Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 16 de Junio de 1994, F. 489. XXV

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

F. 489. XXV.

F.R.E.C.A. S.A. c/ SE.NA.S.A. (Estado Nacional) s/ amparo.

Buenos Aires, 16 de Junio de 1994.

Vistos los autos: "F.R.E.C.A. S.A. c/ SE.NA.S.A.

(Estado Nacional) s/ amparo".

Considerando:

1. ) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario, Provincia de Santa Fe, confirmó la sentencia de primera instancia que admitió la acción de amparo interpuesta contra el Estado Nacional (Servicio Nacional de Sanidad Animal -SE.NA.S.A.-, de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos) con motivo del cuestionamiento de la nota por la cual se reclamaba a la actora la presentación del comprobante con el correcto pago de las obligaciones del impuesto al valor agregado, bajo apercibimiento de suspensión automática de su inscripción como establecimiento faenador hasta tanto se regularizase su situación.

2. ) Que para así resolver el a quo entendió que "se ha impuesto una sanción sin brindar el sancionado la oportunidad de defenderse", añadiendo que "la clausura de un establecimiento comercial o industrial importa una pena, tanto más grave si es por tiempo indeterminado. Disponer esa penalidad sin proceso previo y sin brindar al afectado la mínima posibilidad de defensa, es violatorio del art. 18 de la Constitución Nacional". Se remite asimismo a un pronunciamiento dictado con anterioridad por otro tribunal federal del país, en el que se sostuvo que el art. 26 de la ley 23.899, de creación del Servicio Nacional de Sanidad Animal

   (SE.NA.S.A.), prevé la aplicación de sanciones, previo procedimiento que asegure la defensa del imputado y que, en el mismo sentido, el art. 27 de la ley 21.740 (ley de carnes), modificada por la ley 22.845, también dispone el previo sumario ante infracciones a sus disposiciones; "por lo que el apartado 1-8-14 inc. b) de la Resolución 31 de la JNC de fecha 16-1-91, al disponer 'sin más trámite' la suspensión de la inscripción, altera y violenta en forma manifiesta las disposiciones del procedimiento contenido en la ley 21.740 a la cual reglamenta, desnaturalizando de tal modo el principio rector del sumario previo así legislado".

3. ) Que contra lo así resuelto la representación de la demandada interpuso recurso extraordinario en el que, aun cuando no se exhibe suficientemente cumplido el recaudo atinente a la demostración del carácter definitivo del pronunciamiento que se pretende traer por la vía del artículo 14 de la ley 48, en función de la insuficiencia, imposibilidad o tardía reparación ulterior del agravio alegado (Fallos:

   312:357), lo cierto es que la invocación de gravedad institucional -traducida en la manifestación acerca de que lo resuelto trasciende el mero interés de las partes por cuanto compromete la recaudación de la renta pública, a lo que se añade la importancia de los montos comprometidos- torna procedente, en este caso, el acceso al mentado remedio federal (Fallos: 314:258); máxime teniendo en consideración que se encuentra en tela de juicio la interpretación de normas federales y la decisión de alzada ha sido contraria al derecho que la apelante fundó en aquélla (Fallos:

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   307:198, entre otros).

4. ) Que en el marco del planteo formulado cuadra advertir, con prioridad a cualquier otro análisis, que la aserción del tribunal a quo, relativa a que "se ha impuesto una sanción..." y que "la clausura de un establecimiento comercial o industrial importa una pena...", se muestra desatendiendo las circunstancias concretas de la causa y hasta el mismo alcance de la sentencia dictada por el juez de grado. Ello así, a poco que se advierta que frente a las manifestaciones formuladas por la actora, referentes a que se "están en vías de producir la lesión del derecho y garantía constitucional de nuestra representada" (fs. 10) y que la advertencia y apercibimiento del SE.NA.S.A.

   "constituye una amenaza inminente" (fs. 11), la cámara entendió que se encuentra consumada la "sanción"; lo que importa un apartamiento palmario de las constancias de la causa y descalifica el pronunciamento en los términos de la doctrina de la arbitrariedad (Fallos: 307:642, entre otros).

