Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 13 de Marzo de 2007, C. 1178. XLII

• Emisor: Procuración General de la Nación

Clínica Neuropsiquiátrica Privada Alvarado SRL c/ U.O.M.R.A.- S.C. C. 1178, L. XLII.

S u p r e m a C o r t e :

-I-

A fs. 832/835, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil (Sala D) revocó la sentencia de la instancia anterior, que había ordenado levantar el embargo trabado contra la Superintendencia de Servicios de Salud por carecer de legitimación para ser ejecutada en autos (v. fs. 771/773).

Para resolver de ese modo, consideraron sus integrantes que la pretensión de dicho organismo de desvincularse de la obligación impuesta en los términos de las leyes 23.697 y 24.070 resulta extemporánea y contraria a la conducta desplegada en las actuaciones con anterioridad.

Tras efectuar un extenso relato de los sucesivos trámites realizados a fin de obtener la ejecución de la sentencia que condenó a la Unión Obrera Metalúrgica de la República Argentina a pagar a la actora una suma de dinero, señalaron que la ley 24.070 establece la subrogación por parte del Estado Nacional de los pasivos que registren los agentes del Seguro Nacional de Salud y las obras sociales y que la deuda que se reclama en autos, por su fecha de origen, queda comprendida en los arts. 52 a 55 de la ley 23.697 y su decreto reglamenta-rio, disposiciones que fijan el procedimiento a seguir con el objeto de determinar la procedencia o improcedencia de los recursos solicitados.

Asimismo, consideraron que los trámites administrativos que se llevan a cabo en virtud de lo establecido por el decreto 1723/92 tienden a que la autoridad administrativa revise la legitimidad del crédito, lo que no corresponde en el caso, pues -a su entender- la procedencia del reclamo ya fue verifica-da por un tribunal nacional, cuya competencia no puede ni debe cuestionarse. Añadieron que "más allá de la observancia o no por parte del demandado con respecto a los trámites administrativos a su cargo, con el objeto de hacer efectiva la subrogación legal establecida, cierto es que ha transcurrido un tiempo más que suficiente como para haber dado cumplimiento a la condena de autos".

También sostuvieron que la Superintendencia de Servicios de Salud desplegó en el proceso una conducta contraria a sus propios actos y efectuó sus planteos en forma extemporánea, conclusión que se desprende de la compulsa de las actuaciones, donde es posible verificar "el arduo camino que ha debido transitar la parte actora a los fines de lograr el cumplimiento de la sentencia, sin que hasta el presente se hubiera obtenido resultado alguno", circunstancia que debe ser ponderada habida cuenta del principio de preclusión procesal.

Finalmente, concluyeron que al haber asumido dicho organismo -a través de la fusión dispuesta por el decreto 1615/96- las funciones, derechos y obligaciones de la Administración Nacional del Seguro de Salud, debe cumplir con la condena impuesta, pues tiene la obligación de asumir las deudas de los sindicatos.

-II-

Disconforme, la Superintendencia de Servicios de Salud interpuso el recurso extraordinario de fs. 908/926 que, denegado, dio origen a la queja obrante a fs. 1197/1215, cuya procedencia formal fue declarada por el Tribunal a fs. 1246.

Sostiene que el pronunciamiento apelado, al mantener el ilegítimo embargo trabado sobre fondos de la seguridad social que tienen un des-tino específico (ley 23.660), viola los derechos de propiedad, de defensa en juicio y a la salud (arts. 17, 18 y 42 de la Constitución Nacional) y es contrario a normas de carácter federal, que prohíben expresamente embargar fondos del Estado Na-cional y contienen previsiones en cuanto a que la deuda debe ser afrontada me-diante la entrega de bonos de consolidación.

Al respecto, señala que en su calidad de continuadora de la Administración Nacional del Seguro de Salud y como persona de derecho público con personalidad jurídica y autarquía administrativa, económica y financiera (de-creto 1615/96) le resulta aplicable el art. 19 de la ley 24.624, que establece clara-mente la imposibilidad de mantener medidas como la dictada en autos. Al margen de ello, agrega que, pese a haber alegado en el momento procesal oportuno que no podía trabarse un embargo contra quien no fue parte en el juicio, el tribunal no lo consideró y, además, dispuso tal medida mientras se encontraban suspendidos los plazos procesales en virtud del art. 61 de la ley 25.344.

