Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 30 de Diciembre de 2004, F. 1549. XXXVIII

• Emisor: Procuración General de la Nación

F. 1549. XXXVIII.

Federación Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones s/ queja administrativo.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

-I-

La Sala X de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, confirmó la decisión ministerial que otorgó personería gremial a la Federación de Obreros y Empleados del Correo Oficial y Privados (F.O.E.C.O.P.)-. Para así decidir, en sustancia, dijo que, si bien la recurrente pretende que se ha impedido su derecho de defensa en los términos del artículo 28 de la ley n° 23.551, ni en la instancia administrativa previa ni en la judicial posterior, FOECYT explicó siquiera someramente en qué fundaba la necesidad de controlar la documentación en cuestión, ni los perjuicios derivados de la supuesta omisión en que se habría incurrido. Lo anterior es así, situados en un marco en el que -como bien se remarcó en el dictamen administrativo agregado a la resolución ministerial n° 767/01, tampoco rebatido, en rigor- la incorporación de la documental referenciada no involucra la posibilidad de defensa de FOECYT, pues la mencionada Federación no sólo no cuestionó la voluntad desafiliatoria de las filiales de que se trata, pese a haberle sido notificada, sino que ello excedía su competencia. Sumó a lo relacionado que, en el alegato de fs.

535/36, el quejoso introdujo argumentos excluidos con anterioridad, como el fincado en el artículo 25 de la ley n° 23.551, soslayando no sólo la extemporaneidad del planteo, sino, además, que: a) no existe posibilidad de cuestionamiento territorial en casos como el presente en que, con ajuste al artículo 33, in fine, de la ley n° 23.551, la desafiliación de los sindicatos de primer grado, otrora congregados en FOECYT, no permite que ella siga ejerciendo la representación de los mismos en las áreas -geográficas y personales- respectivas; b)

la resolución ministerial n° 193/95, que confirió simple inscripción a FOECOP, no fue rozada por la resolución de la Corte Suprema ni por la interlocutoria de la Sala; c) la desafiliación de los sindicatos de base fue explícita e inequívocamente reconocida por FOECYT, tanto en actuaciones administrativas como jurisdiccionales, lo que obsta a su desconocimiento ulterior, a la luz del principio de buena fe y de la así llamada teoría de los actos propios; y, d) la libertad sindical negativa -consistente aquí en la potestad de las entidades gremiales de grado inferior de desafiliarse de las superiores- obra reconocida en los artículos 5 del decreto n° 467/88; 12 de la ley n° 23.551; 14 bis de la Ley Fundamental; Convenio n° 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); y previsiones de derecho internacional concordantes (fs. 547/549).

Contra dicha resolución, la Federación Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones -F.O.E.C.Y.T.- dedujo recurso federal (v. fs.

553/557), que fue contestado (cfr. fs. 560/565) y concedido con fundamento en que se encuentra en tela de juicio la inteligencia de un pronunciamiento anterior de la Corte Suprema -a saber, el recaído a fs.

438/439 (v. fs. 567).

-II-

Expresado en síntesis, la impugnante cuestiona que se haya confirmado una resolución ministerial -resol. n° 767/01- contraria a las disposiciones de la ley n° 23.551, que no autoriza la existencia de dos federaciones sindicales de igual grado en una misma empresa, pretiriendo, además, como se desprende del pronunciamiento de la Corte obrante a fs. 438, reparar las inobservancias, por la autoridad administrativa,

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Procuración General de la Nación de las salvaguardas exigidas por la bilateralidad del trámite de otorgamiento de la personería gremial.

En el orden citado, rechaza la índole supuestamente tardía o extemporánea de la alegación, al tiempo que resalta que se ha soslayado indebidamente, una vez más, la personería jurídica preexistente de FOECYT, habilitando la subsistencia de dos federaciones con igual representación, en una única compañía y actividad laboral, fragmentándose, por dicha vía, un gremio de empresa con el consabido menoscabo para la eficacia de la negociación colectiva y una grave afectación del derecho a la defensa en juicio.

Precisa que, lejos de pretender incorporar asertos ignorados anteriormente, la quejosa intenta ejercer el derecho de defensa que le fuera desconocido hasta aquí y que vuelve a serlo en la decisión observada, soslayando que la desafiliación de los sindicatos de grado inferior no implica necesariamente la integración de una nueva entidad federativa, con personería de segundo grado, en reemplazo de la preexistente; a lo que se adiciona que en ningún punto FOECYT asintió a la representación de FOECOP, limitándose a sumarse a actuaciones aludidas por la Sala en calidad de tercero citado por ENCOTESA.

