Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 16 de Noviembre de 2004, P. 95. XXXIX

• Emisor: Procuración General de la Nación

P. 95. XXXIX.

ORIGINARIO

P., C.A. c/S.L., Provincia de s/ acción declarativa de certeza.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

- I - C.A.P., en su carácter de Intendente de la Ciudad de San Luis y por derecho propio, deduce acción declarativa de certeza, en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, contra la Provincia de San Luis, a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad del art. 81 de la ley local 5324 y de los arts. 21, 51 y 81 del decreto 117-MGJCT-/2003, por considerar que son violatorios de los arts. 51 y 123 de la Constitución Nacional y de los arts. 261, 268 y 287, entre otros, de la Constitución Provincial, así como del sistema representativo y republicano de gobierno, del principio de soberanía popular, de sus derechos políticos y de la autonomía municipal (fs.

9/34).

Expresa que, mediante aquella ley, la Provincia aprobó someter a consideración de su pueblo, en la elección del 27 de abril de 2003, la incorporación de una cláusula transitoria a la Constitución local, por la cual se dispone la caducidad anticipada de los mandatos de todos los cargos electivos provinciales y municipales y habilitó al Poder Ejecutivo provincial, por única vez, a convocar a elecciones para cubrir esos cargos. La caducidad se produciría, según el texto de la norma impugnada, el día que se fije para la asunción de las autoridades electas.

Señala que, por medio del decreto 117-MGJCT-/2003, el poder administrador convocó a elecciones para la fecha antes indicada a fin de elegir intendentes municipales -entre ellos el de la Municipalidad de San Luis- y para ratificar la enmienda constitucional citada en el párrafo anterior, fijando como fecha de asunción de los candidatos electos el 25 de mayo

de 2003.

Funda su posición en los siguientes argumentos:

1. El art. 81 de la ley 5324 es inconstitucionalidad porque:

(i) reduce los mandatos de los funcionarios municipales que se encuentran en ejercicio de sus cargos, los que se declaran caducos con anterioridad al vencimiento del término constitucionalmente establecido; (ii) extiende los mandatos correspondientes a los funcionarios municipales que resultarían elegidos y vendrían a reemplazar a los actualmente en funciones, al aplicarse el mecanismo ideado con la ley 5324 e ilegalmente instrumentado con el art.

117-MGJCT-/2003 y (iii) deja sin efecto la atribución constitucional de convocar a elecciones propia de los intendentes para cubrir los cargos comunales electivos. b) El art. 81 de la ley 5324 es violatorio de la Constitución Provincial en lo que se refiere al procedimiento y alcance de la reforma que pretende incorporar, mediante una enmienda convalidatoria posterior a los hechos. Considera que ello es así pues el art. 287 de la Constitución local prevé que su modificación por enmienda es un procedimiento a través del cual exclusivamente se puede modificar un solo artículo.

La norma impugnada ignora ese límite, toda vez que por vía de la enmienda pretende anular los efectos de los arts. 11, 103, 111, 147, 148, 153, 248, 254, 263, 268 y 261 de la Carta Magna local. c) El decreto 117-MGJCT-/2003 también es inconstitucional porque: (i) su art. 21, al convocar al electorado de la Provincia para elegir intendentes y concejales municipales el 27 de abril de 2003, viola lo prescripto por la Constitución Provincial, que, al establecer las atribuciones y deberes del departamento ejecutivo municipal, le atribuye la de "Proceder a la convocatoria de electores para toda elección

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Procuración General de la Nación municipal con sesenta días de anticipación como mínimo, debiendo publicarse la convocatoria como lo establece la ley o carta orgánica municipal..." (art. 261, inc. 71). Agrega que no resulta apoyo válido de aquella norma la cita del art. 81 de la ley 5324, toda vez que, como la enmienda prevista en este último no fue puesta a consideración del voto popular, no puede ser invocada para sustentar la atribución del Poder Ejecutivo Provincial para convocar a elecciones tendientes a cubrir los cargos electivos municipales, desplazando a quien corresponde legítimamente convocarlas por estar revestido de autonomía; (ii) su art. 51, que dispone convocar al electorado de la Provincia para el 27 de abril de 2003, con el objeto de que ratifique la enmienda constitucional sancionada en el art.