Por otra parte, pone de resalto que existe un "innegable y axiomático error conceptual de derecho" cuando se pretende atribuirle responsabilidad en función de la sentencia de la Cámara que resolvió la cuestión de fondo y determinó la aplicación en la especie de las disposiciones contenidas en las leyes 23.697 y 24.070. En este sentido, sostiene que la Superintendencia no fue escuchada durante el proceso ni pudo ejercer defensa alguna en relación con cada uno de pasos que se desarrollaron.

Asimismo, tacha de arbitrario al pronunciamiento porque omitió considerar que, como informó el Ministerio de Salud en su presentación de fs. 585, la pretensión de que el Estado Nacional se subrogue en los pasivos de la obra social no opera automáticamente sino que requiere el dictado de una resolu-ción de dicho Ministerio que la acepte (art. 81 del decreto 1723/92) por ser la au-toridad de aplicación en lo que atañe a la consolidación de pasivos de las obras sociales en los términos de la ley 24.070. Recuerda que ese órgano declaró la ca-ducidad de las actuaciones administrativas en la inteligencia de que, antes del 30 de junio de 1995, debieron cumplirse los requisitos exigidos por el art. 31 del de-creto 1723/92, motivo por el cual entiende que fue la propia negligencia de la actora la que determinó la imposibilidad de percibir los fondos consolidados per-tinentes. También se rechazó la subrogación solicitada mediante otra providencia por considerar que la deuda reclamada es anterior al 31 de julio de 1989 y, por lo tanto, no resulta aplicable la ley 24.070 que se refiere a los pasivos nacidos con posterioridad a esa fecha y hasta el 11 de abril de 1991.

Se agravia porque la Cámara aplicó la teoría de los actos propios con argumentos genéricos sin otorgar sustento fáctico a sus afirmaciones y sin tener en cuenta que el "arduo camino" que supuestamente debió transitar la actora sólo le es imputable a ella misma y que no existió una conducta contradic-toria de su parte. Reitera, por último, que si bien el organismo es el resultado de la fusión dispuesta mediante el decreto 1615/96, no es sucesor a título singular de la obligación impuesta en autos ni puede establecerse que el Estado Nacional y/o la Superintendencia pasen a ser condenados sin límites, pues en ningún momento pudieron ejercer sus derechos de defensa. Alega que, al tratarse de una deuda al-canzada por normas de emergencia económica, como la misma sentencia lo de-clara, dicho organismo no puede pagar en

efectivo sino que la actora debe realizar el procedimiento de consolidación que prevé la ley específica.

-III-

Ante todo, cabe recordar que la Corte tiene dicho que no está habilitado para interponer el recurso previsto por el art. 14 de la ley 48 quien no reviste la calidad de parte en el proceso, aun cuando alegue tener un gravamen configurado por la decisión impugnada (Fallos: 322:2139). No obstante, por vía de excepción, ha admitido la procedencia de recursos extraordinarios entablados por terceros desprovistos de tal calidad, cuando la sentencia dictada sin su intervención afecta sus legítimos intereses (Fallos: 306:1719; 328:4060).

Sobre tales bases, entiendo que aunque la Superintendencia de Servicios de Salud no es parte en el sub lite, se encuentra afectada directamente por la sentencia recurrida, toda vez que mediante ella se revoca el levantamiento del embargo trabado sobre los fondos que posea en el Banco de la Nación Argentina, según lo dispuesto por el magistrado que intervino en la causa (v. pronunciamientos de fs. 655 y 771).

Por otra parte, considero que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues, si bien es un principio asentado que las decisiones adoptadas en la etapa de ejecución no configuran la sentencia definitiva requerida por el art. 14 de la ley 48, ello admite excepciones cuando lo decidido pone fin a la discusión y causa un gravamen de imposible reparación ulterior (Fallos:

323:3909 y sus citas), extremo que, en mi concepto, se verifica en autos (cfr. arg. Fallos:

319:1101; 324:826). También debe tenerse presente que en el sub lite se discute la interpretación de normas de carácter federal y la decisión recaída ha sido contraria al derecho que la apelante funda en ellas (art. 14, inc. 3°, de la ley 48).

