Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 29 de Agosto de 2006, S. 1661. XLI

EmisorProcuración General de la Nación

S.C. S.1661.XLI.

S u p r e m a C o r t e :

-I-

A fs. 203/206, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala III) confirmó la sentencia de la anterior instancia que hizo lugar a la acción de amparo y declaró ilegítima la resolución 1077/03 del Presidente de la Cámara de Diputados de la Nación, en cuanto dispuso la cesantía como personal de planta temporaria del señor O.S., e inaplicable al actor la disposición presidencial (DP) 1002/02 que, al reglamentar el art. 45 de la ley 24.600, estableció como causal de incompatibilidad para el desempeño de funciones en el Congreso Nacional, el goce de un beneficio previsional.

Para así decidir, en primer lugar, entendió irrelevante el carácter temporario de la designación del actor y remarcó que en el pronunciamiento apelado no se negaba la atribución de la demandada para fijar un régimen de incompatibilidades ni se juzgaba la validez de la DP 1002/02.

Empero, sostuvo que la citada DP, al introducir, con posterioridad a la fecha de ingreso del agente, una nueva causal de incompatibilidad no prevista por el art. 45 de la ley 24.600 -a la que reglamenta- vulnera el derecho adquirido del accionante, con el consiguiente agravio a los derechos de propiedad y estabilidad.

También determinó que en tanto la reglamentación de la ley no pudo aplicársele al agente S. por no integrar el régimen jurídico vigente al momento de su ingreso, la resolución 1077/03, que lo declaraba cesante, carecía de debida causa y por ende era nula.

Respecto de la vía del amparo, el tribunal la encontró habilitada por discutirse en el caso la separación del actor del cargo que ocupaba y la privación de sus emolumentos.

-II-

Disconforme, la representación de la Cámara de Diputados de la Nación interpuso el recurso extraordinario de fs. 211/221 que, denegado a fs. 227 y vta., motiva la presente queja.

Se agravia de la admisión de la vía del amparo para la tramitación del reclamo desde el momento en que al merecer éste mayor amplitud de debate y prueba y no verificarse los presupuestos de arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, se afecta el derecho de defensa en juicio; máxime cuando es la propia alzada quien asume que no está en tela de juicio la legalidad ni la razonabilidad de la DP 1002/02 -reglamentaria de la ley que aprueba el Estatuto y Escalafón para el Personal del Congreso de la Nación- que crea la causal de incompatibilidad en que se funda el acto de cesantía.

Afirma que la alzada incurre en arbitrariedad al resolver, confundiendo el derecho adquirido con el de inmutabilidad del ordenamiento jurídico. Sobre el particular, entiende que considerar que las modificaciones a un estatuto del personal no son aplicables a aquellos que se encuentran prestando servicios, implica reconocer la co-existencia de regímenes diferentes de acuerdo a cuál sea la fecha de ingreso de cada agente.

Asimismo, entiende que el pronunciamiento erróneamente juzga lesionado el derecho a la estabilidad del empleado público cuando no se discute en autos que el actor pertenece al plantel temporario que, en términos del estatuto, no goza de dicho derecho.

Por otro lado, agrega que el Poder Legislativo, en ejercicio de atribuciones materialmente administrativas propias, fijó un régimen de incompatibilidades por medio de la DP 1002/02 a fin de impedir una doble percepción de ingresos de origen estatal. Expresa, a su vez, que el procedimiento de opción incluido en la reglamentación es razonable en tanto concede la posibilidad de mantener el empleo de suspenderse el cobro del haber jubilatorio y que la baja por cesantía obedece a los propios actos del agente quien, pudiendo optar conforme a ese procedimiento, no lo hizo.

También sostiene la falta de fundamentación legal del pronunciamiento pues en él no se analiza la legitimidad de la DP 1002/02 que es el acto por el cual se crea la incompatibilidad del haber jubilatorio con el desempeño de un cargo en el Congreso Nacional, sino que se concluye en la ilegitimidad de la resolución 1077/03 porque se decidió la baja con base en una causal establecida con posterioridad al ingreso del agente a la administración.

