Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 29 de Julio de 2005, D. 1494. XXXVIII

• Emisor: Procuración General de la Nación

DIAZ, L.S.O. c/ Poder Ejecutivo Nacional (RHE) S.C. D. 1494, L. XXXVIII.- S u p r e m a C o r t e :

-I-

La Cámara Federal de Apelaciones de Corrientes, al confirmar el fallo de primera instancia, acogió la acción que promovió el doctor L.S.D. contra el Estado Nacional, tendiente a obtener la reparación de los daños y perjuicios que sufrió como consecuencia del decreto 84/92 de la interventora federal en aquella Provincia, mediante el cual se lo destituyó de su cargo de juez de instrucción y correccional de la Quinta Circunscripción Judicial provincial, con asiento en Santo Tomé, decisión adoptada con fundamento en los decretos 1447/92 y 1449/92, del Poder Ejecutivo Nacional. El primero extendió al Poder Judicial correntino la intervención federal dispuesta por el decreto 241/92, a efectos de reorganizarlo, declaró en comisión a todos sus integrantes y facultó al interventor federal para remover y designar a los magistrados, funcionarios y empleados de aquel Poder del Estado local. El segundo, por su parte, designa a C.E.B. como interventora federal en dicha Provincia (fs. 321/324 de los autos principales, a los que corresponderán las restantes citas).

Para decidir de ese modo, en lo que aquí interesa, los magistrados diferenciaron, a efectos de su control, entre la decisión de intervenir la Provincia -no revisable judicialmente- y los actos emitidos en su consecuencia, entre los que incluyeron al que afectó al actor y que, dijeron, sí pueden ser fiscalizados por los jueces. También recordaron, con cita de jurisprudencia de V.E., que el interventor federal es un representante directo del Presidente de la Nación, que obra en función del país, al efecto de cumplir una ley del Congreso o un decreto del Poder Ejecutivo, sujeto a instrucciones. En tal carácter, no resuelven asuntos provinciales en nombre y representación del Estado local, sino como delegados de la Nación que solo realizan los actos necesarios para asegurar la gestión administrativa del ente intervenido.

En el caso de autos, entendieron que la funcionaria federal, al remover al juez local, estaba cumpliendo una facultad expresamente otorgada por el Poder Ejecutivo Nacional, pero que lo hizo de manera irregular, porque no expresó los motivos que la llevaron a adoptar tal decisión. Esta ausencia o la falta de imputación concreta de algún hecho fundante de la medida, realizada en el marco de una publicitada "campaña anticorrupción", constituyeron, a su entender, circunstancias especiales que tiñen de arbitrariedad a la remoción, por violatoria del derecho de defensa del damnificado.

En el mismo sentido, tomaron en cuenta las declaraciones de la interventora en medios de comunicación y consideraron que realizó un "irregular -por imprudente- ejercicio de las funciones encomendadas", susceptible de configurar la conducta antijurídica que requiere el art. 1112 del Código Civil para hacer nacer la responsabilidad del Estado.

Finalmente, desestimaron las defensas de falta de impugna-ción del acto y de extemporaneidad del planteo opuestas por el Estado Nacional y confirmaron lo decidido respecto de la extensión del resarcimiento, pues entendieron que el recurso adolecía de falta de fundamentos sobre los puntos.

-II-

Disconforme, el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario de fs.

329/345 que, denegado por el a quo a fs. 371/372, dio origen a esta queja.

Señala que el pronunciamiento es arbitrario y vulnera sus derechos y garantías constitucionales (arts. 16, 17 y 18 de la Constitución Nacional). La arbitrariedad -continúa- se presenta por las contradicciones, imprecisiones y falta de fundamentos que evidencia el fallo.

