Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 11 de Julio de 2006, V. 702. XL

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

V. 702. XL.

V., M.O. c/ Instituto de Seguridad Social del Neuquén s/ acción procesal administrativa.

Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 11 de julio de 2006.

Vistos los autos: A., M.O. c/ Instituto de Seguridad Social del Neuquén s/ acción procesal administrativa@.

Considerando:

Que el recurso extraordinario es inadmisible (art.

280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario. N. y devuélvase. E.S.P. -E.I. HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - JUAN C.M. -E.R.Z. (en disidencia) - R.L.L. (en disidencia) - CARMEN M. ARGIBAY.

DISI

V. 702. XL.

V., M.O. c/ Instituto de Seguridad Social del Neuquén s/ acción procesal administrativa.

Corte Suprema de Justicia de la NaciónDENCIA DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON E. RAUL ZAFFARONI Y DON RICARDO LUIS LORENZETTI Considerando:

1. ) Que mediante el decreto 214/95 el Poder Ejecutivo de la Provincia del Neuquén dispuso una reducción del 50% en el adicional por zona desfavorable que percibe el personal en actividad de la administración pública provincial.

   Consiguientemente, tal adicional que contabilizaba el 40% de las remuneraciones, pasó a representar el 20%.

   La reducción indicada, se proyectó cuantitativamente a los aportes y contribuciones destinados al régimen de reparto local que se calculan sobre la remuneración del personal en actividad e implicó, por ello, una merma de ingresos al sistema previsional que administra el Instituto de Seguridad Social del Neuquén, que inicialmente se estimó equivalente al 14,29%.

   Como correlato de ello, el mencionado instituto provincial dictó la resolución 26/96 por la cual dispuso reducir en el 14,29% los haberes previsionales de todos los beneficiarios del régimen jubilatorio instituido por la ley local 611, a partir del 1° de enero de 1996.

   Posteriormente, dicha resolución fue enmendada por la 107/96, que estableció que el porcentaje de reducción de los haberes previsionales debía quedar fijado en el 15,64%, por representar este último la variación exacta de la incidencia de la rebaja aplicada a las remuneraciones del personal en actividad.

2. ) Que la actora, en su condición de jubilada afectada por las normas indicadas, promovió la presente acción procesal administrativa ante el Superior Tribunal de Justicia del Neuquén, a fin de que Cprevia declaración de nulidad de

   las dos resoluciones indicadas e inconstitucionalidad de la 26/96C se deje sin efecto la reducción operada en sus haberes jubilatorios (fs. 11/13).

   La acción fue resistida por el Instituto de Seguridad Social del Neuquén (fs. 30/40), y tomó intervención en los autos la Fiscalía de Estado de la Provincia del Neuquén (fs.

   26).

3. ) Que el Superior Tribunal de Neuquén dictó sentencia rechazando la demanda e imponiendo las costas en el orden causado (fs. 64/87).

   Para así decidir, la mayoría del tribunal expuso Cen sustancial síntesisC que:

   1. las resoluciones 26/96 y 107/96 del Instituto demandado por las que se trasladó a los haberes del sector pasivo la disminución que habían sufrido las remuneraciones de actividad, encontraban plena justificación en la aplicación del principio de proporcionalidad que debe existir entre aquellos haberes y tales remuneraciones y que, en el caso, además, se había respetado el límite rígido impuesto por el art. 54, inc. c, de la constitución provincial, según el cual las jubilaciones y pensiones móviles no pueden ser menores al 80% de la remuneración que perciba el trabajador en actividad. b) las apuntadas resoluciones 26/96 y 107/96 eran constitucionalmente válidas porque, a pesar de haber declarado anteriormente el superior tribunal provincial la inconstitucionalidad del decreto local 214/95 (conf. acuerdo 453/96, autos AA.T.E.N. y otros s/ Provincia del Neuquén@), aquellas habían recibido ratificación legislativa con la sanción de la ley de presupuesto provincial correspondiente al ejercicio 1996, el que fue inicialmente prorrogado para el ejercicio 1997, repitiéndose la situación al sancionarse efectivamente el presupuesto general de administración provincial de este

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación último año. c) el régimen jubilatorio instituido por la ley local 611 es un régimen de reparto que, consiguientemente, para subsistir ha de mostrar una imprescindible ecuación entre ingresos y egresos financieros cuyo resultado alcance Cen los términos ideadosC lo necesario para cubrir el monto que respete la proporción haber/salario garantizada por el citado art. 54, inc. c, de la constitución de la provincia.

4. ) Que contra la reseñada decisión la actora interpuso recurso extraordinario (fs.