81 de la ley 5324, continúa la ilegalidad de este último; (iii) su art. 81 fija el 25 de mayo de 2003 como fecha de asunción de las nuevas autoridades elegidas el 27 de abril de ese año y dispone que los mandatos de las autoridades se computarán desde el 10 de diciembre de 2003, con lo cual establece un ilegal e inconstitucional acortamiento de los mandatos de los funcionarios que se desempeñan en los cargos electivos, entre ellos los municipales y, a la vez, prolonga en más de seis meses los de quienes se elijan en oportunidad de la convocatoria del 27 de abril.

Asevera que las normas que impugna son irrazonables porque, mediante el decreto 117-MGJCT-/2003, que dispone el llamado a elecciones para cubrir cargos provinciales y municipales y la caducidad anticipada de los mandatos de los funcionarios que los ocupan, se está dando vigencia a la enmienda electoral sin conocer la voluntad del pueblo. Agrega que por esa vía, el Poder Ejecutivo Provincial se arroga facultades que no le corresponden y produce una arbitraria e ilegal intromisión y avasallamiento en el régimen de autonomía muni-

cipal. Además, señala que el art. 81 de la ley 5324 introduce una cláusula transitoria y no la modificación de una disposición permanente, considerando irrazonable que mediante el procedimiento de la enmienda se dejen sin efecto de manera transitoria, por única vez, diversas normas, garantías y principios de la Constitución Provincial y de las Cartas Orgánicas Municipales, que repercuten incluso en garantías establecidas en la Constitución Nacional, como la autonomía municipal y los principios propios que rigen el sistema de gobierno en ella establecido.

- II - A fs. 145/155, la Provincia de San Luis contesta el traslado de la demanda y solicita su rechazo.

Manifiesta que es de público y notorio conocimiento que, a partir de diciembre de 2001, ocurrieron hechos, sociales y políticos graves, que subvirtieron el orden institucional de la República que provocaron, entre otras consecuencias, la renuncia del entonces presidente de la Nación, doctor F. de la Rúa, así como la caducidad de la legitimación de toda la clase política. De ese modo, el propósito político compartido por la mayoría de ambas cámaras legislativas provinciales que dio origen a la ley 5324 fue producir una renovación total de la clase política a menos que fuera ratificada en las urnas. En ese orden de pensamiento, los pasos a seguir fueron: a) invitar a quienes habían sido electos y estaban ejerciendo el cargo a presentar su renuncia; b) para el caso de que no renunciaran se introdujo una enmienda en la Constitución que dispuso la caducidad de los mandatos, tanto provinciales como municipales, a partir del día que se fijara para que asuman quienes resultaran electos en la próxima convocatoria (art. 81 de la ley 5324) y c) dicha enmienda

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Procuración General de la Nación quedaba sujeta a ratificación en la próxima elección general (art. 81 cit. y 287 de la Constitución Provincial).

Destaca que la enmienda sancionada tiene unidad conceptual -según exigieron los constituyentes de 1987 cuando autorizaron la modificación de un solo artículo- e introduce una cláusula transitoria que es aplicable únicamente a esta elección, por lo cual, una vez realizada y aplicada, fenece su vigencia. Por ello, sostiene, no hay modificación sustancial de la Constitución de la Provincia que restrinja la autonomía municipal, pues ella queda subsistente para quienes -por elección popular- asuman en el futuro. Por lo demás, alega, tal como lo exige el art. 287 de dicha Constitución, se somete una reforma transitoria al voto popular mediante referéndum, con lo cual, en definitiva, es el pueblo quien ratificará o no la reforma.