Concentra sus agravios en que la Cámara no consideró su posición, que sostuvo desde el inicio del pleito, en cuanto a que resulta aplicable al sub lite el precedente de V.E. de Fallos: 319:1780 (causa "Cantos"). De acuerdo con dicha doctrina, los interventores federales, si bien no son funcionarios provinciales, debido al origen de su designación, tienen la facultad de proveer a las necesidades de orden económico, social y administrativo de las provincias, asumiendo un doble carácter de representante ocasional de aquéllas y de delegado del gobierno nacional. Desde esta perspectiva, dice que el decreto de remoción del juez local, dictado por la interventora federal, fue legítimo, en tanto fue realizado en ejercicio de las atribuciones conferidas por el Estado Nacional y no fue contrario a las normas provinciales, ya que cumplió con las formalidades propias del orden jurídico local y fue refrendado por el ministro de Gobierno y Justicia de esa Provincia.

También destaca que, al objetar en forma genérica la remo-ción de jueces por parte de la Intervención federal, el a quo está cuestionando decisiones de carácter institucional, sobre cuyo acierto o conveniencia no está permitido a los jueces pronunciarse.

Agrega que, aun cuando pudiera atribuirse responsabilidad al Estado Nacional, ello no sucedería en el sub lite porque no se configuran los presupuestos necesarios para su procedencia. En tal sentido, afirma que la remoción es la consecuencia de la intervención federal al Poder Judicial local dispuesta por el Ejecutivo Nacional y, por lo tanto, es un acto legítimo que no imputó en forma personal la comisión de hecho ilícito alguno al actor. La repercusión pública de la intervención en general y la difusión de las medidas tomadas en consecuencia no son responsabilidad del Estado. En este contexto, afirma que no existe nexo de causalidad entre el daño alegado y el acto administrativo al que se pretende imputar como causa eficiente del perjuicio.

Asimismo, entiende que el fallo es autocontradictorio porque, por un lado, manifiesta la innecesariedad de la impugnación del acto ante la atribución de responsabilidad al Estado por su actividad lícita y, por el otro, lo condena con fundamento en normas que rigen los supuestos de un accionar ilícito del Estado, en cuyo caso es imprescindible la solicitud de nulidad del acto para reconocer el resarcimiento.

También expresa que la resolución le agravia en cuanto señala que basta con que la acción no se halle prescripta para reclamar la indemnización. Aduce que, de acuerdo a reiterada doctrina de la Corte Suprema, toda vez que el acto administrativo goza de presunción de legitimidad -la que solo podría verse afectada por un planteo de nulidad- el requisito de impugnación del acto es imprescindible para generar el derecho al resarcimiento. Afirma que, en este contexto, el actor no ha planteado en ningún momento la nulidad del acto de remo-ción sino que, más aún, admitió -en el responde de la expresión de agravios- que el decreto 84/92 no le provocó daño alguno. En consecuencia, sostiene que responsabilizar al Estado, por entender el tribunal que la falta de motivo expreso tiñe a la remoción de irregular y que, en tal caso, no es necesaria la impugnación administrativa y judicial del acto para perseguir su ilegitimidad, transforma al fallo en arbitrario.

En cuanto a la denegación del recurso extraordinario, manifiesta que el tribunal se confunde al rechazarlo sólo por no proceder la supuesta arbitrariedad de sentencia, toda vez que no tuvo en cuenta el planteo federal que había considerado examinado y admitido en el considerando del interlocutorio. Reafirma que la cuestión federal en el sub examine está dada por el debate acerca de las facultades de la interventora de una provincia y de la legitimidad o no de un decreto de remoción de un juez dictado por dicha autoridad en ejercicio de la facultad que le fue conferida por el Poder Ejecutivo Nacional.

-III-

En primer lugar, considero que tanto el agravio relativo a la naturaleza del acto de remoción, con el objeto de establecer si deriva de una facultad de la interventora en su carácter de autoridad local o federal y con ello determinar la posible responsabilidad del Estado Nacional o Provincial, como aquél referido a la aplicabilidad del plazo para demandar al primero por su actividad irregular previsto en la ley 19.549, suscitan cuestión federal suficiente para habilitar la instancia extraordinaria, por lo que el remedio, en dichos aspectos, fue mal denegado y corresponde su admisión formal.