En ese plano, argumenta un caso federal con sostén en los artículos 16 a 18 de la Ley Suprema; y en que se desestimó, sin el debido fundamento, la preceptiva de la ley n° 23.551, transgrediéndose el claro principio de representatividad de la organización sindical de igual ámbito, anterior en el tiempo -sentado, entre otras reglas, por los artículos 30 de la ley n° 23.551 y 21 a 23 del decreto n° 467/88- sobre cuya base, a partir de predicar la existencia de un vicio en la tramitación administrativa, afectatorio de la garantía de la

defensa en juicio, se invalidó la resolución ministerial n° 224/95, anterior a la n° 767/01.

Hace hincapié en que la FOECOP no existía al tiempo de la desafiliación de las asociaciones de primer grado y sí, en cambio, la FOECYT; a quien no se escuchó y, menos aún, se ponderaron sus derechos adquiridos y estatutarios en tanto que signataria de la convención colectiva de trabajo correspondiente a la actividad postal, lo que contradijo, igualmente, garantías receptadas en el artículo 14bis de la Constitución Nacional.

Insiste en que la ausencia de instrumentos imprescindibles en el expediente administrativo, patentiza la imposibilidad del ejercicio por parte de FOECYT del derecho de defensa; al tiempo que censura que, contraviniendo las previsiones de los artículos 1 de la ley n° 19.549 y 28 de la ley n° 23.551, se haya omitido el debido traslado tanto de la desafiliación de las organizaciones de base como de la solicitud de personería gremial deducida por FOECOP; a lo que se agrega que no se adjuntaron las actuaciones en que tramitaron las desafiliaciones de las entidades aludidas, ni las judiciales sobre las que se detuvo la ad quem.

En ese sentido, aduce que el procedimiento de desafiliación se encuentra normado en los estatutos de FOECYT; y el cuestionamiento de la operada, comprendido en los extremos del pronunciamiento previo de la Corte Suprema, habiendo omitido la Cámara tal circunstancia, así como considerar los argumentos sobre el punto postulados por la quejosa en el alegato, introducidos ya al atacar la resolución ministerial originaria (n° 224/95).

Finaliza señalando que, formal y materialmente, se inobservó lo estatuido en los artículos 21, 23, 25, 28 a 30 y

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Procuración General de la Nación 33 de la ley n° 23.551 y en el decreto n° 467/88; amén de que la patronal -ENCOTESA- incurrió en diversas prácticas contrarias a la ética de las relaciones profesionales a fin de favorecer a la FOECOP, cuya personería, lejos de garantizar la libertad sindical, menoscaba el poder real de negociación colectiva, dejando de lado, incluso, que no puede una entidad gremial por actividad pactar acuerdos colectivos de empresa en diversos planos jurisdiccionales y, a su vez, concertar otros por actividad en distintos ámbitos del país (fs. 553/557).

-III-

En lo que interesa, corresponde destacar que, por remisión al dictamen de esta Procuración General (v. fs.

433/434), V.E. dejó sin efecto la sentencia dictada por la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, que confirmó la resolución del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación n° 224/95, por la que se dio personería gremial a la Federación de Obreros y Empleados del Correo Oficial y Privados (v. fs. 438/439).

Para así decidir, en suma, considerando en manera especial el dictamen del Señor Fiscal General ante la alzada del trabajo y dejando a salvo que ello no implicaba anticipar criterio sobre el fondo de la controversia, se subrayó que existía un relevante defecto en el procedimiento administrativo que imponía declarar la nulidad de la decisión citada; a saber: haber partido la autoridad de aplicación de la premisa dogmática de la desafiliación de los sindicatos de primer grado a FOECYT, sin conferirle, empero, la posibilidad de ser escuchada, pese a ver mermado su espectro de representatividad, y en circunstancias en que su crítica alcanzaba a los propios actos de desafiliación con apoyo en disposiciones

estatutarias y más allá de la inteligencia que, en definitiva, se terminara concediendo a éstas. Lo anotado fue así, a partir de apreciar la índole cuasijurisdiccional de la resolución recurrida y las exigencias vinculadas con el debido proceso adjetivo que le eran anejas; máxime, frente a preceptos como los de los artículos 25, 28 y 62 de la Ley de Asociaciones Sindicales n° 23.551, que exaltan el principio de bilateralidad en relación a los actos administrativos que alcancen a personerías gremiales preexistentes (v. fs. 433 /434).