Por lo demás, cabe recordar que, en la tarea de establecer la inteligencia de normas de la índole mencionada, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por los argumentos de las partes, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le otorgue (Fallos: 326:2880).

-IV-

En cuanto al fondo del asunto, entiendo que asiste razón a la apelante en cuanto sostiene que no puede ser obligada a afrontar el pago de la condena de autos porque carece de legitimación pasiva y que se omitió la aplica-ción de normas de carácter federal y de orden público.

En efecto, surge de las actuaciones que el juez de primera instancia hizo lugar a la demanda promovida por dos instituciones de salud mental contra la Unión Obrera Metalúrgica de la República Argentina a fin de obtener el pago de los servicios médicos prestados a sus afiliados y familiares a cargo (v. fs. 352/353). Dicha condena fue confirmada por la Cámara en la sentencia de fs. 368/369, donde admitió los agravios formulados por la demandada en su apela-ción de fs. 363/364 y dispuso que los preceptos de la ley 24.070 son aplicables a los pasivos posteriores al 31 de julio de 1989 y hasta el 11 de abril de 1991 y los de la ley 23.697 a los pasivos de fecha anterior al 31 de julio de 1989.

La ley 23.697 creó la Comisión de Saneamiento de Obras Sociales, ante la cual los agentes del Seguro Nacional de Salud deben presentar una solicitud debidamente fundada a fin de obtener que el Poder Ejecutivo Nacional les otorgue el financiamiento necesario para atender los pasivos originados directamente en sus prestaciones médico-asistenciales o destinados a la

subsisten-cia de sus afiliados registradas al 31 de julio de 1989 (v. arts. 52 a 55, reglamentados mediante el decreto 1643/90). Por su parte, la ley 24.070 dispone que el Estado Nacional se subrogará en los pasivos que registren los agentes del Seguro Nacional de Salud y las obras sociales nacidos con posterioridad a esa fecha y hasta el 11 de abril de 1991, originados en prestaciones médico asistenciales o destinados a la subsistencia de sus afiliados. El decreto reglamentario 1723/92, a su turno, establece los requisitos para que opere dicha subrogación y requiere que las presentaciones efectuadas a ese fin sean avaladas por los representantes lega-les de los entes deudores, cuenten con un dictamen de los órganos de control res-pectivos y el informe de un auditor independiente, quien certifica el cálculo de la deuda y el cumplimiento de las normas contables y de auditoría.

Habida cuenta de ello, no es posible suponer que, en el caso de las deudas que quedan comprendidas en la ley 23.697, existió una sustitución del deudor original -Unión Obrera Metalúrgica de la República Argentina- por el Estado Nacional, ya sea a través de la Superintendencia de Servicios de Salud o del Ministerio de Salud, ni que puedan embargarse fondos en contra de lo dis-puesto por el art. 19 de la ley 24.624 (precepto incorporado a la ley 11.672 como art. 131 [t.o. por decreto 1110/05]).

Ello es así, pues tal inteligencia no se compadece con los términos de la ley 23.697 ni con los de la reglamentación establecida mediante el decreto 1643/90, toda vez que de dichas normas resulta que, en el marco de la emergencia económica declarada en esa oportunidad, se implementó un mecanismo de financiación de ciertas obligaciones de los agentes del Seguro Nacional de Salud y de las obras sociales alcanzadas por esa ley a fin de no afectar su regu-lar desenvolvimiento. Por lo tanto, no parece razonable considerar que se operó una sustitución del deudor o que los acreedores se encuentran habilitados a re-clamar pago alguno al Estado Nacional, quien permanece ajeno a la relación jurídica que vincula a los prestadores de servicios médicos con los agentes de salud y sólo responderá en caso de que se realicen las gestiones necesarias y la autoridad de aplicación dicte un acto expreso acordando lo solicitado, en cuyo caso se asignan las cuotas según lo previsto por el art. 55 de la ley. Tales extremos, a mi modo de ver, no han quedado acreditados en la especie, pues el informe obrante a fs. 308 (providencia 625/93-G.A. en Expte. N1 45.194/93-ANSSAL) sólo se refiere al requerimiento de fondos presentado por la obra social en otro expediente (N1 38.455/91) y carece de datos que permitan determinar que esa deuda se identifica con la que se reclama en el sub lite.

