Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 3 de Abril de 2006, A. 2465. XXXVIII

• Emisor: Procuración General de la Nación

S.C. A. N1 2465, L. XXXVIII Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

- I - Contra la decisión de la Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social (v. fs. 97/101 y 113), que declaró la nulidad de todo lo actuado desde el inicio del trámite de cobro de deudas por aportes y contribuciones de obra social y, asimismo, ordenó al organismo recaudador devuelva el importe depositado como exigencia para acceder a la instancia judicial (en virtud del artículo 15 de la ley 18.820), la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) interpuso recurso extraordinario federal a fojas 104/109, el que, contestado por la contraria (v. fs.

114/122), fue desestimado a fojas 125, dando lugar a la presente queja (v. fs. 81/88 del respectivo cuaderno).

Con posterioridad, a instancias de este Ministerio Público, V.E. corrió vista de lo actuado a la Obra Social del Personal Rural y Estibadores de la República Argentina -OSPRERA-, quien adhirió en todos sus términos a los recursos presentados por la AFIP (v. fs. 93, 95 y 104vta., del mencionado cuaderno).

- II - En lo que aquí interesa, corresponde señalar que la empresa Alto Paraná S.A. impugnó los cargos que le formulara OSPRERA (ex-ISSARA) por diversos períodos, que van desde 1989 hasta 1997, con fundamento en la falta de competencia y atribuciones de la obra social para determinar esa deuda y, asimismo, en cuanto al reclamo en sí, cuestionó el lapso en que dicha obra social no prestó servicio asistencial alguno, sino que, por expreso pedido de los trabajadores de la firma, los aportes fueron dirigidos hacia la Obra Social Duperial Orbea (OSDO). Esa impugación, fue rechazada por OSPRERA, como

así también por la AFIP-DGI, aunque esta última efectuó un nuevo cálculo de la deuda sobre la base de los trabajadores que -a su criterio- estaban efectivamente incluidos en la obra social (ISSARA, ver fs. 97).

Ante el recurso de apelación deducido por la impugnante, la Cámara Federal de la Seguridad Social examinó, en primer término, la cuestión referida a la competencia de OSPRERA y tras reseñar las distintas normas que facultaban el ejercicio de la fiscalización y ejecución de los aportes y contribuciones, concluyó en que "a partir del decreto 618/97 (B.O. del 14/07/97) la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) sustenta en forma exclusiva la recaudación, fiscalización y ejecución, de los recursos de la seguridad social de las obras sociales".

Sobre la base de esa afirmación, entendió que, como las actas de deuda habían sido labradas por un inspector de OSPRERA con fecha 20 de enero de 1998 -es decir, en plena vigencia de aquella normaesta entidad no habría estado legitimada para obrar, porque la Resolución 247/98, que delegó las facultades de fiscalización en las obras sociales, resultó dictada con posterioridad.

Aseveró que esta última resolución no saneaba el vicio porque el acto había sido nulo de inicio y la intervención posterior de la AFIP "es incapaz para erradicarlo" (v. fs. 98). Sumó a lo dicho, objeciones al procedimiento sustanciado, formuladas a partir de la garantía de la defensa en juicio, así como sobre los alcances conferidos en sede administrativa al thema decidendum (v. fs. 98/100).

- III - Por su parte, apoyado, esencialmente, en las doctrinas sobre arbitrariedad de sentencias y gravedad institucional, en el decreto n1 507/93 -ratificado por ley

S.C. A. N1 2465, L. XXXVIII Procuración General de la Nación 24.447- y en las resoluciones MTSS n1 890/02, General DGI n1 4057/95 y Conjunta MEOSPN y MTSS n1 202/95, el órgano recaudor argüye que comparte con las obras sociales la fiscalización y ejecución de los aportes y contribuciones, sin perjuicio del sometimiento de estas últimas a su supervisión final, arreglada, principalmente, a las disposiciones de las leyes n1 18.820 y 19.549.

Refiere, también, que la empresa Alto Paraná S.A. dejó de realizar los aportes a la hoy OSPRERA en noviembre de 1994, pasando a realizarlos a OSDO en razón de las inobservancias prestacionales de la primera, no por un problema de encuadre de actividad, soslayando la ausencia de un marco legal para así proceder, el que recién vino a estar dado por el decreto n1 84/97.

Destaca, asimismo, que la impugnante se opuso expresamente a la iniciativa de OSPRERA de remitir la controversia relativa al supuesto déficit prestacional de la última a la Superintendencia de Servicios de Salud; y que la ANSSAL resolvió, respecto a la apelante Alto Paraná, que sus dependientes debían hacer uso de la obra social originaria, es decir: ISSARA, actual OSPRERA (v. fs.