Niega que el sistema de caducidad de mandatos instituido por la ley 5324, reglamentado por el decreto 117-MGJCT-2003 afecte garantía constitucional alguna, ya que las únicas bases inalienables para la organización de los gobiernos provinciales, de acuerdo a lo previsto en el art.

123 de la Constitución Nacional, son el respeto del sistema representativo y republicano de gobierno, asegurar la administración de justicia, la educación primaria y el régimen municipal. En ese sentido, el procedimiento de enmienda constitucional adoptado por la ley 5324 está contemplado en el art. 287 de la Carta Magna local, por lo que mal puede afectarse el principio representativo y republicano.

Por otra parte, señala que el poder constituyente municipal sólo puede ser ejercido con sujeción a los ordenamientos provinciales. En el caso, la autonomía del municipio de San Luis deviene originariamente de la Constitución Provincial y, de acuerdo a lo que establece el art. 123 citado,

la regulación de su alcance y contenido debe buscarse en aquélla, de tal modo que al producirse una modificación en la Ley Fundamental local que alcanza a algunas de sus instituciones se debe entender que la Carta Orgánica Municipal de la Ciudad de San Luis cede ante ella por tratarse de un ente autónomo jerárquicamente inferior a la Provincia.

A mayor abundamiento, señala que la Constitución Nacional tampoco garantiza la duración de los mandatos electivos y que la prueba más cabal de ello son las disposiciones de sus Cláusulas Transitorias Cuarta (último párrafo) y Décima. Por otra parte, tampoco se afecta la autonomía del municipio por el sólo hecho de que, en ejercicio del poder constituyente, se autorice por única vez al Poder Ejecutivo provincial a realizar la convocatoria a elecciones generales para la totalidad de los cargos electivos, ya que ello fue pensado con el único objetivo de realizarlas en forma conjunta con los comicios para elegir autoridades provinciales y nacionales por las ventajas que implica la simultaneidad de elecciones.

En otro orden de ideas, sostiene que no es válido, a la luz de la doctrina de los actos propios, la actitud del actor C.A.P., que cuestiona la ley 5324, quien, a la vez, oficializó su candidatura a gobernador de la Provincia de San Luis para las elecciones del 27 de abril, convocadas en virtud del sistema implementado por la ley que impugna.

Por último, cuestiona que la actora pretenda discutir en el orden federal planteos netamente locales en razón de la materia, lo que le está vedado por los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, ya que lo que se debate en el sub lite -a su entender- es la validez de la ley 5324 por ser contraria a lo dispuesto en el art. 287 de la Ley Fundamental local. Agrega que la competencia federal por la materia se

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Procuración General de la Nación aplica de oficio y no puede alterarse a lo largo del proceso, pues si así ocurre, la incompetencia debe ser declarada en cualquier etapa de aquél, según lo prescripto por el art. 352 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

- III - Si bien a fs. 217 vta., el Tribunal pasó el expediente a dictamen de esta Procuración General, a fs. 218 lo requirió con motivo de una presentación del Estado provincial, donde informa que el intendente municipal continuó llevando a cabo actos preparatorios del proceso electoral que se encontraba suspendido y solicitó que se le ordenara abstenerse de constituir el Tribunal Electoral Municipal y de ejecutar cualquier acción que implique alterar la situación de ese proceso, de conformidad con lo dispuesto por la ley local 5324 (fs. 238).

Ello dio lugar a la decisión de fs. 244, mediante la cual V.E. desestimó ese pedido y aclaró que "contrariamente a lo pretendido por la provincia, debe afirmarse que es ella la que no debe alterar ni interferir en el cronograma electoral de la ciudad capital. En efecto, tal como se ha puesto de relieve en la sentencia dictada a fs.

41/42 y en el pronunciamiento de fs. 132, la demandada, en el marco de la medida cautelar ordenada, no puede convocar a elecciones para elegir intendente de la ciudad de San Luis. Mal puede sostenerse entonces que, al hacerlo la comuna, se altera 'la situación del procedimiento electoral' dispuesto por la ley provincial 5324" (resolución del 21 de octubre de 2003). A fs.

