Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 12 de Mayo de 2005, M. 3283. XXXVIII

• Fecha: 12 Mayo 2005

S.C. M. 3283.L. XXXVIII.

S u p r e m a C o r t e:

- I - A fs. 829/835 (del expediente principal, al que me referiré en adelante), la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, por mayoría, desestimó el recurso de inaplicabilidad de ley planteado por la Municipalidad de San Isidro contra la sentencia de la Cámara Segunda de Apelación en lo Civil y Comercial de La Plata -Sala III-, que había hecho lugar a la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por la Provincia de Buenos Aires y rechazado la demanda deducida por la Municipalidad.

Para así decidir, la mayoría consideró que la Provincia no estaba legitimada para ser demandada en este juicio porque la ordenanza 5203/76 -a raíz de la cual el Municipio solicita, en el sub lite, que el Estado Provincial le repare los daños y perjuicios que debe abonar a la empresa Promenade S.R.L.- no había sido dictada por el entonces Gobernador de facto en el carácter de Jefe de la Administración de la Provincia (art. 132 de la Constitución local), sino en calidad de órgano municipal investido de las facultades propias de los Concejos Deliberantes (art. 10, decreto-ley 8613/76). Entendieron que dicho Estado y la Municipalidad son dos administraciones separadas, en cuyos ámbitos no es posible distinguir al órgano de la persona jurídica, pues el órgano, más que un representante, es un elemento mediante el cual la persona jurídica expresa su voluntad.

Se apoyaron en un precedente del mismo tribunal, donde habían sostenido que "... no comprometen la responsabilidad del Estado provincial al cual pertenece la comuna, aún cuando tal autoridad sea un comisionado designado por el Poder Ejecutivo, toda vez que 'tal forma de nombramiento constituye un mero accidente de circunstancias, destinado a suplir la acefalía municipal y no a establecer una confusión entre las dos entidades sustancialmente distintas del gobierno local: la provincia y el municipio' ... no importa la aniquilación del municipio como ente de derecho público, ni el desconocimiento de su existencia institucional, extremos que no cabe admitir ni aún por vía de hipótesis, frente a lo que terminantemente estatuyen los arts. 51 de la Constitución Nacional y 181 y sgts. de la Provincia. Y ello cualquiera fueren la naturaleza y extensión de las instrucciones que el Poder Ejecutivo pudiera haber impartido a su delegado o de las expresas autorizaciones que para determinados actos hubiere conferido. Éstos resultan legítimos o ilegítimos en la medida en que el comisionado, en su carácter de representante necesario de la Municipalidad, actúe o no dentro de los límites de su competencia, pero jamás comprometerían la responsabilidad de la provincia, por las razones antedichas y por resultar inaplicables el supuesto a las reglas del mandato... (v. 'Acuerdos y Sentencias' t. 1968 pág. 900)".

Juzgaron que mutantis mutandi dicha doctrina legal era aplicable en autos, donde el gobernador de la Provincia había ejercido por imperio del decreto-ley 8613/76, la competencia legislativa propia de los departamentos deliberativos de las municipalidades.

- II - Disconforme con tal pronunciamiento, la Municipalidad de San Isidro, interpuso el recurso extraordinario de fs. 838/857, que, denegado por el a quo a fs. 873, da origen a la presente queja.

Considera que la Provincia está legitimada pasivamente en estos autos porque, sin eliminar al Municipio como persona de derecho público, al absorber parte de la conducción de sus negocios, estaba obligada a observar el cuidado debido al gestor de negocios ajenos, lo que no hizo cuando sancionó las ordenanzas que determinaron su responsabilidad.

Señala que, entre los tres sujetos, la Provincia, la Municipalidad de San Isidro y los administrados -como en el caso, la empresa Promenade S.R.L.- pueden trabarse relaciones o vínculos jurídicos, al igual que entre los miembros de cualquier par de ellos. Así como respecto de los administrados cabría afirmar que el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires era el Departamento Deliberativo, ya que era claro que hacia ellos el derecho público de la Provincia imponía presentarse por la persona jurídica municipio; de igual manera, respecto de la Municipalidad de San Isidro, el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires era la propia provincia. Y ello era así cualquiera fuera la índole de la competencia que estuviera ejerciendo, ya sea que ella se tradujera en actos atribuibles a la provincia o a la comuna.