104/109 del principal y 104 del cuaderno de queja).

- IV - Considero que el recurso extraordinario es formalmente admisible por cuanto se halla en tela de juicio la interpretación de normas que revisten carácter federal y la decisión definitiva fue contraria al derecho que la recurrente fundó en ellas (art. 14, inc. 31 de la ley 48). Al respecto, cabe tener presente que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto

disputado (doctrina de Fallos: 323:1491 y sus citas); el que -no es ocioso apuntarloinvolucra aquí, prima facie, cuestiones concernientes al funcionamiento del sistema de salud implementado por el Estado Nacional, que compromete a las obra sociales y a las restantes prestadores de servicios médicos.

Asimismo, corresponde examinar las causales de arbitrariedad planteadas por el recurrente en la medida en que ellas se encuentran inescindiblemente unidas a la cuestión federal referida (Fallos 314:529; 315:511, 321:704, entre otros).

Desde esa perspectiva, observo que la sentencia en crisis sostiene que, a partir del decreto 618/97, la AFIP sustenta la recaudación, fiscalización y ejecución de los recursos de la seguridad social de las obras sociales en forma exclusiva, y que sería con posterioridad (con el dictado de la Resolución 247/98; B.O.

5/11/98) que se delegan esas facultades a estas últimas entidades.

Al respecto, cabe señalar que la ley 23660 (Régimen legal de obras sociales, BO del 20-01-1989) facultó a los funcionarios e inspectores de la Dirección Nacional de Obras Sociales (DINOS) y de las propias obras sociales para fiscalizar y verificar las obligaciones emergentes de esa ley, haciendo presumir la veracidad del contenido de las actas de inspección labradas por ellos (cfse. art. 21). Asimismo, dicha norma dispuso que el cobro judicial de los aportes se haría por vía de apremio, "sirviendo de suficiente título ejecutivo el certificado de deuda expedido por las obras sociales o los funcionarios en que aquéllas hubieran delegado esa facultad" (cfse. art. 24).

Con el decreto de desregulación económica (n1 2284/91 -ratificado por el art. 29 de la ley n1 24.307-) se instituyó la contribución unificada de la seguridad social (CUSS, art.

S.C. A. N1 2465, L. XXXVIII Procuración General de la Nación 86), incluyendo entre los rubros que la integran los aportes y contribuciones de las obras sociales (art. 87, punto "e"). La percepción y fiscalización de la CUSS fue encuadrada en el Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS, diseñado por el art. 85), cuya administración fue encargada -más tarde- a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), creada mediante el decreto 2741 (BO. del 8-01-1992). Esta norma, que definía las facultades de la ANSeS, en su texto originario, no obstante, reguló sobre "los fondos correspondientes a los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones..., de subsidios y asignaciones familiares y al Fondo Nacional de Empleo" (art. 2); es decir, no hacía expresa mención a los referidos a las obras sociales, -así como tampoco, según se verá, las restantes regulaciones-, ni a las atribuciones que hasta ese momento -debido a una norma de superior jerarquía como la citada ley n1 23.660- tenían la DINOS y las obras sociales en esta materia.

Cabe agregar que el decreto n1 2284/91 otorgó facultades reglamentarias y de interpretación en el proceso de desregulación económica, a los Ministerios de Economía y Trabajo, como autoridades de aplicación en sus respectivas áreas (cfse. art. 116) En ese contexto, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dicta una resolución (n1 890, B.O. del 15-9-1992, similar a su anterior n1 106/92, BO del 18-03-1992) por la cual se faculta "a las Obras Sociales a ejercer la fiscalización y ejecución de los aportes y contribuciones previstos en el punto 'e' del art. 87 del dec. 2284/91 (ya citado), sin perjuicio del derecho de la Administración Nacional de Seguridad Social, de fiscalizar y ejecutar tales conceptos en forma directa, cuando la circunstancia así lo justifiquen (art. 1).

En el año 1993, en la órbita del Ministerio de

Economía, se le encargó a la "Dirección Nacional de Recaudación de Aportes sobre la Nómina Salarial" la recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los aportes y contribuciones correspondientes a los regímenes de jubilaciones y pensiones, subsidios y asignaciones familiares, Fondo Nacional de Empleo, y todo otro que "de acuerdo a la normativa vigente se deba recaudar sobre la nómina salarial" (Decreto 94/93, BO.

11-02-1993).

