Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 6 de Febrero de 2006, A. 1093. XLI

Fecha06 Febrero 2006

ARPE, JOSE EUGENIO Y OTROS c/ Estado Nacional -Mrio. de Economía- y Resol. 678/97 s/ empleo público.- S.C. A. 1093, L. XLI.- S u p r e m a C o r t e :

-I-

A fs. 298/301, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala V) confirmó el fallo de la instancia anterior en cuanto admitió la demanda interpuesta por los actores -ex agentes del Mercado Nacional de Hacienda- contra el Estado Nacional, a fin de obtener que se declare la nulidad de las resoluciones 936/92 de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca y 678/97 del Ministerio de Economía y que se les abonen las diferencias por no haber aplicado el régimen de retiro voluntario. Para así decidir, sus integrantes consideraron que dichos actos son inválidos por carecer de los requisitos esenciales que exigen las normas vigentes en la materia (art. 71 de la ley 19.549), pues fueron dictados con desconocimiento de las circunstancias de hecho y de derecho que motivaron su emisión, lo que afecta su razonabilidad y finalidad.

Por el contrario, revocaron la sentencia en cuanto omitió incluir los "servicios requeridos" (horas extras) dentro de la remuneración que se tomó como base para calcular la indemnización por retiro voluntario, al considerar que tenían el carácter de normales y habituales, es decir, que eran parte de la remuneración que percibían los agentes.

Finalmente, dispusieron que los créditos correspondientes quedaran excluidos del régimen de consolidación de deudas, en los términos del art. 18, in fine, de la ley 25.344, al considerar que la obligación tiene carácter alimentario, que tiene su origen en una relación laboral de empleo público y que los actores fueron colocados en estado de necesidad al verse privados de su empleo.

-II-

Disconforme, la demandada interpuso el recurso extraordinario de fs. 304/310, que fue concedido solamente en cuanto a la interpretación de normas de carácter federal (v. fs.

318).

Expresa que el tribunal se equivoca al sostener que el inter-ventor liquidador del Mercado Nacional de Hacienda no abrió el registro de solicitudes para que los empleados pudieran acogerse al retiro voluntario de conformidad con lo establecido por el art. 106 del decreto 2284/91 y que dicha omisión impidió a los actores ejercer esa opción, pues de esta norma "surge claramente que el régimen de retiro voluntario sería instituido para el personal que no sea transferido a otros organismos públicos o bien a las empresas privadas que las tomen a su cargo".

En este sentido, añade que al disolverse el ente mencionado, la Administración garantizó a los actores la posibilidad de continuar en sus puestos de trabajo, pero como ellos no aceptaron, entonces, se decidió ponerlos en disponibilidad. Admite que el retiro voluntario no es una prerrogativa de la Administración, sino que es un modo de extinción del empleo público, aunque advierte que este mecanismo se utiliza ante la imposibilidad de reubicar al agente, circunstancia que no aconteció en el caso, pues los actores rechazaron la posibilidad de continuar en sus

empleos.

Aduce que carece de sustento lo resuelto por el tribunal en cuanto a que los "servicios requeridos" (horas extras) fueran incluidos dentro de la remuneración que se tomó como base para calcular la indemnización, toda vez que, a su entender, no quedó acreditado que tales servicios fueran abonados a los actores en forma mensual, normal y habitual. También se agravia por la exclusión del crédito del régimen de consolidación de deudas, pues estima que no se confi-guran las circunstancias excepcionales que requiere el art. 18 de la ley 25.344.

-III-

A mi modo de ver, el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, toda vez que se halla en juego la interpretación y aplica-ción de normas de carácter federal (decreto 2284/91 y ley 25.344) y la decisión recaída ha sido contraria al derecho que el apelante funda en ellas. Asimismo, cabe señalar que el a quo rechazó la apelación en cuanto se hallaba fundada en la causal de arbitrariedad del pronunciamiento y el apelante consintió esa decisión al no deducir la correspondiente queja, motivo por el cual la jurisdicción de la Corte ha quedado abierta sólo en la medida otorgada por el tribunal (Fallos: 316:562; 324:3821, entre otros). Atento a lo expuesto, no podrán ser objeto de tratamiento los agravios referidos a los haberes que debieron tomarse como base para el cálculo de la indemnización.

