desechar otras. La petición, igualmente, alcanzaba a la declaración de inconstitucionalidad del art. 6° de la ley de convocatoria por disponer la nulidad de la participación libre e independiente de los constituyentes, pretendiendo imponerles una conducta meramente refrendataria. A fs. 23, el juez de primera instancia dio curso a la acción de amparo a cuyo fin ordenó el libramiento del pertinente oficio y dispuso la acumulación de estos autos a los caratulados "B., E. c/ Gobierno Nacional s/ amparo". A fs. 67 el actor amplió su demanda y solicitó la intervención en autos como terceros de los restantes convencionales electos. A fs. 70 el juez dispuso la citación de terceros solicitada y dejó en suspenso el libramiento del oficio ordenado a fs. 23. No obstante, a fs. 76/ 95 se presentó el Subprocurador del Tesoro de la Nación e interpuso recurso de apelación contra las providencias de fs.

    23 y 70 en cuanto habían dado curso al amparo y dispuesto la citación como terceros de los demás convencionales.

    Dichos recursos fueron desestimados (confr. fs.

    96/101) sin que mediara sustanciación, por lo cual el Estado Nacional interpuso la correspondiente queja ante la cámara, como consecuencia de la cual ese tribunal dictó la resolución apelada en la que, luego de admitir la presentación directa, rechazó la acción de amparo y dejó sin efecto la acumulación dispuesta por el juez.

  14. ) Que para así concluir, el a quo sostuvo, en primer lugar, y para fundar la procedencia del recurso de apelación denegado por el magistrado de la anterior instancia, que la citación de terceros en el proceso de amparo no

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    R.F., A.J. c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ amparo. resultaba procedente; que al suspender la notificación del pedido de informes hasta tanto se cumpliera con la citación de los terceros se afectó el derecho de defensa del Estado Nacional, quien sólo tuvo noticias de esta demanda por los medios masivos de comunicación y que la decisión de dar curso al proceso de amparo -que debe ser previa al requerimiento del informe- fue privada de eficacia ante la suspensión de ese requerimiento.

    En cuanto a la cuestión de fondo sometida a su conocimiento, sostuvo que, en la especie, no existía causa judicial en los términos de la doctrina de esta Corte, pues la demanda no tenía por finalidad tutelar intereses propios de la parte, circunstancia que no podía derivarse de su carácter de constituyente, el que por lo demás era meramente conjetural frente a la eventualidad que dejara de serlo antes de asumir el cargo. En cuanto a la acumulación, más allá de su improcedencia, entendió que debía desestimarse pues se había omitido sustanciar el pedido.

  15. ) Que si bien liminarmente las cuestiones planteadas por el apelante remiten a la consideración de temas de carácter procesal ajenos como regla al ámbito del remedio federal, corresponde hacer excepción a dicho principio cuando, como en la especie, el a quo ha desatendido expresas disposiciones constitucionales y legales y ha excedido de ese modo su competencia apelada, más allá de que la solución que adopta respecto de los puntos sometidos a su conocimiento resulta claramente contradictoria.

  16. ) Que, en efecto, el art. 15 de la ley de amparo

    prevé taxativamente las resoluciones susceptibles de apelación durante el curso de ese proceso, y entre ellas no se encuentra la que le da curso, sino por el contrario, la que lo desestima in limine.

  17. ) Que, por otra parte, y con prescidencia del debate en torno a la procedencia de la intervención de terceros en el curso del proceso de amparo, lo cierto es que la providencia que la dispone es, por idéntico motivo, inapelable, conclusión que se deriva, a mayor abundamiento, de la norma genérica del art. 96 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

  18. ) Que en esas condiciones, resulta de aplicación la doctrina de esta Corte según la cual la falta de competencia para decidir la cuestión descalifica los pronunciamientos judiciales de acuerdo a la doctrina de la arbitrariedad, con sustento en la garantía constitucional de la defensa en juicio (Fallos: 301:689 y sus citas). No es óbice para ello el particular desarrollo procesal que, a juicio del a quo, ha tenido esta causa. Es que la aplicación de las normas legales que consagran la inapelabilidad de las resoluciones no puede estar sujeta al acierto o error de las decisiones cuestionadas pues ello importaría tanto como derogar las limitaciones legales de la competencia apelada en la medida que se considere que aquéllas no se ajustan a derecho. Es justamente ese examen el que está vedado al tribunal de alzada, examen que es posterior y no previo al de la procedencia formal del recurso y que, por tanto, no puede efectuarse frente a resoluciones que, como las apeladas en autos, eran ajenas a su competencia.

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    R.F., A.J. c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ amparo.

  19. ) Que la solución no se modifica por el argumento esgrimido por el a quo en torno a la violación del derecho de defensa del Estado Nacional que habría importado la suspensión de su citación. En efecto, esa suspensión no hubiera impedido hacer efectiva la citación una vez cumplidos los actos procesales a los que se la subordinó- conclusión que se corrobora si se tiene en cuenta que, por otra parte, en autos no se había dictado sentencia.