262, se desestimó el recurso de aclaratoria que la Provincia interpuso contra esta providencia.

- IV -

A fs.

297/307, se presenta el señor D.R.P., en carácter de Intendente de la Ciudad de San Luis.

Dice que, con sustento en la medida cautelar ordenada por V.E., el ex Intendente Ponce convocó a elecciones comunales para el 9 de noviembre de 2003 en las que resultó elegido, y que asumió su cargo el 13 del mismo mes y año.

En tal carácter, señala que el gobierno provincial continuó su intento de vulnerar la autonomía municipal mediante un conjunto de actos tendientes a imponer un gobierno local afín a sus pretensiones políticas, que fueron convalidados tanto por el Tribunal Electoral como por el Superior Tribunal de Justicia locales. Agrega que cuestionó esas decisiones por recursos de hecho contra las denegatorias tácitas de los recursos extraordinarios que dedujo y que, por tal razón, solicita que se ordene su conexidad con esta causa para su resolución conjunta.

Después de relatar los acontecimientos de las causas tramitadas en sede provincial (fs. 299/305), añade que ello trajo aparejado una verdadera situación de gravedad institucional, configurada por la coexistencia de dos autoridades municipales en la Ciudad de San Luis. Esto demuestra -a su entenderque se mantiene vivo el interés jurídico y el gravamen manifestado al promover la demanda, cual es asegurar la autonomía municipal contra las maniobras ilegítimas e inconstitucionales del gobierno provincial, que ahora han devenido en un incumplimiento de lo resuelto por V.E.

Así, además de la conexidad y vinculación entre el objeto de la presente causa y de las resoluciones en ella dictadas (en particular las de fs. 244 y 262), con las cuestiones ventiladas en la jurisdicción provincial, denuncia que todas las circunstancias que se dan en la Ciudad de San Luis se deben al desconocimiento e incumplimiento de las medidas

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Procuración General de la Nación dispuestas por el Tribunal.

A fs. 333/335, se presenta nuevamente para denunciar las constantes actitudes y conductas de presión realizadas por la señorita Torrontegui respecto de la Municipalidad a su cargo.

- V - A fs. 345/346 obra el acta de la audiencia dispuesta por la Corte para el 16 de marzo ppdo., de la que participaron el señor P. y la señorita Torrontegui.

Luego, ambos acercaron sendas propuestas de solución al estado de cosas existente en la Ciudad de San Luis (fs. 392/395 y 351/352, respectivamente), cuyos traslados fueron contestados.

Esos son los antecedentes del decreto del 4 de agosto ppdo., que pasa de nuevo las actuaciones a esta Procuración General (fs. 505).

- VI - Ante la presentación del señor P. del 9 de agosto de 2004, por la que solicitó se disponga la conexidad de todas las causas que menciona, por estar relacionadas con el conflicto institucional que afecta a la Ciudad de S.L., a fs. 531 se devolvieron las actuaciones.

Dicha petición todavía no fue considerada por V.E.

No obstante, toda vez que se remitieron a este Ministerio Público las causas que se denuncian como conexas, entiendo que corresponde emitir la opinión requerida a fs. 217 vta.

En tal sentido, cabe señalar que V.E. sigue teniendo competencia (arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional) para entender en el presente, a tenor de lo dictaminado a fs. 35/36 y lo resuelto por el Tribunal a fs. 41/42.

- VII - Tanto las circunstancias de autos, como las suscitadas en los otros expedientes que se encuentran a conocimiento del Tribunal, sobre los que también se ha conferido vista a esta Procuración General, son demostrativas de la crisis institucional que se plantea en el sub lite.

En efecto, el originario conflicto jurídico-judicial de autos se ha agravado hasta permitir que dos personas invoquen la condición de intendente del mismo municipio, con las graves consecuencias que ello trae para la sociedad, que no sabe cuál de las dos administraciones es la autoridad legítima.