En igual sentido, posteriormente, mediante decreto 507/93 -de necesidad y urgencia- (BO.

Del 25-03-1993, ratificado por ley 24.447) dichas tareas fueron asignadas a la Dirección General Impositiva -DGI- (v. arts. 31 y 28). Adviértase que de ambos decretos, a pesar del sentido amplio con que se reguló, no surgía un tratamiento expreso referido al tema de las obras sociales. Es más, de los considerandos 3 y 4 del decreto se extrae que la misión recaudadora, fiscalizadora y ejecutiva asignada a la D.G.I. Lo fue como continuadora de la que estaba a cargo de la ANSeS, organismo cuyas facultades expresas habían sido tenidas en cuenta en la resolución MTySS N1 890/92; de tal manera que no se podría sostener categóricamente que el ámbito de actuación de la D.G.I. fuera restringido o exclusivo, desde que no parecen haber existido impedimentos para que los cometidos fiscalizadores -reconocidos de manera general por la expresión "recaudar sobre la nómina salarial"fueran efectuados en concurrencia con las propias entidades destinarias de éstos, como lo establece la norma de fondo (ley 23.660, art. 21).

No se me escapa en este razonamiento que, si bien el decreto 507 dispuso que quedaban transferidas a la DGI todas las facultades acordadas legalmente a los "organismos" a cuyo cargo se encontraba la aplicación, recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los "recursos" de la seguridad social

S.C. A. N1 2465, L. XXXVIII Procuración General de la Nación (art.

28 del decreto 507/93), la alusión a "organismo" y "recursos" parece tener que ver -a la luz de las normas del decreto citado que se refieren a ellos (confr. art. 3, último párrafo, y arts. 13 y 14, entre otros)- con la recaudación destinada al propio Estado y no a entes no estatales como son las obras sociales.

Es así como, días después, el decreto reglametario del Régimen legal de las Obras Sociales (N1 576, BO el 7-04-1993) respecto del ya mencionado artículo 21 de la ley 23.660, dispuso que:

"El régimen de fiscalización y verificación se regirá por las normas vigentes para el SUSS, la DINOS y la ANSSAL".

Como puede observarse hasta aquí, ninguna de las normas reseñadas otorgan el carácter "exclusivo" a la DGI (según el giro idiomático utilizado por el a quo), si no que es con posterioridad (dos años más tarde) y por escaso tiempo que, por norma de rango inferior, mediante una resolución conjunta de los ministerios de Economía y Obras y Servicios Públicos y de Trabajo y Seguridad Social (Nros.

119/95 y 123/95, BO del 11-08-1995), se dispuso que "La Dirección General Impositiva procederá, a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución conjunta, en forma directa, exclusiva y general a ejercer la fiscalización, ejecución judicial y demás acciones legales respecto de los aportes y contribuciones previstos en el punto e) del art. 87 del dec.

2284/91" (art. 11). Asimismo, reguló que: "Las determinaciones de deudas y acciones judiciales iniciadas por las obras sociales con anterioridad a la vigencia de la presente resolución conjunta, serán continuadas hasta su finalización por las citadas entidades" (art. 21).

Como se señaló, su vigencia fue efímera, por cuanto días más tarde se dicta otra resolución conjunta de los

citados ministerios (M.. de Trabajo n1 202/95 y M.. de Economía 202/95, BO del 11-09-1995) que restableció la vigencia de la resolución M.T.S.S.

890/92 -ya citadaque autoriza a las obras sociales para la fiscalización y ejecución de aportes y contribuciones (art.11). Asimismo, se faculta a la DGI a dictar normas interpretativas y reglamentarias de la propia resolución conjunta y de la dictada por el Ministerio de Trabajo (art. 5).

En virtud de tales atribuciones la DGI dispone la resolución general (N1 4057/95, BO del 22-09-1995) con la que, entre otros temas, implícitamente reconoce que comparte con las obras sociales la actividad de fiscalización y ejecución de aportes y contribuciones, y reglamenta los instrumentos de pago que deberán utilizar los contribuyentes, como único medio probatorio de cancelación de las obligaciones pertinentes, y regula sobre el régimen de información que deberán observar las obras sociales, ratificando su rol supervisor de las acciones que éstas últimas desarrollen.