5. ) Que la afirmación relativa a que el organismo demandado no puede aplicar sanciones sin atender el recaudo atinente a la necesaria participación del particular, mediante un sumario previo que asegure su derecho de defensa, sólo tendría relevancia de tratarse efectivamente de una de las sanciones previstas en el art. 24 de la ley 23.899, y aun en ese caso la afirmación del actor se exhibe en contradicción con los mecanismos recursivos establecidos en el artículo 26 de ley 23.899, en tanto dicho precepto establece que las

   sanciones aplicadas por el administrador general del Servicio Nacional de Sanidad Animal o por el funcionario en que la reglamentación delegue tal facultad, serán recurribles por vía del recurso de apelación ante la cámara federal con competencia en el lugar donde se hubiere cometido el hecho.

6. ) Que en tales condiciones la invocada lesión al derecho de defensa no justifica la demanda de amparo en razón de que, aun en la hipótesis de tipificarse una sanción, en el ordenamiento jurídico vigente existen acciones para su debida tutela, que constituyen vía idónea para la salvaguarda del interés comprometido (Fallos: 246:380; 251:457; 269:309).

7. ) Que en tal sentido cabe recordar que la existencia de procedimientos aptos para la efectiva tutela del derecho que se dice vulnerado basta para el rechazo de la acción de amparo, máxime cuando, como en el caso, el apelante no ha demostrado la ineficacia de las vías previstas por la ley o los estatutos para alcanzar la finalidad perseguida, ni se advierte la inminencia de un daño de ilusoria reparación que justifique la procedencia del amparo intentado (Fallos:

   239:382; 241:291; 274:13; 295:132; 296:708; 302:503).

   En consonancia con lo expuesto procede puntualizar que el mismo objetivo seguido mediante la demanda de amparo podría alcanzarse mediante una medida cautelar dictada en un juicio ordinario donde el marco de debate y prueba resultan

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   3 F.R.E.C.A. S.A. c/ SE.NA.S.A. (Estado Nacional) s/ amparo. más adecuados a los puntos en discusión. En efecto, según doctrina reiteradamente expuesta, la acción de amparo debe quedar reservada para las delicadas y extremas situaciones en las que, por falta de otros medios legales, peligra la salvaguardia de derechos fundamentales (Fallos:

   303:422 y sus citas, entre otros) y no puede ser utilizada como accesorio de una demanda iniciada o que corresponda iniciar (Fallos: 244:68; 245:11; 252:301 y sus citas).

8. ) Que sin perjuicio de lo expresado resulta decisivo para el adecuado encuadre de la medida de marras, el examen de las disposiciones que estructuran el régimen normativo aplicable y, a la luz de aquéllas, examinar los motivos que inspiraron la deducción de la demanda de amparo sub examine.

   En función de ello procede señalar que, en su oportunidad y en concordancia con los postulados de la ley 21.740, la Junta Nacional de Carnes dictó la resolución J- 31/91, estableciendo en su punto 1-8-14 los recaudos esenciales para el otorgamiento y mantenimiento del registro.

   Así, en el inciso b) se considera como requisito esencial para el otorgamiento y/o mantenimiento del registro: "la presentación a requerimiento de esta Junta de los comprobantes previstos en los incisos f), g) y h) del apartado 1-1-1-1, como también el cumplimiento de las obligaciones fiscales y previsionales derivadas de la comercialización de ganados y carnes". Surge de la norma que en caso de incum

   plimiento "la Gerencia a cargo del registro de inscripción dispondrá, sin más trámite, la suspensión de la inscripción".

   Asimismo cabe puntualizar que mediante el artículo 37 del decreto 2284/91, modificado por su similar 2488/91, fueron transferidas al Servicio Nacional de Sanidad Animal (SE.NA.S.A.) -organismo creado por la ley 23.899-, las atribuciones que, en materia de policía y certificaciones contenidas en la ley 21.740 (ley de carnes) y sus modificatorias, correspondían a la Junta Nacional de Carnes.

   En tales condiciones se dictó el decreto 2707/91 por el que se dispuso que la Dirección General Impositiva y el Servicio Nacional de Sanidad Animal dicten las resoluciones conjuntas necesarias para coordinar su accionar en el control de los ingresos por retenciones, percepciones y/u otros pagos a cuenta del impuesto al valor agregado que deban realizar los titulares de establecimientos faenadores sujetos a dichas obligaciones de pago; facultando asimismo al Servicio Nacional de Sanidad Animal (SE.NA.S.A.) para disponer, en el marco de su competencia, las medidas necesarias a los fines precedentemente indicados. Consecuentemente se procedió a dictar la resolución conjunta R3/92 de la Dirección General Impositiva y 2/92 de SE.NA.S.A. y, a su turno, la resolución conjunta de la Secretaría de Ganadería y Pesca N° 754 y SE.NA.S.A. N° 699; todas ellas estableciendo disposiciones en pos del mejor control de las obligaciones que en materia impositiva recaían sobre aquellos responsables que actuaban en el mercado de carnes.