   92/101), cuyo traslado contestó el Instituto demandado (fs. 105/108).

   En cuanto aquí interesa, y en sustancial síntesis, la recurrente postula los siguientes agravios:

   1. se han afectado las garantías consagradas por los arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional, toda vez que se tuvieron por constitucionalmente válidas las resoluciones 26/96 y 107/96 pese a que el decreto local 214/95 que las fundó había sido declarado inconstitucional con anterioridad por el propio superior tribunal provincial (acuerdo 453/96, ya citado). b) no es posible admitir una ratificación resultante de las leyes presupuestarias de 1996 y 1997, ya que ninguna de ellas contiene disposición expresa que modifiquen el adicional por zona desfavorable, siendo evidente, además, que no podían tener efectos validatorios retroactivos, solución esta última que es la consagrada por el fallo recurrido.

5. ) Que los agravios de la recurrente suscitan cuestión federal suficiente para su consideración por la vía intentada, pues la resolución del superior tribunal provincial ha sido contraria a las garantías constitucionales invocadas y favorable a la normativa local impugnada C.. 14, inc. 2°,

   ley 48C (Fallos: 306:1074; 311:2001; 312:1437; 326:2637, entre otros), lo cual habilita a la instancia extraordinaria federal para cotejar si la hermenéutica dada por los jueces locales en uso de sus facultades propias y exclusivas, se halla o no en contradicción con las disposiciones constitucionales que sirven de base al recurso (Fallos: 321:2353, considerando 5° y su cita).

6. ) Que en época bastante reciente aunque con otra integración, la corte neuquina admitió demandas como la de autos y declaró la nulidad de las resoluciones 26/96 y 107/96 del Instituto previsional accionado, así como la de los decretos del poder ejecutivo local por los cuales se rechazaron los reclamos administrativos de los afectados.

   Además, en todos esos precedentes, el superior tribunal condenó al pago de las diferencias descontadas.

   Al respecto, cabe recordar que la línea interpretativa que dio lugar a tales anteriores fallos estuvo dada por la afirmación de que la determinación del haber jubilatorio inicial constituía, para cada uno de los reclamantes, un derecho adquirido, que sólo podía ser alterado por una ley emanada del Poder Legislativo, inexistente en el caso. También se dijo en los antecedentes de referencia, que las normas impugnadas habían modificado una situación consolidada, por lo que desconocían garantías constitucionales de orden provincial y nacional; a todo lo cual se sumaba, además, el hecho de que el decreto provincial 214/95 en que se basó el dictado de las resoluciones impugnadas, había sido declarado inconstitucional con anterioridad por el propio superior tribunal neuquino.

   Es de mencionar, en fin, que los recursos extraordinarios interpuestos contra los fallos que adhirieron a la solución reseñada precedentemente (dejada de lado en el sub lite) fueron oportunamente desestimados por esta Corte con

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación arreglo a lo previsto por el art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (causa A.468.XXXIX AAkrich, O.J. c/ Instituto de Seguridad Social del Neuquén s/ acción procesal administrativa", sentencia del 8 de septiembre de 2003, entre muchas otras) o con remisión al dictamen del señor P. General de la Nación (Fallos: 327:478, causa ABravo@).

7. ) Que, sentando lo anterior, corresponde indicar que esta Corte ha admitido, con reiteración, la posibilidad de que las jubilaciones puedan ser disminuidas en su cuantía para el futuro de acuerdo con exigencias superiores de una política salvadora de su propia subsistencia, o por razones de interés colectivo que hacen al bienestar general (Fallos: 278:232), sin que ello suponga menoscabo a la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional, siempre que la reducción no resulte confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada (Fallos 173:5; 190:428; 192:359; 197:60; 234:717; 235:783; 249:156; 258:14; 266:279; 295:441; 300:616; 303:1155; 308:615, entre otros).

   Esa posibilidad, empero, está sujeta en lo formal y material, a que la disminución de los haberes sea resuelta por ley.

   En efecto, como expresamente se dijo en el citado precedente registrado en Fallos:

   327:478, "...el derecho (previsional) adquirido por una norma de la legislatura requiere, para que se lo modifique o reduzca, al menos de otra norma de igual jerarquía y una motivación declarada por ella que lo justifique...".

8. ) Que la actora obtuvo su beneficio jubilatorio con sujeción al régimen sancionado por la ley provincial 611; por ello, en atención a que la disminución del correspondiente

   haber tuvo origen en normas de inferioridad jerárquica como fueron las resoluciones del Instituto demandado 26/96 y 107/96, cabe examinar si estas últimas contaron con el suficiente respaldo legal.