En el año 1996, por su parte, la ley de ejecución de presupuesto nacional (24.629, promulgada de hecho el 8-03-1996) delega en el Poder Ejecutivo Nacional facultades específicas en materia de reforma del estado y, en virtud de tales prerrogativas, se crea la Administración Federal de Ingresos Públicos (Decreto 1156, BO del 16-10-1996), en donde se fusionan la Administración General de Aduanas y la Dirección General Impositiva, asumiendo el organismo creado las competencias, facultades, derechos y obligaciones de aquellas entidades (art. 11). Al año siguiente, mediante un decreto de necesidad y urgencia (n1 618/97, BO, del 14-07-1997), se recogen las normas que rigen las competencias, facultades, derechos y obligaciones de los organismos que se fusionan, entre otras, las previstas en el decreto 507/93, ya

S.C. A. N1 2465, L. XXXVIII Procuración General de la Nación aludido, siendo así que se reconoce a la AFIP como el ente de ejecución de la política tributaria y aduanera, confiándole la atinente a la aplicación, percepción y fiscalización de los tributos y accesorios dispuestos por las normas legales respectivas y, en especial, de los recursos de la seguridad social, correspondientes a:

"Los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones, sean de trabajadores en relación de dependencia o autónomos; los subsidios y asignaciones familiares; el Fondo Nacional de Empleo; y todo otro aporte o contribución que de acuerdo a la normativa vigente se deba recaudar sobre la nómina salarial" (art. 3, punto 3).

Es del caso advertir, que el poder administrador, nuevamente utiliza en este precepto el diseño de su antecesor, el decreto n1 507/93, por lo que cabe reiterar aquí, las mismas consideraciones que mereciera aquél en los párrafos precedentes, dado su carácter general ("recaudar sobre la nómina salarial"), sin que pueda afirmarse enfáticamente, como lo hace el a quo, que es con esta norma y con esa redacción que se reconocen facultades "exclusivas", pues de su articulado no surge tal expreso calificativo, ni que se hubiesen derogado concretamente las potestades concurrentes reconocidas a las obras sociales por las normas precedentes.

Lo anterior, al menos, no surge de la derogación que el decreto 618/97 establece de manera explícita, aclarando, además, que "mantendrán su vigencia todas las normas legales y reglamentarias que integran el régimen aduanero y el de aplicación, percepción y fiscalización de tributos y recursos de la seguridad social, en tanto no se opongan a las disposiciones del presente decreto o a las que resultaren aplicables de acuerdo al mismo" (art. 20).

Tanto es ello así que la AFIP, en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 7 del decreto 618/97 (cfse.

último considerando), mediante la resolución n1 247 (B.O.

5/11/98), dispuso el procedimiento a seguir, por parte de los contribuyentes, en materia de impugnación ante las obras sociales -en los términos de la res. G.. 79/98 (BO, del 30-01-1998)- de acuerdo con la autorización conferida por la resolución conjunta 202/95 y 202/95, ya citada.

También dispuso el procedimiento a fin de solicitar ante la A.F.I.P. la revisión de las resoluciones dictadas por las obras sociales; y que la resolución de la A.F.I.P. es definitiva en sede administrativa y puede apelarse ante la Cámara Federal de la Seguridad Social.

Es decir, la autoridad de aplicación implícitamente reglamenta las facultades concurrentes ya reconocidas a las obras sociales por las normas prexistentes al citado decreto, por lo que mal puede concluirse que las obras sociales no estaban legitimidas para la verificación, constatación de deuda y trámite de impugnación al momento en que OSPRERA lo hizo, como se sostuvo en la sentencia en crisis. Menos aún puede sostenerse la afirmación del a quo, en el sentido que: "...Es recién con la Resolución 247/98 (B.O.

5/11/98) en donde la DGI delega las facultades de fiscalización, en materia de recursos de seguridad social de las obras sociales, en estos institutos..."(v. fs. 98, párrafo 51). Lo anterior es así, sin perjuicio del excesivo rigorismo que puede desprenderse de lo concluido en el punto por la alzada, a partir de que la AFIP, en un marco jurídico complejo, con algunas rectificaciones (v.

ítem II), en definitiva asintió e hizo propio lo obrado por la OSPRERA.

- V - En otro orden, corresponde señalar que, los jueces de la Cámara observaron como otra causal de nulidad la actuación de la obra social en el trámite de impugnación,

S.C. A. N1 2465, L. XXXVIII Procuración General de la Nación reprochándole que habría cometido irregularidades en el procedimiento al no producir la prueba ofrecida por el impugnante.

Sin embargo, más allá de las genéricas consideraciones en materia de resguardo de la garantía de defensa, no se realizó -en concreto- un examen profundo de la prueba ofrecida y de las constancias acompañadas, en aras de evidenciar su conducencia a los efectos de dilucidar la controversia. De tal manera que si, según lo señaló el a quo, ese material "tendía a demostrar la renuncia de los trabajadores y la derivación de los aportes a la nueva obra social" (v. fs. 98, punto 2), faltaba dar respuesta a otras cuestiones relevantes -sobre las que se volverá- que habían sido tenidas en cuenta tanto en la tramitación ante la OSPRERA (v. fs.