- VIII - En primer término, corresponde analizar el planteo de inconstitucionalidad del art. 81 de la ley local 5324 y de los artículos respectivos del decreto 117-MGJCT-/2003, destinados a hacer efectiva la ratificación de la enmienda constitucional y la elección de los funcionarios que reemplazarían a aquellos cuyos mandatos caducarían en virtud de su aplicación.

Se deben tener en cuenta dos premisas para el escrutinio de constitucionalidad. Por un lado, la que indica que el art. 123 de la Constitución Nacional -incorporado por la reforma de 1994- concede a los municipios autonomía en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero otorga a éstas la facultad de reglamentar la determinación de su alcance y contenido. Sobre el punto, ha dicho la Corte que la Constitución admite un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125) con el

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Procuración General de la Nación mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el art.

123 (cfr.

Fallos:

325:1249).

Por otro lado, aquélla que indica que la declaración de inconstitucionalidad de un norma es un acto que debe ser considerado última ratio del ordenamiento jurídico, por lo que no cabe formularla sino cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional invocados (Fallos:

303:1708; 315:923; 321:441, entre muchos otros). Tratándose en el caso de normas que se vinculan con el régimen institucional provincial y municipal, se debe partir de su presunción de constitucionalidad, que sólo cederá en presencia de una manifiesta irrazonabilidad.

Sentado lo expuesto, es mi punto de vista que asiste razón al municipio cuando sostiene que las normas impugnadas carecen de validez constitucional, mas no por su incidencia en la duración del mandato del intendente que promovió la demanda, pues ello ha perdido actualidad, atento al vencimiento natural del plazo por el que fue elegido (a más tardar el 10 de diciembre de 2003), sino porque afectan en su aspecto institucional la autonomía municipal, toda vez que ilegítimamente cercenan facultades para decidir cuándo y cómo convocar a la renovación de autoridades.

Ello es así, porque la utilización del procedimiento previsto por el art.

81 de la ley 5324 para enmendar la Constitución provincial atenta contra las previsiones que ésta dispone para su propia modificación y, en tales condiciones, vulnera al mismo tiempo la garantía consagrada por los constituyentes nacionales en los arts.

51 y 123 del texto constitucional federal.

En efecto, la pretendida enmienda no consiste en

"modificar, suplantar o derogar" un artículo de la Constitución provincial, como autoriza el art. 287 de ésta, sino que directamente incluye una nueva disposición.

Pero no se limita a lo anterior. Aunque se pudiera admitir, por vía de hipótesis, la postura provincial sobre la unidad conceptual de la enmienda puesta a consideración del electorado -en cuanto se refiere a un solo tema: la caducidad de los mandatos electivos, aunque abarque a los funcionarios municipales-, cierto es que, tal como lo señala el actor, por su intermedio se modifica más de un artículo constitucional.

Ello pues no se circunscribe al término de los mandatos, sino que se extiende a la autoridad competente para convocar a las elecciones de las que resultarán los nuevos representantes y, con ello, también se afecta a los diversos preceptos que regulan este tópico, en los distintos niveles de gobierno.

Del mismo modo, el decreto provincial que intenta poner la reforma en ejecución -cuya validez constitucional también fue impugnada- padece de vicios insalvables, ya que no se reduce a consultar al pueblo de la provincia sobre su admisión o rechazo, sino que avanza más allá y, de forma "anticipada" al resultado, dispone cubrir los cargos provinciales y municipales cuya caducidad todavía no fue aprobada por la ciudadanía.

Es del caso recordar que V.E., con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, ya había reconocido la autonomía de los municipios por estimarla más adecuada a su naturaleza institucional y a los rasgos que los distinguen, dejando sentado que el aseguramiento de su régimen determina que estén dotados de las atribuciones necesarias para el desempeño de su cometido.

Así, V.E. expresó "que la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5 de la Constitución

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Procuración General de la Nación determina que las leyes provinciales no sólo no puedan legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometidoYsi (tales entes) se encontrasen sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque se tratara de la provincial- ésta podría llegar a impedirles el cumplimiento de sus funcionesY" (Fallos:

312:326, considerando 91).