Llegada la causa al tribunal de reenvío -Sala X de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo- éste, en línea con lo reseñado, revocó la resolución ministerial n° 224/95, ordenando a la autoridad de aplicación el dictado de una nueva, con sujeción a lo dispuesto por los artículos 21, 23, 28 y concordantes de la ley n° 23.551 y su decreto reglamentario n° 467/88; 11 de la ley n° 19.549 y 18 de la Constitución Nacional (v. fs. 453).

Previo conferir traslado de las actuaciones a la presentante (v. fs. 454bis/456bis y 460/463) y evacuado el mismo (fs. 464/466), en base a los pareceres de fs. 467/471, 472 y 474/475, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos dictó la resolución n° 767/01, por la que confirió personería gremial a FEOCOP -Federación de Obreros y Empleados del Correo Oficial y Privado- como organización de segundo grado, para agrupar a los sindicatos de trabajadores objeto de detalle y respecto de las zonas de actuación de cada uno de ellos (v. fs. 477/479).

Impugnada dicha decisión ministerial por FOECYT, mediante la vía del artículo 62, inciso b), de la ley n° 23.551 (en la desordenada foliatura y refoliatura administrativa, el escrito recursivo obra agregado bajo los folios 1/5 a fs. 488)

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Procuración General de la Nación y evacuado el planteo por la contraria (v. fs. 497/515) y, a su turno, la vista respectiva por el Sr. Fiscal General del fuero (v. fs. 519), la Sala interviniente de la alzada laboral requirió, como una medida para mejor proveer, el envío de actuaciones judiciales aludidas en la contestación de FOECOP (v. fs. 521).

Acompañadas las mismas (v. fs. 529, 531 y 534) y adjuntado el alegato respectivo de la quejosa (fs. 535/536), la Sala X de la Cámara del Trabajo dictó el pronunciamiento actualmente en estudio ante esta instancia de excepción (cfse. fs. 547 /549).

-IV-

Ha reiterado V.E. que la interpretación de sus sentencias, en las mismas causas en que han sido dictadas, constituye cuestión federal suficiente para ser examinada en la instancia extraordinaria, en los supuestos en que la decisión atacada consagra un inequívoco apartamiento de lo dispuesto por el Alto Cuerpo y desconoce, en lo esencial, aquella decisión (cfse. Fallos: 316:2525; 321:2114; 324:3411; 325:3389; entre muchos otros).

En la resolución de cuyo supuesto apartamiento se agravia la quejosa, VE. dejó sentado, expuesto en apretada síntesis, el principio de bilateralidad que debe regir en todos los actos administrativos que puedan alcanzar personerías gremiales preexistentes (fs. 433/434 y 438/439), por lo que atañe, en consecuencia, a la recurrente -en un marco, insisto, en que de lo que se trata es, en suma, de determinar si lo acaecido cumple con la doctrina del fallo- poner nítidamente de resalto aquél extremo. Advierto que ello acaece en el supuesto.

Conviene comenzar recordando -no sin antes convenir

que la cuestión controvertida remite, finalmente, a distintas facetas substancialmente de hecho y procesales, que, por regla, conciernen a los jueces del caso, salvo supuestos de marcada excepcionalidad- que en la ocasión de fs. 433/434, esta Procuración General, haciéndose eco -lo reitero- de la opinión del Sr. Fiscal General del fuero, resaltó que, de la lectura del expediente administrativo n° 998.408/95, surge que no se dio oportunidad a FOECYT de ser oída en las actuaciones, puesto que recién vino a notificarse de lo acontecido al tomar conocimiento de la decisión definitiva, soslayándose, de tal manera, su prerrogativa a una participación cabal en un supuesto en el que se ventilaba un asunto con eventual impacto en el universo representativo de la Federación.

Se dijo también allí que, amén de lo apuntado, el proceder de la Administración pretirió la censura de los actos mismos de desafiliación con sustento en reglas estatutarias; o, por decirlo también con palabras del Fiscal General ante la Cámara Laboral, omitió apreciar diversas argumentaciones relativas a la validez de la desafiliación que, más allá de su juridicidad, debieron ser expuestas y consideradas por el organismo a quo, en primer término, atendiendo a que la alzada carece de competencia originaria en el tema y sólo se encuentra llamada a conocer sobre capítulos sometidos previamente al órgano administrativo del trabajo y analizados por éste (v. fs. 155/156, 188 y 433/434 del principal).