    10) Que, por lo demás, el fallo resulta autocontradictorio pues no se advierte de qué manera puede el tribunal ingresar a considerar la acumulación de esta causa cuando desestima in limine la presentación que la origina.

    11) Que los vicios analizados resultan de la mayor gravedad si se tiene en cuenta que el a quo rechazó la demanda con argumentos que, en cuanto al fondo, son seriamente cuestionables e importan desechar las importantes objeciones constitucionales planteadas por el recurrente sin fundamento suficiente.

    12) Que, en efecto, no puede sostenerse que el actor carezca de legitimación para plantear la cuestión si se advierte que en su pretensión no está en juego utilizar el texto constitucional para fundamento de alguno de los derechos que de él derivan, sino el mismo derecho fundamental a que la Constitución se mantenga. No está en debate el resultado del juego de las normas constitucionales, sino las mismas reglas de ese juego.

    Como lo ha dicho esta Corte en un pronunciamiento reciente, "sólo a partir de la existencia de esas reglas es

    que tiene sentido comenzar a tratar otros problemas que por su grado de concreción, únicamente pueden ser derivados de aquéllas. Por ello entonces, lo que el caso plantea no es un problema de legitimación corriente, en el que quepa hablar de las exigencias regulares para la existencia de un 'interés legítimo', sino de la afectación aducida de la fuente misma de toda legitimación" (causa: P.304.XXVII. "P., H. y otro c/ Poder Ejecutivo (Exp. Feria 5/94) s/ amparo", sentencia del 7 de abril de 1994, voto del doctor F., considerandos 12 y 13 y sus citas).

    Pero aun desde el ángulo corriente de estudio del tema, el planteo fue formulado por quien al hacerlo revestía el carácter de convencional constituyente electo, el que debió considerarse suficiente a fin de reconocerle legitimación y entender que en el caso se estaba en presencia de una causa en los términos del art. 2° de la ley 27.

    El actor resultaba legitimado activamente para su planteo pues, más allá de que se encontrara en situación de asumir el cargo para el que había sido electo, lo cierto es que justamente lo que pretendía era evitar que el Poder Ejecutivo dispusiera la convocatoria a la Asamblea Constituyente, cuestión que mal podía perseguirse luego de asumir efectivamente ese cargo, que supone -obvio es decirlo- que se haya convocado a aquel cuerpo, es decir, la realización del acto que pretendió impedirse.

    Desde otro ángulo, y como luego habrá de verse, la cuestión de fondo planteada en la demanda se relaciona con la forma en que los representantes habrán de ejercer su mandato, de modo que sin duda alguna, ellos cuentan con legiti

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    R.F., A.J. c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ amparo. mación bastante para plantear el debate. Ello es así, no obstante el carácter limitado a las partes de los efectos que una eventual sentencia que admitiera el reclamo hubiera tenido. En efecto, si el actor la hubiera obtenido, su mandato no contaría con las limitaciones que resultan de las normas atacadas de inconstitucionales.

    Y, finalmente, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal, la acción declarativa de inconstitucionalidad -bien que en la especie no es principal sino incidental-, resulta admisible en tanto no tenga carácter meramente consultivo, no importe una indagación meramente especulativa y responda a un "caso" que busque precaver los efectos deun acto en ciernes al que se le atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal (Fallos: 312:1003 y sus citas). De allí se sigue que la cuestión -aun cuando el acto atacado no se hubiera concretado- revestía el carácter de causa.

    13) Que, si bien los argumentos expuestos resultan suficientes para descalificar la sentencia apelada, la trascendencia de la cuestión debatida exige efectuar algunas precisiones en torno del alcance de las normas constitucionales en juego. Así, en primer lugar, cuando el art. 1° de la Constitución Nacional hace alusión al "pueblo" no lo está mencionando como formación natural, ni cultural ni espiritual, sino como pueblo del Estado, es decir, como el conjunto de ciudadanos que tienen el derecho de sufragio, pueden elegir y ser elegidos, y forman el cuerpo electoral (Fallos: 312: 2110, voto del doctor F..

    No es el pueblo en el Estado,

    es decir, la población, la masa de habitantes, sino la suma de los titulares de los derechos políticos, el conjunto de electores, para quien "el ser y el modo de ser del Estado desembocan constantemente en una decisión de deber ser" y que "participa, pues, con actividad consciente, en la conservación y formación del Estado" (Heller, H., Teoría del Estado, 30 ed., F.C.E., México, 1955, p. 234). Su carácter de portador de la soberanía en la organización estatal no se ve afectado por la circunstancia de que se lo localice en la pluralidad de electores que configuran al cuerpo electoral ni por la instancia representativa, sino en lo definitivo de su decisión, "porque está supraordinado a todos los restantes poderes dentro de su territorio..." (H., H., ídem, p. 265).