La mencionada reforma no sólo mantuvo la potestad de cada provincia de dictar su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 51, sino que la condicionó, como se dijo, a que se asegure la autonomía municipal, "reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero" (art. 123). De este modo, a las limitaciones previstas en el art. 126, entre otras la autonomía provincial -en cuanto no pueden ejercer el poder delegado a la Nación-, la reforma a la Ley Fundamental le suma la de asegurar, no sólo ya la existencia de un régimen municipal sino también su autonomía.

Reconocido tal carácter a los municipios por la Constitución Nacional, es necesario desentrañar las facultades que ésta confirió a las Provincias para regular su alcance, a efectos de armonizarlas con las garantías consagradas en la cláusula aludida. En ese orden de ideas, el límite fundamental para determinar el ámbito de legitimidad y de legalidad de las autonomías de los municipios en los referidos órdenes institucional, político, administrativo y financiero, se encuentra a mi juicio en el principio de razonabilidad contenido en el art. 28 de aquella Carta, en virtud del cual las Constituciones Provinciales no pueden, bajo la apariencia de reglamentar tal autonomía, transponer los límites de lo racional y razonable para la vigencia efectiva de los munici-

pios.

Desde esa perspectiva, cabe señalar que la Constitución de la Provincia de San Luis, regula en el Capítulo XXVI, detalladamente, el régimen municipal y en su art. 248 reconoce"...autonomía política, administrativa y financiera a todos los municipios..." y agrega que "Aquellos que dicten su carta orgánica municipal, gozan además de autonomía institucional". Tal el caso del municipio actor.

Por consiguiente, toda vez que la enmienda constitucional que propicia la ley 5324, importa la asunción por parte de la autoridad provincial, de atribuciones asignadas exclusivamente a los titulares de los Departamentos Ejecutivos Municipales para convocar a elecciones dentro de ese ámbito (confr. art.

261, inc.

71 de la Constitución Provincial), afecta seriamente la autonomía municipal, pues, no obstante que está destinada a regir por única vez, introduce una modificación en sus instituciones, de forma incompatible con el diseño constitucional aludido.

De admitirse dicha injerencia, se lesionaría la personalidad y las atribuciones del municipio, al trasponer el cupo de legalidad y legitimidad reglamentaria en lo atinente a su propio gobierno y la misión fundamental dentro de las instituciones políticas de la República que la Constitución y V.E. les ha reconocido (Fallos:

154:25; 210:1153, entre otros).

No se trata, entonces, de imponer un alcance determinado a la autonomía municipal, pues ello es atribución del constituyente provincial, sino que una vez ejercido ese poder, las autoridades constituidas respeten el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno.

Por lo tanto, es lógico concluir, como lo hicieron tres miembros del Tribunal en el caso "Municipalidad de la

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Procuración General de la Nación Ciudad de Rosario c/ Santa Fe, Provincia de s/ inconstitucionalidad y cobro de australes" (sentencia del 4 de junio de 1991), que resulta "necesario preservar el derecho de usar todos los medios o instrumentos que conduzcan al logro legítimo de sus intereses específicos definidos por las leyes o las Constituciones provinciales para no frustrar aquel mandato que la Ley Fundamental de la Nación impone y que, de no ser así, se convertiría en un postulado teórico con menoscabo de la vivencia efectiva e indestructible de estos poderes. Por lo demás, su preservación no admite limitaciones acotadas por el grado o medida en que las autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre disposición comunalY", aún por mínima que fuera la afectación de las instituciones, "Yse autorizaría un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones municipales" (Fallos 314:495, considerando 51 del voto de los doctores F., B. y P..

- IX - Por las consideraciones que anteceden, opino que correspondería hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad del art. 81 de la ley provincial 5324, así como la de los arts. 21, 51 y 81 del decreto 117-MGJCT-/2003.

Buenos Aires, 16 de noviembre de 2004 Es Copia Esteban Righi