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9. ) Que resulta conveniente tener presente que en los fundamentos del decreto 2284/91 se reparó en que "la mejor doctrina indica que cuando se inician procesos de regulación y afianzamiento de la libertad económica, los poderes públicos deben contar con los instrumentos aptos para tutelar la vigencia de la competencia y transparencia de los mercados" (confr. E.123.XXIV "E.J. s/ acción de amparo", fallo del 16 de diciembre de 1992, considerando 7°).

   10) Que a esta altura cuadra advertir que la acción de amparo se interpuso el 1 de octubre de 1992, estando vigente las resoluciones conjuntas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca y el Servicio Nacional de Sanidad Animal números 754-699 y 755-700, dictadas el 26 de agosto de 1992 y publicadas en el Boletín Oficial del 3 de septiembre de 1992. Por la primera de ellas se dispuso que el incumplimiento en la acreditación del correcto pago de las obligaciones en el impuesto al valor agregado, dará lugar a la suspensión automática en la inscripción del responsable de acuerdo con lo establecido en el apartado 1- 18-14 inc. b) de la resolución J-31/91 de la ex Junta Nacional de Carnes; en tanto que por la segunda se dispuso, en cuanto ahora interesa: a) que los titulares responsables de la explotación de establecimientos faenadores de vacunos deberán reinscribirse con carácter obligatorio con anterioridad al día 30 de septiembre de 1992, en el registro previsto por el art. 20

   de la ley 21.740 (art. 1°), de modo tal que las inscripciones anteriores de dichos establecimientos cesan sus efectos el día 30 de septiembre de 1992, b) que en caso de incumplimiento en el ingreso de algún anticipo del impuesto al valor agregado por parte de los responsables de la explotación del establecimiento de faena de vacunos, el Servicio Nacional de Sanidad Animal suspenderá en forma inmediata la inscripción y la Dirección General Impositiva ejecutará la garantía, manteniéndose dicha suspensión hasta la constitución de una nueva garantía por un monto equivalente. Cuando el incumplimiento del ingreso provenga de un propietario de establecimiento exento de constituir garantía, se suspenderá la inscripción hasta que regularice su situación fiscal en el aspecto indicado.

   11) Que en tales condiciones procede puntualizar que en la acción de amparo tendiente a evitar la suspensión en el registro como establecimiento faenador, se ignora que dicha inscripción habría tenido lugar a raíz del dictado del art. 1° de la aludida resolución conjunta N° 755-700, lo que importó un sometimiento voluntario al cumplimiento de los requisitos exigidos a tales efectos, obstando a su impugnación ulterior (Fallos: 255:216, 285:410; 299:221; 307:1582, entre otros), tal como acaeció en el sub judice (videmfs.

   14). Cabe señalar, en función de lo examinado, que si la actora no se hubiese reinscripto al tiempo en que dedujo su amparo, lo cierto es que su inscripción anterior ya habría cesado, en virtud de lo preceptuado en el art. 2°; lo que tornaría también improcedente la acción por ausencia de gravamen.

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   -// Por último, y a mayor abundamiento, cuadra advertir que, de todos modos, la acción de amparo adolece de un vicio que lo torna formalmente inadmisible, desde que el cuestionamiento de los preceptos precedentemente aludidos ha tenido lugar con posterioridad al plazo establecido en el art. 2° de la ley 16.986, ya que el régimen de inscripción cuestionado se publicó en el Boletín Oficial del 3 de septiembre de 1992, en tanto que la demanda de amparo tuvo entrada el 1 de octubre subsiguiente (videm cargo de fs. 18).

   Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca el pronunciamiento apelado y, en consecuencia, se rechaza la acción de amparo interpuesta (art. 16 in fine de la ley 48); con costas. N. y devuélvase.

   R.L. (H) - CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (por su voto)- JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - ANTONIO BOGGIANO (por su voto)- GUILLERMO A. F.

   LOPEZ - GUSTAVO A. BOSSERT.

   VO

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   6 F.R.E.C.A. S.A. c/ SE.NA.S.A. (Estado Nacional) s/ amparo.

   TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CESARBELLUSCIO Considerando:

1. ) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario, Provincia de Santa Fe, al confirmar la sentencia de la instancia anterior, hizo lugar a la acción de amparo deducida por el Frigorífico Regional Exportador Carnes Argentinas S.A. ante el apercibimiento efectuado por el Servicio Nacional de Sanidad Animal de suspender automáticamente la inscripción de la actora como establecimiento faenador (fs. 7), en caso de no presentarse el comprobante que demostrase el correcto cumplimiento de las obligaciones fiscales. Contra esa decisión, el demandado interpuso el recurso extraordinario (fs. 184/190 vta.) que fue concedido mediante el auto de fs. 203/203 vta.

2. ) Que la cámara resolvió de modo favorable la pretensión de la actora en virtud de considerar lesionada la garantía consagrada en el art. 18 de la Constitución Nacional, habida cuenta de que la aplicación de la reglamentación controvertida en el sub lite -las resoluciones conjuntasde la Dirección General Impositiva 3/92 y del Servicio Nacional de Sanidad Animal 2/92comportaba la imposición de una sanción sin que se hubiese asegurado al afectado su derecho de defensa. Agregó: "...el apartado 1-8-14 del inciso b) de la resolución 31 de la Junta Nacional de Carnes, de fecha 16/1/91, al disponer sin más trámite la suspensión de la inscripción, altera y violenta en forma manifiesta las dispo

   siciones de procedimiento contenidas en la ley 21.740 a la cual reglamenta...".

3. ) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficiente para su tratamiento por la vía intentada, pues no obstante existir óbices decisivos a la procedencia de la demanda de amparo, cuales son los contemplados en los incisos a), c) y d) del artículo 2° de la ley 16.986, la cámara ha ordenado conductas que constituyen una evidente intromisión en las facultades de que goza el Estado Nacional, por medio del ente autárquico demandado, respecto de la fiscalización y organización de la actividad de los establecimientos faenadores. No obsta a ello la ausencia de carácter definitivo atribuido tradicionalmente a las sentencias dictadas en los procesos de amparo, en tanto lo decidido por el a quo en el sub examine incide significativamente en la percepción de la renta pública, circunstancia que revela prima facie un factor de retardo y perturbación en el desarrollo de la política económica del Estado, con menoscabo de los intereses de la comunidad (confr. doctrina de Fallos: 307:178; 314:258, voto del juez B..

4. ) Que, según conocida jurisprudencia de este Tribunal, resulta indispensable para la admisión del remedio excepcional del amparo que quien solicita la protección judicial demuestre, en debida forma, la inexistencia de otras vías legales idóneas para la protección del derecho lesionado, o que la remisión a ellas produzca un gravamen serio insusceptible de reparación ulterior (doctrina de Fallos: 301:801; 303:419 entre otros).

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   7 F.R.E.C.A. S.A. c/ SE.NA.S.A. (Estado Nacional) s/ amparo.

   En oposición a tal doctrina, la actora ha intentado obtener por medio de esta acción -reservada a otros supuestos en los que peligra la salvaguarda de derechos fundamentales (Fallos: 306:1253 considerando 5°, entre otros)- el mismo objetivo que hubiera podido lograr mediante una medida cautelar dictada en un juicio ordinario donde el marco de debate y de producción de prueba fuesen más adecuados a la cuestión en discusión. No obsta a esa conclusión la existencia de una supuesta lesión a la garantía de la defensa en juicio pues cabe señalar que el vicio en el procedimiento que conduce a la imposición de una sanción es remediable por vía de apelación ordinaria ante la cámara federal con competencia en el lugar donde se hubiese cometido el hecho (art. 26 de la ley 23.899).

5. ) Que en atención a que todo pronunciamiento sobre la eventual ilegalidad de la conducta del demandado supone emitir juicio sobre el modo de cumplimiento por parte de la actora de sus obligaciones fiscales y sobre la correcta interpretación de la compleja normativa de naturaleza federal que regula las facultades de la Dirección General Impositiva y del Servicio Nacional de Sanidad Animal, resulta evidente que tal materia no puede ventilarse por la vía sumarísima del amparo, tal como, por lo demás, reconoce la actora en su escrito inicial respecto de la interpretación y aplicación del artículo 4° de la resolución 3554 de la Dirección General Impositiva (fs. 16 vta.).

6. ) Que, en esas condiciones, y frente al carácter

   excepcional de la vía de amparo -que no puede ser utilizada como accesorio de otra demanda iniciada o que corresponda iniciar (doctrina de Fallos: 252:301)-, el pronunciamiento apelado debe ser revocado.

   Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia recurrida y se rechaza la acción de amparo deducida a fs. 10/18 (art. 16, segunda parte, ley 48). Con costas. N. y devuélvase. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.

   VO

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   8 F.R.E.C.A. S.A. c/ SE.NA.S.A. (Estado Nacional) s/ amparo.

   TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando:

1. ) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario, Provincia de Santa Fe, al confirmar la sentencia de la instancia anterior, hizo lugar a la acción de amparo deducida por el Frigorífico Regional Exportador Carnes Argentinas S.A. ante el apercibimiento efectuado por el Servicio Nacional de Sanidad Animal de suspender automáticamente la inscripción de la actora como establecimiento faenador (fs. 7), en caso de no presentarse el comprobante que demostrase el correcto cumplimiento de las obligaciones fiscales. Contra esa decisión, el demandado interpuso el recurso extraordinario (fs. 184/190 vta.) que fue concedido mediante el auto de fs. 203/203 vta.

2. ) Que la cámara resolvió de modo favorable la pretensión de la actora en virtud de considerar lesionada la garantía consagrada en el art. 18 de la Constitución Nacional, habida cuenta de que la aplicación de la reglamentación controvertida en el sub lite -las resoluciones conjuntasde la Dirección General Impositiva 3/92 y del Servicio Nacional de Sanidad Animal 2/92comportaba la imposición de una sanción sin que se hubiese asegurado al afectado su derecho de defensa. Agregó: "...el apartado 1-8-14 del inciso b) de la resolución 31 de la Junta Nacional de Carnes, de fecha 16/1/91, al disponer sin más trámite la suspensión de la inscripción, altera y violenta en forma manifiesta las disposiciones de procedimiento contenidas en la ley 21.740 a la

   cual reglamenta...".

3. ) Que los agravios de la demandada suscitan cuestión federal suficiente para su tratamiento por la vía intentada, pues no obstante existir óbices decisivos y manifiestos a la procedencia de la acción de amparo, cuales son los contemplados en los incisos a), c), y d) del artículo 2° de la ley 16.986, la cámara ha ordenado conductas que constituyen una evidente intromisión en las facultades de que goza el Estado Nacional, por medio del ente autárquico demandado, respecto de la fiscalización y organización de la actividad de los establecimientos faenadores.

4. ) Que, según conocida jurisprudencia de este Tribunal, resulta indispensable para la admisión del remedio excepcional del amparo que quien solicita la protección judicial demuestre, en debida forma, la inexistencia de otras vías legales idóneas para la protección del derecho lesionado, o que la remisión a ellas produzca un gravamen serio insusceptible de reparación ulterior (doctrina de Fallos: 301:

   801; 303:419 entre otros).

   En oposición a tal doctrina, la actora ha intentado obtener por medio de esta acción -reservada a otros supuestos en los que peligra la salvaguarda de derechos fundamentales (Fallos: 306:1253, considerando 5°, entre otros)- el mismo objetivo que podría haber perseguido por la vía de la apelación ordinaria ante la cámara federal con competencia en el lugar donde se hubiese cometido el hecho (art. 26 de la ley 23.899), en la cual el marco del debate habría

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   9 F.R.E.C.A. S.A. c/ SE.NA.S.A. (Estado Nacional) s/ amparo. sido el adecuado a la índole de la cuestión en discusión.

5. ) Que en atención a que todo pronunciamiento sobre la eventual ilegalidad de la conducta del demandado supone emitir juicio sobre el modo de cumplimiento por parte de la actora de sus obligaciones fiscales y sobre la correcta interpretación de la compleja normativa de naturaleza federal que regula las facultades de la Dirección General Impositiva y del Servicio Nacional de Sanidad Animal, resulta evidente que tal materia no puede ventilarse por la vía sumarísima del amparo, tal como, por lo demás, reconoce la actora en su escrito inicial respecto de la interpretación y aplicación del artículo 4° de la resolución 3554 de la Dirección General Impositiva (fs. 16 vta.).

6. ) Que, en esas condiciones, y frente al carácter excepcional de la vía de amparo -que no puede ser utilizada como accesorio de otra demanda iniciada o que corresponda iniciar (doctrina de Fallos: 252:301)-, el pronunciamiento apelado debe ser revocado.

   Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia recurrida y se rechaza la acción de amparo deducida a fs. 10/18 (art. 16, segunda parte, ley 48). Con costas. N. y devuélvase. A.B. .