Finalmente, sostiene la existencia de gravedad institucional toda vez que la decisión recurrida afecta el erario público, puede tener incidencia en casos análogos y lesiona el principio de reserva del órgano legislativo en cuanto le impide la fijación o modificación del régimen de incompatibilidades para su personal.

-III-

El recurso interpuesto es formalmente admisible, toda vez que se discute la aplicación y el alcance de normas de naturaleza federal (disposición presidencial del Poder Legislativo Nacional n1 1002/02, reglamentaria de la ley 24.600 y resolución de la Cámara de Diputados de la Nación n1 1077/03) y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que en ellas fundó el apelante (conf. art. 14 ley 48; Fallos: 316:2134; 319:2867; 324:782 y sus citas).

En tales condiciones, V.E. tiene dicho que el Tribunal no se encuentra constreñido por los argumentos de la parte o del a quo sino que le incumbe realizar una declaración sobre los puntos controvertidos según la interpretación que rectamente les otorgue (Fallos: 322:1616; 325:3000, entre muchos).

En lo concerniente a las causales de arbitrariedad invocadas, estimo que se vinculan de modo inescindible con los temas federales en discusión. Por ello, deben ser examinados en forma conjunta (conf. doctrina de Fallos: 308:1076; 322:3154; 323:1625, entre muchos otros).

-IV-

Sentado ello, corresponde reseñar las normas en juego.

En primer lugar y atento a que no se encuentra en discusión que el señor S. revista en la planta temporaria de la Cámara de Diputados de la Nación, citaré las disposiciones que se refieren a dicha categoría de empleado en su relación con el tema en consulta. La ley 24.600, que aprueba el Estatuto y Escalafón para el Personal del Congreso de la Nación, establece en su título III que "Se considera personal de planta temporaria al empleado contratado para cumplir funciones a las órdenes de un legislador nacional, en un bloque partidario o funciones de asesoramiento político en una comisión permanente o especial,

unicameral o bicameral" (art. 49). Ese empleado legislativo, designado en cualquiera de las tres formas mencionadas, tiene derecho a conservar el empleo hasta tanto se produzca, entre otras circunstancias, su "cesantía o exoneración" (inc. d, de los arts. 50, 51 y 52). Por su parte, el art.

53 determina que "Serán de aplicación a los empleados de planta temporaria las normas del título II de este estatuto, con excepción de aquellas vinculadas a la estabilidad en el empleo y a la carrera administrativa" (la cursiva no figura en el original). También sostiene que dichos trabajadores no tendrán derecho a indemnización alguna por la extinción de su vinculación en el caso de cesar en sus cargos por las razones indicadas en los arts. 50, 51 y 52 (art. 54).

Entre las normas del título II, aplicables al personal temporario, en lo que aquí interesa, el art. 38 habilita a aplicar la sanción de cesantía para el caso de incumplimiento de los deberes determinados en el art. 43 (inc. e -encuadrarse en las disposiciones sobre incompatibilidad y acumulación de cargos-) o de quebrantamiento de las prohibiciones determinadas en los arts. 44 y 45 (incompatibilidades). Asimismo, el art. 46 prevé que "El empleado legislativo que se encuentre en situación de incompatibilidad deberá optar por uno de los cargos dentro de los cinco (5) días hábiles de ser notificado, bajo apercibimiento de ser declarado cesante".

Por el art. 56 de la ley en cita se crea la Comisión Paritaria Permanente de aplicación, reglamentación e interpretación del estatuto, entre cuyas funciones y atribuciones cabe señalar la de interpretar con alcance general las normas estatutarias y la de establecer las normas reglamentarias, complementarias y de aplicación cuya validez se sujeta a la aprobación por resolución conjunta de los presidentes de ambas Cámaras (incs. 1 y 2 del art. 59).

