Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 11 de Julio de 2007, T. 177. XL

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO

T. 177. XL.

RECURSO DE HECHO

Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstitucionalidad.

Buenos Aires, 11 de julio de 2007 Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por Telefónica de Argentina S.A. en la causa Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstitucionalidad", para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

Que los agravios del recurrente remiten al estudio de cuestiones sustancialmente análogas a las examinadas por el Tribunal en el pronunciamiento publicado en Fallos: 326:4718, a cuyas conclusiones corresponde remitir por razones de brevedad.

Por ello, y concordantemente con lo dictaminado por el señor P.F. subrogante, se declara formalmente admisible la queja y el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. Agréguese la queja al principal. R. el depósito de fs. 234, notifíquese y, oportunamente, remítase. R.L.L. (en disidencia)- ELENA I.

HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PE- TRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E.

RAUL ZAFFARONI (en disidencia)- CARMEN M. ARGIBAY (en disidencia).

DISI

T. 177. XL.

RECURSO DE HECHO

Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstitucionalidad.

DENCIA DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON R.L.L. Y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON E. RAÚL ZAFFARONI Considerando:

  1. ) Que Telefónica de Argentina S.A. promovió demanda contra la Provincia de Río Negro con el objeto de que se declarase la inconstitucionalidad de la ley provincial 3674, que dispuso que las empresas concesionarias de servicios telefónicos, fijos o móviles, que presten servicios en la provincia "deberán ofrecer la facturación detallada de los consumos realizados por el usuario, en el cuerpo de la facturación emitida", a solicitud de los abonados y sin costo alguno para ellos.

    Al fundar su pretensión, alegó la violación de diversas disposiciones de la Constitución Nacional (arts. 31, 42, 75 Cincs. 13, 14 y 18C, 121 y 126), de la ley 19.798 y de la Constitución provincial (arts. 1, 7, 12 inc. 1, 46 ítem 3°, 29 y 139 inc. 17).

  2. ) Que el Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Río Negro rechazó la demanda (fs. 101/127). Para así decidir, sostuvo, en suma, que: a) la materia regulada no era de competencia exclusiva del Congreso Nacional, pues las telecomunicaciones pueden ser objeto de legislación provincial con arreglo al art. 41 de la ley de defensa del consumidor 24.240; b) la Constitución local promueve, en su art. 30, la correcta información y educación de los consumidores; c) la ley 3674 fue sancionada con el objeto de proteger a la parte contratante más débil, es decir a usuarios y consumidores; d) la obligación impuesta en la ley provincial cuestionada surge del decreto 1798/94, reglamentario de la ley 24.240; e) en caso de duda debe estarse a favor del consumidor; f) la parte actora no demostró la irrazonabilidad de la ley local ni el eventual perjuicio que ella provocaría en su aplicación.

    °) Que contra ese pronunciamiento, la firma actora interpuso recurso extraordinario (fs. 131/171) que fue replicado (fs. 175/193) y denegado (fs. 196/221), lo cual dio origen a la queja en examen. El recurso extraordinario es formalmente admisible, en tanto se ha puesto en tela de juicio la validez de una ley provincial bajo la pretensión de ser repugnante a diversas normas de índole federal y la decisión ha sido favorable a la validez de aquélla (art. 14, inc. 2°, de la ley 48).

  3. ) Que los hechos probados y los argumentos invocados por las partes permiten establecer que la controversia consiste en determinar si una provincia puede dictar leyes que regulen la extensión del deber de información a los consumidores que habitan en ella, en relación a los servicios de telefonía.

    Que el caso presenta un conflicto de normas constitucionales entre la denominada "cláusula comercial" (art. 75 inc. 13 Constitución Nacional), que confiere a la Nación la regulación del comercio interprovincial, invocada por la compañía telefónica, y la competencia provincial para regular algunos aspectos de la protección de los consumidores y usuarios (art. 42 de la Constitución Nacional), bajo cuyo amparo se dicta la norma cuestionada. Que también debe adoptarse una decisión respecto de la pluralidad de fuentes de derecho, toda vez que debe valorarse la Constitución Nacional, la Constitución de la Provincia de Río Negro, los marcos regulatorios del servicio público telefónico, y la ley de defensa de los consumidores y usuarios (ley 24.240). La decisión que se adopte en este aspecto tiene consecuencias importantes en el desarrollo del comercio, en la protección de los consumidores y en el régimen de competencias entre las provincias y la Nación.

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    Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstitucionalidad.

    Que cuando se plantea un caso de conflicto de normas constitucionales y de pluralidad de fuentes, debe aplicarse la regla de la interpretación coherente y armónica (Fallos:

    186:170; 296:432).