-IV-

Sentado ello, adelanto que corresponde rechazar el agravio en cuanto al carácter local del acto de remoción del magistrado como fundamento de la falta de responsabilidad del Estado Nacional.

Ello es así, toda vez que si bien este Ministerio Público, en los autos Z.236.L.XL "Z., J.L. c/Santiago delE., Provincia de y Estado Nacional s/ amparo", al recordar la doctrina de la Corte reseñada en Fallos: 323:711 y sus citas, expuso que debido a que los actos emanados de un interventor no pierden su naturaleza local, su impugnación como contrarios a normas de igual carácter no es de competencia federal, circunstancia que había sido compartida por la Corte cuando se impugnaron actos de suma gravedad como los decretos de un interventor federal de remoción de magistrados locales (conf. dictamen del 17 de julio de 2002 en la Comp.469 L.XXXVIII "Gazzia de S., A.E. c/ Estado de la Provincia de Corrientes s/ acción contencioso administrativa" y sentencia del 22 de agosto del mismo año), el 21 de septiembre de 2004, al resolver en la citada causa "Z.", V.E. entendió que "el interventor federal tiene un doble carácter y, en consecuencia, también lo tienen los actos que realiza. Representa al gobierno federal, pero es también un representante promiscuo y necesario de la provincia hasta tanto sean reorganizados los poderes locales. Es decir que actúa con una doble personalidad y realiza actos que gozan de una u otra naturaleza y que pueden ser calificados de diversa manera." En este sentido, dijo "Que las intervenciones no se han instituido para cercenar derechos a los habitantes de las provincias sino para garantizarlos plenamente en su ejercicio, ni causan cesantía de la personería jurídica de los estados, que son de existencia necesaria. El hecho de que los interventores no sean funcionarios legales de las provincias, en cuanto su designación emana del gobierno nacional y sus atribuciones y responsabilidades se relacionan con el poder que representan y no con los poderes locales, implica que la función de dichos funcionarios federales no pueden extenderse más allá de los límites que les asigna la Constitución y la ley; pero ello no obsta al ejercicio de sus funciones de representantes necesarios del estado intervenido, mientras se organizan los poderes locales (arg. Fallos: 127:91; confr. causa "L.H..", publicada en Fallos: 143:11). Es que la cesantía temporaria de los poderes intervenidos no significa la destrucción de su personalidad, cuya representación pública y privada asumen los interventores para cumplir y hacer cumplir las leyes locales, así como los derechos y obligaciones de aquél, en virtud de la soberanía nacional que representan, delegada implícitamente por la Constitución (Fallos: 147:239). Es en mérito de estas atribuciones que no se interrumpe en las provincias intervenidas la percepción de los impuestos, ni su inversión, ni la ejecución de obras públicas. En consecuencia, los actos de naturaleza local emanados de los interventores federales no pierden ese carácter por razón del origen de su investidura (Fallos:

314:1857), y caen en consecuencia bajo la jurisdicción de los tribunales locales; sin perjuicio, desde ya y según el caso, de la inmunidad que cabe reconocerle al interventor en el ejercicio de sus funciones específicas y en tanto funcionario delegado del gobierno federal (Fallos:

302:732)"(considerando 201).

Sobre esta base, el acto de remoción de un juez, en tanto se trata de una decisión adoptada con fundamento en el decreto 1447/92 del Poder Ejecutivo Nacional, que extendió al Poder Judicial correntino la intervención federal dispuesta por el decreto 241/92, a efectos de reorganizarlo, declaró en comisión a todos sus integrantes y facultó al interventor federal para remover y designar a los magistrados, funcionarios y empleados de aquel Poder del Estado local, es un acto de naturaleza federal y no local.

Pues, tal como surge de los fundamentos de V.E. en el precedente en cita, el acto en ciernes es uno de aquéllos necesarios para la consecución de los fines que determinaron la intervención federal (consid. 22).