174/177, del expediente n1 128.546, que corre por cuerda), como por ante la AFIP (v. fs.

398/406, exp. n1 128.546, citado). Cabe destacar que la prueba que se dice omitida apuntaba a demostrar hechos sobre los cuales no había discusión alguna -como reconoció la propia cámara (v. fs. 100 del principal)-, pues el debate no era si los trabajadores habían manifestado no querer pertenecer a la OSPRERA, sino si se habían observado los procedimientos legales requeridos para el cambio de obra social (v. fs. 175 y fs. 403, del exp. n1 128.546).

Por otra parte, la Cámara afirma enfáticamente que "...la cuestión se deriva en determinar si la actora ha cumplido con las obligaciones sociales a su cargo, es decir si efectivamente ha aportado las sumas que le correspondían por obra social..." (v. fs. 100, punto 3, párrafo 31). En este punto, la sentencia omite tener en cuenta las actas de verificación de deudas labradas por OSPRERA y ratificadas por la AFIP, que comprenden períodos anteriores a la decisión de

cambiar de agente de seguro de salud. Cabe indicar que los aportes y contribuciones a la otra obra social (OSDO), en virtud del cambio adoptado, más allá de la discusión por su legitimidad, fueron ingresados, según constancias de la causa, a partir de noviembre de 1994. Ello surge claramente de la denuncia realizada por la propia impugnante en el expediente n1 128.546 (v. fs.

108 vta., punto b), y de la constancia documental cuyas copias obran a fojas 121 a 126, las que son coincidentes con los instrumentos obrantes en el sobre de fojas 173 (copia del trámite n1 33.363/94, llevado ante la ANSSAL, en especial nota de OSDO agregada a fojas 34).

En cambio, las actas de verificación motivo del reclamo, comprenden períodos anteriores a noviembre de 1994, es decir, cuando según la propia tesis de la impugnante, estaba vigente la relación con OSPRERA. En tal sentido, los jueces omitieron dar respuestas a las Actas n1 374354, que verifica la falta de ingresos por los períodos 10/89 a 12/91 (v. fs. 99, del exp. n1 128546) y n1 374355, que constata la deuda por los períodos 01/92 a 03/97 (v. fs. 73, del trámite citado), probanza esta última, que -junto con las señaladas supra-, abre otro debate, referido a la legitimidad de lo actuado por la actora cuando se produjo el cambio de obra social e ingresó aportes y contribuciones a OSDO, a partir de noviembre de 1994.

Tales elementos -reiterohabían sido tenidos en cuenta por la OSPRERA (v. fs. 181) y por la AFIP (v. fs. 398 a 405), como así también, la situación por el lapso posterior noviembre de 1994 (v. fs.

181 y fs.

403), tema que queda irresuelto, pues la sentencia impugnada -bajo la dogmática premisa de que "excede el marco impugativo con que se ha encausado esta litis" y "corresponde a otra vía de análisis" (v. fs. 100 del principal)- no da respuesta a la dilucidación

S.C. A. N1 2465, L. XXXVIII Procuración General de la Nación de si, más allá de las cuestiones fácticas denunciadas, la vigencia del decreto 9/93 (BO del 18-01-1993) era suficiente para realizar el cambio de obra social como lo sostuvo la impugnante (v. fs.

109) o si para hacer uso de la libre elección de la obra social había que observar los procedimientos establecidos por esa norma y otras complementarias (a saber: decreto 1141, BO del 9-10-1996; Res.

MsyAS n1 633/96, rat. por decreto 1560, BO del 24-12-1996, y decreto 84/97 BO del 3-02-1997 y concordantes) como lo han sostenido y mantienen tanto la obra social como la AFIP. A mi entender, como lo ha expresado reiteradamente V.E., cuando, como en el caso, la interpretación del a quo se limita a un análisis parcial y aislado de los diversos elementos de juicio, pero no los integra ni armoniza debidamente en su conjunto, se impone descalificar el decisorio (Fallos 303:2080, 311:112, entre otros).

En tales condiciones, entiendo que corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario, dejar sin efecto la sentencia y disponer que vuelvan los autos al tribunal de origen, a sus efectos.- Buenos Aires, 3 de abril de 2006.- Es copia M.A.B. de G.