La DP 1002/02 aprueba -como anexo I- la reglamentación de ciertos artículos del estatuto. Así, incorpora al personal de planta temporaria en la prohibición de ingreso al Congreso Nacional cuando estuvieren afectados por inhabilidad o incompatibilidad por tratarse de retirados voluntarios como por tener la edad prevista en la ley previsional para acceder a la jubilación o gozar de un beneficio jubilatorio (ver art.7, inc. f de la ley). Con relación al art. 45, referido a las incompatibilidades, determina: "a) Las disposiciones de incompatibilidad dispuestas por el art. 45 de la ley 24.600 comprenden al personal permanente, transitorio o situación que implique relación de dependencia con el Honorable Congreso de la Nación ... b) Prohibición de acumulación de cargos o funciones dentro del Poder Legislativo de la Nación. A partir de la vigencia de la presente reglamentación ... también resulta incompatible ... la percepción de jubilaciones, pensiones y/o retiros civiles y/o militares, fuerzas armadas o de seguridad provenientes de cualquier régimen de previsión nacional, provincial y/o municipal, pensiones no contributivas y/o graciables ... d) Las incompatibilidades que anteceden son de aplicación para las situaciones existentes al dictado de la presente norma ... f) A fin de detectar las situaciones de incompatibilidad antes descriptas las Direcciones de Personal de cada sector deberán convocar al personal permanente, transitorio u otra forma que implique relación de dependencia a fin de que se efectivice en el plazo de 90 días a partir del dictado del presente una declaración jurada cuyo texto contenga las previsiones de los arts. 45 y 46 de la ley 24.600".

-V-

Relatadas del modo que antecede las normas a aplicar, corresponde, ante todo, aclarar que el a quo no cuestionó las atribuciones del Poder Legislativo Nacional para fijar el régimen de incompatibilidades para sus empleados como tampoco se pronunció sobre la invalidez del DP 1002/02. Se limitó a declarar la ilegitimidad de la resolución de cesantía porque

al fundarse el acto en una causal de incompatibilidad creada con posterioridad al ingreso del agente se violaban sus derechos de propiedad y de estabilidad.

En primer lugar considero que la Cámara yerra al sostener la irrelevancia de que el agente reviste en la planta transitoria. Ello es así toda vez que, justamente, al pertenecer a dicho plantel, aquél no goza del derecho a la estabilidad del empleado legislativo como lo establece específicamente el estatuto que lo rige. Por lo tanto, mal puede argüirse la violación de un derecho que no se tiene.

Tampoco entiendo vulnerado su derecho de propiedad desde que la reglamentación no lo obliga a renunciar a su status de jubilado o de empleado legislativo sino que le otorga la posibilidad de optar por percibir sólo uno de los dos ingresos del erario público.

Por otro lado, plantear la imposibilidad de imponer un nuevo régimen de incompatibilidades o de acumulación de cargos -con las soluciones equitativas para cada tipo de situación posible- a quienes ya estén cumpliendo funciones implicaría admitir la inalterabilidad de leyes o reglamentos. Sobre el particular tiene dicho V.E. que nadie tiene derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico y que las normas se aplican a las consecuencias de las relaciones jurídicas existentes a partir del momento de su vigencia. Es decir que, la modificación de una ley o reglamentación por otra posterior no origina cuestión constitucional alguna porque "Nadie tiene derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentos, ni a la inalterabilidad de los mismos" (Fallos 325:2600 y 2875, entre muchos).

Lo dicho me permite concluir en que, en el supuesto como el sub examine, no deviene irrazonable la motivación del acto de cesantía; máxime, cuando esa sanción era la establecida por la reglamentación para los casos como el del agente S. quien no sólo no denunció en el tiempo determinado por la norma la percepción del haber jubilatorio sino que tampoco formuló la opción a la que tenía derecho, sin que esta conclusión se altere por el hecho invocado por aquél de haber suscripto la declaración jurada "en blanco" en atención a que nadie puede alegar su propia torpeza.

En este entendimiento y ante la circunstancia de que el actor en su demanda planteó la inconstitucionalidad de la reglamentación que incluye nuevas causales de incompatibilidad para los empleados legislativos, corresponde por razones de brevedad y en lo que fuere pertinente, remitirme a las conclusiones esgrimidas en la causa "S." de caracteres análogos a los aquí planteados (fallo de V.E. del 14 de febrero de 2006, causa S.393.XXXVIII "S., F. c/ Estado Nacional-Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo").

-VI-

Por lo expuesto, opino que corresponde hacer lugar al recurso interpuesto por el demandado y revocar la sentencia recurrida en lo que fue materia del remedio extraordinario.

Buenos Aires, 29 de agosto de 2006.

L.M.M.

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