   En ese orden de ideas, el argumento no contemplado en los casos mencionados en el considerando 6° in fine, y que de manera novedosa exhibe la sentencia dictada en autos, consistente en afirmar que la ley 2194 Cque aprobó el Presupuesto General de la Administración provincial para el ejercicio 1996C tuvo el efecto de confirmar tácitamente a dichas resoluciones 26/96 y 107/96 (fs. 67/68), acepta por sí mismo, de modo implícito pero claro, que esas disposiciones no contaron en su origen con respaldo legal alguno y que, por el contrario, tal respaldo Cen la interpretación dada por el a quoC solamente habría aparecido a posteriori con la sanción, precisamente, de la indicada ley presupuestaria en cuanto, como erogación, contempló sumas que tenían en cuenta el porcentual de reducción del adicional por zona desfavorable dispuesto por el decreto 214/95.

9. ) Que este último argumento interpretativo no puede de ninguna manera ser aceptado.

   Aunque esta Corte tiene admitida la posibilidad de que una ley de presupuesto ratifique una norma de jerarquía inferior, ya que C. abstracción de que pudiera constituir una "falta de metodología legislativa"C la función legislativa en materia presupuestaria no se agota en la facultad de aprobar gastos o recursos, siendo la ley de presupuesto una ley en el sentido institucional del vocablo con plenos efectos jurídicos (Fallos:

   325:2394), cuando tal ratificación se refiera a una normativa reguladora de derechos previsionales que son reducidos, ella no puede ser sino expresa y nunca tácita, habida cuenta la necesidad, ya indicada, de contar con

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación una motivación declarada que la justifique.

   En el caso, ninguna ratificación expresa contuvo la ley 2194 respecto de las resoluciones de la demandada 26/96 y 107/96, sin que pueda tenerse por tal la mera contabilización en dicha ley de erogaciones presupuestarias que tomaban en cuenta el porcentual de reducción establecido por el decreto 214/95, pues ello lejos de expresar una voluntad legislativa clara y explícita enderezada a justificar la reducción de los haberes previsionales, no luce sino como una espuria vía de hecho destinada a lograr un fin análogo, lo que es inadmisible en un Estado de Derecho.

   10) Que, a todo evento, conviene señalar que el desfase que pudiera provocar la solución propiciada por este fallo en cuanto mantiene inalterable el sistema de cálculo previsto por las leyes vigentes al momento de concederse el beneficio previsional, frente a la efectiva reducción de los salarios soportada por el personal en actividad, no es más que el efecto no deseado que deriva, por una parte, de la ausencia de ley que originariamente fundara el descuento previsional y/o de la falta de una correcta actuación de la legislatura provincial en orden a la expresa ratificación de la reducción de haberes de que se trata, y por la otra, de un no menos inapropiado uso de la atribución reglamentaria por parte de la administración provincial.

   En su caso, la eventual merma de ingresos que a la demandada la referida situación pudiera producir no es fundamento para alterar el sentido de la presente decisión, pues aun cuando la atención de los recursos disponibles del sistema pueda constituir una directriz adecuada para juzgar sobre la necesidad de un reajuste en la cuantía de las prestaciones previsionales, ello no autoriza ni menos valida la rebaja de las jubilaciones sin respaldo legal suficiente. Ello dicho sin

   perjuicio de observar que, en rigor, la afectación patrimonial del Instituto demandado que se invoca como eventual efecto negativo de su condena, no pasa de constituir en el caso una manifestación puramente declamativa, habida razón de la falta absoluta de prueba sobre el punto.

   11) Que las razones expresadas y los demás fundamentos concordes dados en Fallos: 327:478 a los que corresponde remitir Cen lo pertinenteC por razón de brevedad, autorizan dejar sin efecto el fallo pues la inteligencia dada por el tribunal provincial a las normas en juego alteró el equilibrio del conjunto en que se encuentran insertas, al extremo de volver inoperantes derechos consagrados en la Constitución Nacional.

   Por ello, y habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal ante la Corte, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que se dicte un nuevo pronunciamiento según lo expresado en los considerandos que anteceden. Costas por su orden atento la índole y complejidad de las cuestiones debatidas.

   N. y, oportunamente, remítase. E.R.Z. -R.L.L..

   Recurso extraordinario interpuesto por M.O.V., representada por el Dr. R.H.C., con el patrocinio del Dr. G.D.M.T. contestado por el Instituto de Seguridad Social del Neuquén, representado por la Dra. M.V.C.T. de origen: Tribunal Superior de Justicia del Neuquén