-IV-

En cuanto al fondo del asunto, ante todo, cabe recordar que, en la tarea de establecer la inteligencia de normas de la índole mencionada, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por los argumentos de las partes, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le otorgue (Fallos: 326:2880). Asimismo, considero pertinente efectuar una breve reseña de las nor-mas en juego a los efectos de dilucidar las cuestiones planteadas en el sub lite.

En primer lugar, la ley 23.696 expresa un verdadero sistema destinado a enfrentar la emergencia a través de un proceso de transformación del Estado y su Administración Pública, donde se destaca, como elemento singular, la política de privatizaciones decidida y desarrollada por el legislador (Fallos: 316:2624, consid. 111) y en el cual se le han otorgado amplias facultades al Poder Ejecutivo. Asimismo, cabe poner de relieve que el capítulo IV de esta ley está destinado a la "protección del trabajador" y establece que durante el proceso de privatización "el trabajador seguirá amparado por todas las instituciones legales, convencionales y administrativas del derecho del trabajo" (art. 42).

Por su parte, de los considerandos del decreto 2284/91 -ratificado por el art.

29 de la ley 24.307- que aquí interesan surge que, al eliminarse los sistemas regulatorios de actividades relacionadas con el comercio interior y exterior que limitan la decisión de los agentes económicos en cualquier etapa del proceso productivo, ya no se justificaba la existencia de numerosos organismos públicos, creados a partir de la crisis mundial de la década de 1930, situación en la que se hallaba el Mercado Nacional de Hacienda de Liniers, entre otros entes que desarrollaban su actividad dentro de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca.

En virtud de ello, se dispuso su disolución en los términos autorizados por la ley 23.696, sin perjuicio de otorgar la concesión a particulares de la actividad que hasta ese momento realizaba dicho organismo y se autorizó a la Secretaría mencionada a designar un interventor liquidador (v. arts. 36, 39 y 42 y Anexo I del decreto). Asimismo, el art. 106 instituyó "un

régimen de retiro voluntario para el personal de organismos disueltos que no sea transferido a otros organismos públicos o bien a las empresas privadas que tomen a su cargo la explotación de las instalaciones de estos organismos, de acuerdo a las disposiciones del presente Decreto", y el art. 107 estableció que "el personal que no sea transferido a otros organismos públicos o privados y que no se haya acogido al régimen de retiro voluntario será puesto en disponibilidad o se pondrá fin a su relación laboral según corresponda de acuerdo a su estatuto laboral". A su vez, la resolución 1434/91 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos aprobó las normas para la implementación de dicho régimen, que determina los requisitos a cumplir por aquellos agentes que estuvieran interesados en acogerse al retiro voluntario.

En dicho contexto, pienso que son acertadas las conclusiones de la Cámara en cuanto a la nulidad de los actos administrativos que ordena-ron que los actores fueran puestos en situación de disponibilidad. En efecto, las disposiciones antes mencionadas otorgan un marco preciso del que no puede apartarse por vía de interpretación el propio poder que las dictó y, en definitiva, este sistema sólo establece un método tendiente a proteger los derechos de los agentes que se desempeñaban en el ente disuelto, otorgándoles la posibilidad de continuar en sus puestos de trabajo mediante la transferencia a otro ente, ya sea estatal o privado, o de recibir una suerte de compensación especial en caso de no aceptar ese traspaso.

Habida cuenta de ello, no parece razonable inferir de aquellas normas que el retiro voluntario solamente estuviera previsto para el personal que no pudiera ser transferido por un impedimento atribuible a la Administración. Ello es así, pues al margen de la amplitud de las facultades atribuidas en la superintendencia del personal a su cargo y de que el legislador tuvo especialmente en consideración que en el proceso de privatizaciones se evitaran los efectos negativos sobre el empleo y la pérdida de los puestos de trabajo, se advierte que el art. 107 del decreto 2284/91 sólo autoriza a poner al personal en disponibilidad en caso de que no se produzca su transferencia a otro ente y no se haya acogido al retiro voluntario, sin que pueda añadirse otra condición no prevista expresamente por la norma que, por lo demás, cercenaría el derecho a optar que ella misma le concede. Máxime, cuando se halla fuera de discusión que el Estado omitió dar cumplimiento a la previsión del art. 108 en cuanto a que "Los interventores liquidadores deberán abrir dentro de los CINCO (5) días de su designación un registro de solicitudes de retiro voluntario, siendo responsables de dar curso a las mis-mas".