Refuerza esta interpretación la circunstancia de que el Tribu-nal haya utilizado esta característica para diferenciar qué actos del interventor deben quedar sometidos a la autoridad judicial provincial. Máxime, cuando en autos no se trata de un acto relacionado con las necesidades de orden económico, social y administrativo de la Provincia, a las que aquél debe proveer, sino de una atribución específica en tanto funcionario delegado del Gobierno Federal.

-V-

Ahora bien, atento a la conclusión antedicha, resulta aplica-ble en la especie la ley 19.549 y, por lo tanto, cabe admitir el agravio del Estado Nacional en cuanto a que el acto no fue impugnado en su legitimidad como para generar el pago de un resarcimiento.

Al respecto, cabe señalar que en el precedente de Fallos: 319:1476, la Corte Suprema sostuvo que "...los actos administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que establece el art. 25 de la ley 19.549, devienen firmes e irrevisables a pedido del interesado debido a la caducidad operada (doc-trina de Fallos: 179:249, especialmente págs. 279/280), razón por la cual, en tal caso, no es admisible la acción por cobro de pesos o el reclamo de los daños y perjuicios basados en el accionar ilícito de la administración. Que dicha conclusión es una consecuencia lógica de la naturaleza accesoria -en el ámbito del derecho administrativo- de pretensiones como las antes indicadas respecto de la acción de nulidad, en virtud de la presunción de legitimidad que ostentan los actos administrativos (art. 12 de la ley 19.549), por cuyo mérito se presume que toda la actividad de la administración guarda conformidad con el ordenamiento jurídico, presunción que subsiste en tanto no se declare lo contrario por el órgano competente..." es decir que "... al no mediar declaración de ilegitimidad no puede haber resarcimiento o pago de suma de dinero alguna pues falta la causa de tales obligaciones.".

En tales condiciones, al no haberse cuestionado judicialmente en el

término legal previsto el decreto que destituyó al ex magistrado de instrucción y correccional de la Quinta Circunscripción Judicial provincial, con asiento en Santo Tomé, ni haberse declarado su ilegitimidad, no es posible demandar el pago de los daños y perjuicios que tal remoción le hubiera ocasionado (conf. arg. dictamen del 16 de septiembre de 2003 en autos B.203, L.XXXVII "B., O.E. c/ Estado Nacional (Ministerio de Economía y otro)").

Máxime, cuando en el sub lite la falta de impugnación del acto de remoción no se encuentra controvertida por el actor, quien reconoce que el objeto de la demanda no consiste en su anulación sino en el pago de un resarcimiento por daño moral .

Esta conclusión no se ve desvirtuada por la decisión del 6 de julio de 2004 en la causa "B." -citada anteriormente- toda vez que, si bien V.E. ratificó como acertada la doctrina del precedente reseñado en Fallos: 319:1436 en cuanto es inadmisible la acción de indemnización por daños sin cuestionar dentro del plazo establecido en la ley de procedimientos administrativos la legitimidad del acto que desestima la pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado, también consideró que a pesar de no haberse impugnado el acto (de cesantía) en sede administrativa, aquél se encontraba temporalmente impugnado en sede judicial al no haber transcurrido el plazo de 90 días hábiles judiciales del art. 25 de la ley 19.549, circunstancia que no ocurre en el sub lite donde, no sólo el ex juez -como ya dijera- reconoce su falta de voluntad en im-pugnar el acto sino que la demanda por el mencionado resarcimiento fue inter-puesta al cumplirse los dos años de dictado el acto por el cual fue removido a los fines de interrumpir los plazos de prescripción.

La solución que propicio torna inoficioso el tratamiento de los restantes agravios del quejoso.

-VI-

Por lo expuesto, opino que corresponde hacer lugar a la queja y revocar la sentencia de fs. 321/324 en lo que fue materia de recurso extraordinario.

Buenos Aires, 29 de julio de 2005.- R.O.B..

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