    La determinación del referido estándar exige: a) delimitar con precisión el conflicto de normas y fuentes a fin de reducirlo al mínimo posible, para buscar una coherencia que el intérprete debe presumir en el ordenamiento normativo; b) proceder a una armonización ponderando los principios jurídicos aplicables; c) considerar las consecuencias de la decisión en los valores constitucionalmente protegidos.

  4. ) Que la "cláusula de comercio" (art. 75 inc. 13 de la Constitución Nacional) otorga al Congreso Nacional la facultad de "reglar el comercio", que resulta aplicable a los servicios telefónicos interprovinciales. La doctrina de los precedentes de esta Corte ha respaldado dicha regla, en el entendimiento de que la expresión "comercio" comprende las comunicaciones telefónicas interprovinciales. Por esta razón, tales comunicaciones telefónicas se encuentran sujetas a la jurisdicción del Congreso Nacional (casos: "The United River Plate Telephone", Fallos: 154:104, pág. 112, primer párrafo, año 1929; "Laboratorios Suarry", Fallos: 192:234, pág. 238, cuarto párrafo, año 1942; "B.", Fallos: 198:438, pág. 445, segundo párrafo, año 1944; "Provincia de Buenos Aires v. Cía Unión Telefónica", Fallos: 213:467, pág. 486, último párrafo, año 1949; "S.A. Compañía Argentina de Teléfonos v. Provincia de Mendoza", Fallos: 257:159, pág. 170, primer párrafo, año 1963; ver, además, "Obras Completas de J.V.G..

    Edición ordenada por el Congreso de la Nación Argentina", volumen V, pág. 36, último párrafo, Universidad Nacional de La Plata, 1935).

    Que los referidos precedentes establecieron la si-

    guiente interpretación: a) la regulación del servicio telefónico interprovincial es un ámbito exclusivo del gobierno federal; b) son inconstitucionales las normas provinciales que violan "la cláusula de comercio" porque afectan la necesaria uniformidad de la legislación; c) la violación se verifica cuando dicho comercio es obstruido a raíz de restricciones locales, en materias relativas a la fijación de tarifas (Fallos: 257:159; 268:306; 299:149) y tributos (Fallos: 189:272); d) esta regla alcanza a las disposiciones que constituyen una afectación indirecta, como ocurre cuando se ordena la instalación de contadores de pulsos domiciliarios, que producen un incremento de costos que luego influirá en las tarifas.

    Que después de la reforma constitucional de 1994, se ha señalado que no se advierte "en el lenguaje del art. 42 de la Constitución Nacional, elemento alguno que permita inferir que el poder legislativo de una provincia tiene competencia para ordenar, a empresas que ofrecen servicios telefónicos interprovinciales(...) la instalación, en el territorio local, de medidores domiciliarios de pulsos telefónicos" (Fallos:

    321:1074, voto de los jueces P. y L..

  5. ) Que la "protección de los consumidores" consagrada en el art. 42 de la de la Constitución Nacional establece, en cuanto regla relevante para el caso, el derecho a una información completa y veraz y a la protección de sus intereses económicos.

    La regulación de la información en las relaciones de consumo consagra tanto un derecho fundamental cuyo titular es el consumidor o usuario, como un deber a cargo del prestador.

    Este débito es más acentuado que en las relaciones jurídicas de derecho común, y su contenido es el de suministrar los datos suficientes para evitar que la otra parte incurra en

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    Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstitucionalidad. error o le impida ejercer un derecho. El fundamento de este mayor rigor debe ser buscado en el principio protectorio de los consumidores, en la igualdad negocial informativa, y en la buena fe contractual.

    Con referencia a las facultades reglamentarias relativas a la protección de los consumidores la norma prevé la competencia federal.

  6. ) Que la interpretación de la Constitución Nacional revela que, por aplicación de la "cláusula de comercio" (art.

    75 inc.

    13 de la Constitución Nacional) y de la tutela constitucional de los consumidores (art. 42 de la Constitución Nacional), la competencia corresponde al Congreso de la Nación.

    Que fijada la regla, es necesario determinar si esa competencia es excluyente, o si por el contrario admite supuestos de concurrencia y cuáles son sus límites.

  7. ) Que los conflictos de normas y las lagunas deben ser solucionados mediante la ponderación de los principios aplicables al caso, lo que lleva a la conclusión de que la competencia en la materia es concurrente.

    En el ordenamiento jurídico infraconstitucional vigente no hay una norma jurídica que establezca una prohibición, que impida sostenerla, y no cabe dar esa interpretación a la ley 24.240 (art. 25) en cuanto dispone que "los servicios públicos domiciliarios con legislación específica y cuya actuación sea controlada por los organismos que ella contempla, serán regidos por esas normas, aplicándose la presente ley supletoriamente". La supletoriedad debe ser entendida como su aplicación en ausencia de previsión, pero no una subordinación del microsistema del consumo. En supuestos de pluralidad de fuentes, no cabe la solución jerárquica, sino la integración armónica.