Similares apreciaciones pueden formularse con relación a las obligaciones que se encuentran alcanzadas por la ley 24.070 en virtud de su fecha de origen, pues si bien dicho ordenamiento, a diferencia del anterior, prevé la subrogación del Estado Nacional en las deudas de los agentes del Seguro Nacional de Salud y de las obras sociales, debe tenerse presente que, a los fines de que ésta se produzca, también es necesario el cumplimiento de los requisitos que exige la reglamentación, la cual determina que la autoridad de aplicación para tales obligaciones es el Ministerio de Salud y Acción Social, organismo que, contrariamente a lo alegado por la actora, habría desestimado la subrogación de la condena dispuesta en estas actuaciones (v. copias certificadas de fs. 681/683).

En este sentido, conviene recordar que V.E. ya tuvo oportunidad de expedirse en torno de la ley 24.070 en el precedente publicado en Fallos: 327:5, donde sostuvo que su sanción obedeció a la explícita determinación política de sanear determinados pasivos de las obras sociales y de otros agentes del Seguro Nacional de Salud, nacidos con posterioridad al 31 de julio de 1989 y has-ta el 11 de abril de 1991. Allí también señaló que del texto del decreto 1723/92 se colige que

la aceptación de la solicitud por parte del Estado comportaba la conformidad de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos respecto de la cancelación con fondos del Tesoro de los pasivos involucrados, la previa intervención de la Contaduría General de la Nación y del Tribunal de Cuentas para la determinación del monto definitivo de la deuda legítima y, finalmente, una resolución favorable del ministerio de origen, organismo al que se le reserva la última palabra sobre la solicitud de la subrogación. Ello significa que, incluso cuando se hubiera efectuado todo el procedimiento administrativo y se hubieran satisfecho íntegramente los recaudos exigidos, el Estado podía decidir no hacerse cargo de todo o parte del pasivo en cuestión (art. 81 del decreto 1723/92).

A partir de lo dispuesto por la sentencia de fs. 368/369, de las constancias obrantes en la causa y de las disposiciones antes mencionadas, surge claramente que lo resuelto por el a quo sobre la base de que la Superintendencia es la obligada al pago de la condena en virtud de la fusión dispuesta por el decreto 1615/92, del largo tiempo transcurrido sin que se diera cumplimiento a lo ordenado y de la supuesta conducta contradictoria adoptada por dicho organismo, constituye tanto un apartamiento de los términos de su propia sentencia de fs.

368/369, como el desconocimiento de las leyes cuya aplicación al caso ahí se dis-puso; las que, por cierto, no surten efectos de modo automático, sino que requieren la realización de un complejo procedimiento a los fines de que se produzca la financiación o la subrogación de las deudas, según sea su fecha de origen, sin que el tribunal pueda válidamente sustraer a los organismos competentes en la materia atribuciones que tienen un claro contenido discrecional.

Por lo demás, aun en el supuesto de que se hubiera decidido financiar o subrogar, serían aplicables los arts. 55 de la ley 23.697 -que se refiere a la asignación de cuotas trimestrales- y 31 de la ley 24.070 -que ordena consolidar en los términos de la ley 23.982- lo que demuestra la improcedencia de cualquier medida tendiente a posibilitar que el acreedor obtuviera su crédito en una forma distinta de las mencionadas.

Ello es así, máxime si se advierte que en el sub lite, pese a la falta de claridad en los informes presentados por la Superintendencia y a que no se han incorporado las constancias correspondientes al expediente que tramitó en sede administrativa, dicho organismo alegó y acompañó copia de las resoluciones dictadas en el ámbito del Ministerio de Salud por las que se rechaza la so-licitud de subrogación por parte del Estado Nacional en los términos de la ley 24.070 (v. fs. 678/684), denegación que habría sido consentida por la actora y que tampoco fue debidamente ponderada por el tribunal al momento de revocar el levantamiento del embargo trabado, pese a que se relató tal circunstancia en la sentencia que se impugna.

-V-

Por todo lo expuesto, opino que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario interpuesto y dejar sin efecto la sentencia apelada.

Buenos Aires, 13 de marzo de 2007.

L.M.M.