En las actuaciones administrativas ulteriores a la invalidación -por parte de V.E. y de la Sala X de la Cámara Laboral (fs. 438/439 y 453)- del fallo de la Sala III (fs.

260/266) y de la propia resolución n° 224/95 (fs. 17/20 y 22/23 del expediente n° 998.408/95), el Ministerio de Trabajo corrió vista a la FOECYT del expediente en el que tramita la solicitud de personería gremial formalizada por la FOECOP,

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Procuración General de la Nación mencionado en el dictamen al que remitió el Alto Tribunal (v. fs. 454bis/456bis y 460/463), con lo que, al menos en el segmento formal, prima facie, se habría dado cumplimiento a lo ordenado a fs. 438/439 y 453.

No obstante, examinadas las actuaciones aludidas, advierto, en primer término, que, en rigor, no se ha satisfecho la exigencia explicitada en el fallo de VE., en punto a la consideración, por la autoridad laboral, de los argumentos relativos a la validez de la desafiliación de los sindicatos de base, fincados en reglas estatutarias, pues el Ministerio se limitó a descartar que resulte exigible, a ese respecto, nada que vaya más allá de la notificación de la voluntad rescisoria -acto unilateral y recepticio- a la otra parte (v. fs.

469 y 474/475).

Nada dijo, empero, estrictamente, sobre el tema llevado por la quejosa; incurriendo en una omisión cuya relevancia resulta suficientemente patentizada por el hecho de que, en oportunidad del dictado de la resolución ministerial n° 224/95, el Alto Cuerpo no la estimó suficientemente reparada por el específico tratamiento conferido al asunto por la Sala III (v. fs. 263/265). Situados en este punto, no es ocioso recalcar que varios de los argumentos esgrimidos por la Sala X en su fallo reproducen, en substancia, otros argüidos anteriormente por la Sala III, e implícitamente descartados en la resolución de VE. de fs.

438/439; verbigracia, los relativos al conocimiento por FOECYT de los actos de desafiliación y a la falta de conducencia del abordaje de los cuestionamientos relativos a su validez, con lo que, amén de lo expuesto, tampoco se hizo cargo la Sala del expreso señalamiento de VE. en orden a que la autoridad de aplicación debió atender los planteos de la FOECYT tocantes a la última.

A lo anterior se agrega que, efectivamente, a dife-

rencia de lo acaecido, por ejemplo, en la ocasión de conferir vista al Sr. Fiscal General ante el Fuero Laboral -cuyo dictamen, lo anoto una vez más, confiere sustento último al temperamento exteriorizado a fs. 433/434- en que se acompañaron a las actuaciones jurisdiccionales las administrativas n° 998.408/95, 985.098/94 y 985.293/94 (v. fs.

154vta. y 156vta.), tanto en la oportunidad de que se trata -conforme lo denuncia el apelante y admite implícitamente el Ministerio (fs. 466 y 467/71)- como en la presente, la vista no contempla el expediente n° 985.098/94 -en el que habría tramitado el pedido de simple inscripción de la FOECOP, reconocida por resolución n° 193/95, necesario antecedente de la solicitud de personería sustanciada, luego, en el expediente n° 998.408/95, al que se limitó el traslado- en donde obrarían, en rigor, las constancias referidas a los actos de desafiliación de los sindicatos de base o primer grado y otras posteriores relativas a la conformación misma y alcances de la nueva federación.

Consecuentemente, en las condiciones expresadas, advierto que no se ha conferido a la presentante, en el trámite bajo estudio, la cabal participación impuesta por la garantía del debido proceso adjetivo a que se hizo referencia, lo que sitúa la cuestión -pese a la naturaleza, en estricto, no federal de los extremos en juegoen el supuesto de inequívoco desconocimiento y marcada excepcionalidad al que se confinó ut supra la procedencia de un planteo como el traído.

Lo expresado no implica abrir juicio sobre la solución que, en definitiva, proceda adoptar sobre el fondo del problema, extremo que, por otra lado, como se señaló al dictaminar, entre muchos, en el antecedente registrado en Fallos:

324:4178, es potestad exclusiva de las instancias competentes

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Procuración General de la Nación en tales materias, ajenas a la vía del artículo 14 de la ley n° 48.

Finalmente, la índole de la solución adoptada, entiendo que me exime de considerar los restantes agravios.

-V-

Por lo expresado, opino que corresponde admitir el recurso y revocar la sentencia.

Buenos Aires, 30 de diciembre de 2004.

F.D.O.