    14) Que la Constitución reconoce como una de sus bases necesarias y permanentes que el pueblo es el depositario único de la soberanía y que su voluntad se manifiesta mediante el sufragio de los electores, y este principio, en cualquier circunstancia, debe preservarse incólume como garantía de la libertad y el orden jurídico (G.C., J.A., Las bases necesarias y permanentes de la Constitución, "Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales", Buenos Aires, julio-diciembre 1929, t. VIII, números 28/29, p. 658).

    15) Que entrando en el problema de la representación corresponde recordar que en el derecho civil, la representación es una institución jurídica por la que una persona, en nombre y por cuenta de otro, realiza uno o más actos jurídicos, cuyos efectos se producen respecto de la persona

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    R.F., A.J. c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ amparo. representada. El representante tiene poderes para comprometer al representado. En esa relación, en la medida en que exista un mandato, el representante se encuentra obligado personalmente con sus propios bienes en tanto traspase los límites de la manda, pudiendo ser destituido.

    En el ámbito de las relaciones políticas, el carácter obligatorio de los compromisos asumidos por los representantes, se vio equilibrado por la firmeza absoluta de las instrucciones impartidas a los detentores del poder de obligar a terceros. Los representantes de los municipios y corporaciones medievales revestían, por ejemplo, el carácter de mandatarios y estaban sujetos a las instrucciones de sus mandantes. La esencia de la representación respondía a su configuración en el derecho civil.

    En el curso de la Revolución Francesa el concepto de la representación política se emancipó del derecho privado. El mandato imperativo fue desplazado por la representación libre, reemplazándose la relación mandantemandatario, por una relación gobernado-gobernante. En la sesión de los Estados Generales del 23 de junio de 1798, el rey L.X. declaró nulas las limitaciones impuestas a los representantes allí reunidos por medio de las instrucciones registradas en los "cahiers de doléances". Así prohibió todo mandato imperativo, no pudiendo admitirse en las sucesivas sesiones de ese cuerpo que los "cahiers" pudieran ser considerados ineludibles, agregando que no debían ser entendidos como otra cosa más que simples instrucciones confiadas a la conciencia y a la libre opinión de los diputados. Luego, sobre la base de

    considerar que la voluntad general es la voluntad de todo el pueblo y no exclusivamente la particular de los individuos que instruyen a los representantes, la asamblea se declaró asiento de la soberanía nacional. El concepto moderno de representación política se vio claramente plasmado en la ley del 22 de diciembre de 1789 que "rechazó definitivamente las instrucciones, así como el derecho de los electores para revocar el mandato de los diputados". En virtud de la trascendencia de ese principio se lo incorporó en la Constitución del 3 de septiembre de 1791. Esa norma prescribió que "los diputados...no deben estar limitados por instrucción alguna".

    16) Que, a partir de los sucesos históricos enunciados, la noción de "representación política" involucra inevitablemente en su definición, la libertad del representante.

    En los límites de esa idea, el concepto de "libertad" es, primero y ante todo, la ausencia de restricciones. Se trata de la base fundacional de lo que puede denominarse la teoría de la libertad. Ese y no otro, es el punto de partida del constitucionalismo moderno y es esencial abarcarlo para comprender aquello que, particularmente en la tradición anglo-norteamericana a la que responde nuestra Ley Fundamental, se entiende por libertad jurídica (C., "Liberty against Government - The Rise, Flowering and Decline of a Famous Judicial Concept, 1948). Por ese motivo, puede decirse que si se afecta la libertad del representante se lesiona la sustancia de la representación política. Cualquier limitación material dentro del campo conferido por la Constitución a quien ha investido con el poder de obligar a la Nación, debe ser

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    R.F., A.J. c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ amparo. considerada contraria al espíritu de la norma fundamental. En otros términos, corresponde afirmar que en nuestro sistema institucional, el concepto de representación política sólo se halla plenamente vigente cuando, definidas las fronteras del debate, el representante es libre de toda restricción.

    17) Que, por otra parte, como se ha expuesto, el régimen representativo dio origen a la existencia de los partidos políticos organizados con el objeto de canalizar las opiniones de la ciudadanía. Estos se convirtieron en órganos indispensables para el funcionamiento del sistema, como lo ha reconocido esta Corte en innumerables precedentes. No se hallan previstos por la Constitución Nacional pero, al ser los encargados de proveer los candidatos para la dirección política del Estado, debió encuadrárselos estatutariamente y reconocérseles el monopolio de las candidaturas, circunstancias que originaron contradicciones aparentes con la forma representativa de gobierno.

    Esas contradicciones se presentan, en mayor o menor grado, por el hecho de atribuir a los partidos políticos -como consecuencia de la función de selección y presentación de la oferta de candidatos al cuerpo electoral- la pertenencia de los cargos, la imposición del mandato imperativo, y la revocación de los mandatos conferidos por el pueblo a sus representantes. De este modo, se los proyecta negativamente sobre la esencia del régimen representativo, con el consiguiente riesgo, no ya de degradarlo sino de aniquilarlo completamente.