Esto habría podido ser distinto -continuó diciendo- si las competencias ejercidas por el Gobernador no hubieran emanado de dicho cargo de gobernador, sino de haber sido circunstancialmente investida, la misma persona física, tanto de las competencias provinciales como de las correspondientes al Departamento Deliberativo Municipal. Sin embargo, ello no aconteció en el sub lite, sino que el Gobernador, en ejercicio de sus competencias provinciales, modificó la ley orgánica de las municipalidades con el alcance de concentrar poderes legislativos, hasta ese entonces locales, en el gobierno provincial.

Expresa que los términos del art. 10 del decreto-ley 8613/76, demuestran que la Provincia se hizo cargo de las decisiones emitidas con imputación a la Municipalidad, pues claramente el texto establece que las competencias del Gobernador son las anteriormente atribuidas a los Departamentos Deliberativos. Asimismo, interpretan que dicho artículo, cuando contempla que aquél podrá dictar ordenanzas generales para todas las municipalidades o para un grupo de ellas y ordenanzas locales no lo coloca en la representación simultánea de todas las comunas sino en la posición del superior que encauza normativamente la autoridad de sus subordinados, pues los intendentes no podían oponerse a las decisiones adoptadas por el Gobernador de facto.

- III - Ante todo, cabe atribuir a la sentencia carácter de definitivo por causar un agravio de insusceptible reparación posterior, ya que lo cuestionado es la falta de legitimación pasiva del Estado Provincial en autos y lo decidido sella definitivamente la cuestión sin posibilidad de que pueda ser planteada en adelante (confr. doctrina de Fallos: 312:2134 y 324:2184).

Sin necesidad de expedirse sobre otros tópicos propuestos por la recurrente, entiendo, como ella sostiene, que el pronunciamiento resulta arbitrario, pues, a diferencia de lo ocurrido en el precedente citado por el a quo, donde se discutió la responsabilidad de la Administración respecto de un administrado, lo que aquí se pone en tela de juicio es la responsabilidad de la Provincia frente a la Municipalidad por el obrar irregular de aquélla, al dictar su Gobernador de facto la ordenanza 5203/76, por cuyas consecuencias reclama la indemnización la comuna.

En ese sentido, considero que el fallo apelado ha prescindido de tratar argumentos conducentes para la solución de la causa, con menoscabo del derecho de defensa de la apelante, consagrado en el art. 18 de la Constitución Nacional (doctrina de Fallos: 310:1707), toda vez que

omitió tomar en cuenta su planteo referente a que el Gobernador de facto, en ejercicio de competencias provinciales, al modificar la ley orgánica de las municipalidades, concentró los poderes legislativos, hasta ese momento locales, en el gobierno provincial.

Habida cuenta, entonces, de la existencia de un régimen jurídico distinto al ahora imperante, que impedía a la Municipalidad oponerse a lo decidido por el Gobernador de facto, ya sea mediante el ejercicio del veto o el dictado de otra ordenanza, correspondería tener por legitimada a la Provincia para continuar en el proceso, sin que ello implique, claro está, pronunciamiento alguno sobre el fondo de la cuestión.

En tales condiciones, al guardar relación directa e inmediata entre lo debatido y resuelto y las garantías constitucionales que se dicen afectadas (art. 15 de la ley 48), estimo que corresponde descalificar el pronunciamiento apelado de acuerdo con la reiterada doctrina del Tribunal en materia de arbitrariedad.

- IV - Por las razones expuestas, opino que corresponde hacer lugar al recurso de queja deducido y revocar la sentencia de fs. 829/835 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

Buenos Aires, 12 de mayo de 2005.- R.O.B.