    En cambio, es posible afirmar que la competencia concurrente está claramente fundada en la Constitución.

    El régimen federal y el principio de la descentralización institucional llevan a sostener esta conclusión. Esta orientación fue promovida por el art. 31 de la ley 24.309, que convocó a la reforma constitucional de 1994 con el fin de "fortalecer el federalismo" y se plasmó en los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional. Estas normas permiten identificar un principio general de descentralización institucional, inspirado en el objetivo de lograr una sociedad más abierta y participativa. Como todo principio, constituye un mandato para lograr su máxima satisfacción de un modo compatible con otros que resulten aplicables al caso mediante un juicio de ponderación judicial. En este sentido, la Constitución de la Provincia de Río Negro (1988) establece en su art. 30 que: "El Estado reconoce a los consumidores el derecho a organizarse en defensa de sus legítimos intereses.

    Promueve la correcta información y educación de aquéllos, protegiéndolos contra todo acto de deslealtad comercial; vela por la salubridad y calidad de los productos que se expenden". Esta norma, en cuanto promueve la información y combate la deslealtad comercial, no tendría ningún significado si se negara competencia para dictar leyes provinciales que permitan su aplicación concreta.

    En este sentido, es principio consolidado en la jurisprudencia del Tribunal que, según el art.

    121 de la Constitución Nacional, las provincias conservan su soberanía absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación, principio del cual se deduce que "a ellas corresponde exclusivamente darse leyes de...policía [...], y en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad sin más limitaciones que las enumeradas en el art. 108 (actual

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    Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstitucionalidad. art. 126) de la Constitución Nacional" (Fallos: 7:373; 9:277; 150:419 y 320:619, considerando 7°, entre otros) y la razonabilidad, que es requisito de todo acto legítimo (Fallos:

    288:240).

    Las provincias ejercen habitualmente el "poder de policía de bienestar", controlando a los pequeños y medianos oferentes de bienes y servicios. Si no pudieran hacerlo respecto de quienes tienen mayor envergadura, no sólo sería incongruente, sino que afectaría gravemente la percepción de la justicia por parte del ciudadano común.

    El principio de la aplicación eficaz de los derechos del consumidor también constituye un soporte fundamental a la conclusión. El art. 42 de la Constitución Nacional dispone:

    "La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos (...) previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas en los organismos de control".

    De tal modo, una disposición provincial, complementaria, que tenga por finalidad lograr una aplicación más efectiva de los derechos del consumidor es constitucionalmente fundada.

    El bienestar de los ciudadanos, el federalismo, la descentralización institucional, y la aplicación efectiva de los derechos del consumidor constituyen una estructura de principios suficiente para sustentar la competencia concurrente.

  8. ) Que la competencia concurrente debe estar limitada por el principio de no interferencia, de manera que no obstaculice el comercio interprovincial, imponiendo costos excesivos.

    La obligación de informar el detalle de las llamadas no es muy diferente del que tiene cualquier comerciante de

    emitir una factura consignando en ella los bienes o servicios que constituyen la causa del precio que cobra. La disposición cuestionada no atenta contra la preservación del tráfico interprovincial, no perjudica la marcha y prestación del servicio telefónico, y no parece que pudiera originar conflictos y complicaciones en la aplicación del régimen telefónico, no impide la realización de concesiones, ni priva del goce de privilegios que el Congreso haya otorgado según sus atribuciones constitucionales.

    10) Que la solución dada es consistente con una interpretación de las consecuencias de la decisión.

    El principio protectorio de los consumidores es un mandato que debe llevar a realizar los mayores esfuerzos hermenéuticos a los fines de obtener una igualdad negocial informativa, la que a su vez es coherente con la buena fe contractual. La noción de igualdad constitucional exige establecer instrumentos que disminuyan las distancias cognoscitivas que existen entre expertos y profanos en el ámbito de las prestaciones.

    El principio de la transparencia en el mercado favorece la difusión de la información, ya que ésta es el antídoto del error, y por ello los incentivos de conductas que permitan su difusión fortalecen bienes colectivos como la competencia (art. 43 de la Constitución Nacional).

    La difusión informativa en cabeza de los expertos es también una decisión eficiente en términos económicos, ya que son los prestadores quienes la pueden difundir a un costo notablemente inferior al que debería asumir el consumidor.

    La tutela constitucional del contrato también lleva a una conclusión similar.