Estimo, por tanto, que la interpretación que propugna la apelante importa desconocer la finalidad tuitiva que aparece en forma evidente en el régimen instituido por la propia Administración sobre las bases sentadas por el legislador y, en este sentido, cabe recordar que, según una antigua jurisprudencia de V.E., cuando la letra de la ley no exige un esfuerzo de interpretación, la norma debe ser aplicada directamente con prescindencia de consideraciones que limiten o excedan los supuestos comprendidos en ella y procurando dar pleno efecto a la intención del legislador (Fallos: 306:940; 313:1007; 321:2894, entre otros) y que la exégesis de la ley requiere la máxima prudencia, cuidando que la inteligencia que se le asigne no pueda llevar a la pérdida de un derecho, o que el excesivo rigor de los razonamientos no desnaturalice el espíritu que ha inspirado su sanción (Fallos: 303:578).

No obsta a lo expuesto la circunstancia de que el pliego de bases y condiciones que se aprobó mediante el decreto 2515/91 a los efectos de otorgar la concesión de la administración de las instalaciones y la actividad que desarrollaba el ex Mercado Nacional de Hacienda (art. 27, punto1) estableciera el deber del concesionario de asumir la totalidad del personal, pues además de que dicha transferencia a la actividad privada no podía concretarse sin

el consentimiento de los agentes, el decreto antes citado no previó esta hipótesis como una condición para quitar al personal la posibilidad de optar por la situación que, en definitiva, menos lo perjudique.

-V-

Por el contrario, entiendo que el recurso es procedente en cuanto a la errónea aplicación de la ley de consolidación de deudas, pues si la Cámara consideró que la naturaleza alimentaria de los créditos de autos torna aplicable la excepción que prevé el art. 18 de la ley 25.344, a fin de no producir un menoscabo en el derecho de defensa de las partes, debió ordenar la realización de las diligencias pertinentes para permitir que se acreditara la configuración de las circunstancias excepcionales que se requieren para excluir una deuda del régimen de cancelación de pasivos estatales, en particular, lo relativo a la situación de desamparo e indigencia.

Sin perjuicio de lo expuesto, pienso que también es necesario examinar el planteo de los actores relativos a la inconstitucionalidad de la ley 25.344, por aplicación de la doctrina del Tribunal que establece que, en resguardo del derecho de defensa, la vencedora en segunda instancia puede plantear, al contestar el memorial de su contraria, aquellos argumentos o defensas desechados en la instancia anterior, que se ha visto impedida de considerar en la apelación pues, si bien no le eran favorables, no le causaban agravio desde el punto de vista procesal (Fallos: 311:696).

Al respecto, considero que los argumentos invocados por los actores para fundar la inconstitucionalidad de la ley 25.344 (v. memorial de fs. 273/280 y contestación del recurso extraordinario de fs. 312/316) omiten hacerse cargo de que V.E. reiteradamente ha declarado -con relación al régimen de consolidación de deudas dispuesta por ley 23.982, al que remite expresamente la ley 25.344- que, a fin de analizar su validez constitucional, es imprescindible tener en cuenta su carácter de legislación de emergencia (Fallos: 318:1887; 321:1984, en-tre muchos otros), así como que la restricción que aquélla impone al ejercicio normal de derechos patrimoniales tutelados por la Constitución debe ser razonable, limitada en el tiempo y constituir un remedio a la grave situación excepcional, sin provocar la mutación en la sustancia o esencia del derecho reconocido (cfr. precedentes citados, con remisión a Fallos: 243:467). Asimismo, la Corte también se ocupó de desestimar que la demora en percibir las acreencias signifique una violación constitucional y señaló que no es exacto sostener que se sus-pende por varios años el cobro de la deuda, pues se realizan periódicos pagos parciales y, en caso de ser necesario, existe la posibilidad de enajenar los bonos en el mercado (Fallos: 321:1984).

-VI-

Opino, por tanto, que debe confirmarse la sentencia apelada en cuanto hizo lugar al reclamo fundado en el derecho a optar por el retiro voluntario y revocarla en lo atinente a la aplicación de la ley de consolidación de deu-das del Estado.

Buenos Aires, 6 de febrero de 2006.- R.O.B.

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