    Una mayor información mejora el discernimiento, lo cual conduce a una mejora del consentimiento genético y del asentimiento respecto de actos poste-

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    Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstitucionalidad. riores. Una aceptación informada con plenitud disminuirá sensiblemente los motivos para las quejas, y los litigios innecesarios.

    Por ello, habiendo dictaminado el señor P.F. subrogante, se declaran formalmente admisibles la queja y el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada.

    Costas en el orden causado atento el carácter novedoso de la cuestión examinada (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). R. el depósito de fs. 234. Notifíquese, agréguese la queja al principal y devuélvase. R.L.L. -E.R.Z..

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    Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstitucionalidad.

    DENCIA DE LA SEÑORA MINISTRA DOCTORA DOÑA CARMEN M.

    ARGIBAY Considerando:

    Comparto lo expuesto en los considerandos 1° a 3° del voto que antecede, los que se dan por reproducidos en razón de brevedad.

    El procedimiento llevado a cabo por ante el Tribunal Superior de la Provincia de Río Negro no tuvo objeto la resolución de una "causa" o caso contencioso que en los términos de los artículos 116 de la Constitución Nacional y 2° de la ley 27 que habiliten la jurisdicción de los tribunales federales.

    La parte requirente, Telefónica de Argentina S.A., promovió la declaración directa de inconstitucionalidad de la ley 3674, cuyo artículo 1° dispone que las empresas que presenten servicios telefónicos "deberán ofrecer la facturación detallada de los consumos realizados por el usuario, en el cuerpo de la facturación emitida".

    El artículo 2°, por su parte, dispone que dicho servicio deberá ser efectuado "a solicitud del abonado y no devengará costo alguno para el mismo". Dicha impugnación se fundó en el argumento de que las obligaciones que le impone la ley provincial avasallan derechos que la empresa tiene reconocidos por normas federales, a saber, los artículos 8, 17 y 18 del Reglamento General de Clientes, por citar las más pertinentes.

    Sin embargo, la acción de inconstitucionalidad ha sido promovida en abstracto, desvinculada de la solicitud de algún abonado y, por lo tanto, sin posibilidad de constatar si dicha petición concreta pretende más de lo que las normas federales invocadas por la empresa le obligan a otorgar gratuitamente.

    Esta imposibilidad es decisiva si se tiene en

    cuenta que al contestar la demanda directa de inconstitucionalidad, la provincia negó que la ley impusiera a la empresa obligaciones más extensas que las que ya pesaban sobre ella por virtud de las reglamentaciones nacionales.

    Por lo tanto, la recurrente, no tiene un interés actual e inmediato en la sentencia que pretende, sino uno que es al menos doblemente prematuro. En efecto para que se produzca una situación que ponga en juego el derecho invocado por la actora es necesario, primero, que un abonado efectúe la solicitud de que habla el artículo 2° de la ley impugnada y, luego, que dicha solicitud sea diferente de la que la empresa reconoce que está obligada a satisfacer en los términos del Reglamento General de Clientes, aprobado por resolución 10.059/99 de la Secretaría de Comunicaciones.

    Por ello resulta de aplicación al caso la regla sentada por esta Corte según la cual no se está en presencia de una Acausa@ cuando sólo se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes. No resulta objeción para la aplicación de esta regla el hecho de que el Tribunal Superior provincial se haya considerado competente para pronunciarse, pues lo hizo en el marco de un procedimiento establecido en el derecho público local apto para examinar en abstracto la constitucionalidad de las propias leyes, pero sin eficacia para alterar las reglas que gobiernan la jurisdicción de los tribunales federales.

    Esta es a mi modo de ver, la regla sentada en el caso AAsociación de Testigos de Jehová@ (Fallos: 328:2966). Se trataba de una acción directa de inconstitucionalidad planteada ante un tribunal superior provincial contra una resolución administrativa que imponía a los maestros la obligación de respetar los símbolos patrios, cualquiera fuese su religión. Sin embargo, dicha resolución había sido impugnada

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    Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstitucionalidad. con independencia de su aplicación a persona alguna, que pudiese dar lugar a litigio cuyo fallo justificase el examen judicial del punto constitucional (considerando 4°). Sobre esa base esta Corte expresó que no correspondía establecer reglas para casos aún no litigados (considerando 5°), pues ello suponía una decisión cuando no se presenta un caso o Acausa@ susceptible de ser decidido por la Corte.

    Por ello, oído el señor P.F. subrogante, se desestima el recurso de queja. D. perdido el depósito de fs. 234. Notifíquese, devuélvanse los autos principales y, oportunamente, archívese. C.M.A..

    Recurso de hecho deducido por Telefónica de Argentina S.A., actora en autos, representada por el Dr. E.J.G., con el patrocinio letrado del Dr. G.L.I..

    Tribunal de origen: Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro.