Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 26 de Octubre de 2004, R. 920. XXXVI

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

R. 920. XXXVI.

R., H.J. c/ M° del Interior - Policía Federal s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de seg.

Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 26 de octubre de 2004.

Vistos los autos: "R., H.J. c/ M° del Interior - Policía Federal s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de seg.".

Considerando:

1. ) Que la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la resolución que denegó de oficio la habilitación de la instancia judicial y ordenó el archivo de las actuaciones iniciadas con la demanda promovida por el cabo H.J.R. el 4 de febrero de 2000, dirigida a impugnar su cesantía, decretada por el jefe de la Policía Federal Argentina el 22 de julio de 1995 con motivo de la posible participación de dicho agente en el delito de privación ilegítima de la libertad que dio lugar a la formación de la causa penal respectiva.

   Contra esta decisión, el actor dedujo el recurso extraordinario concedido a fs. 143 vta.

2. ) Que, para denegar la habilitación de la instancia, el juez de primera instancia se había remitido a lo expresado por el fiscal, en el sentido de que el actor había omitido impugnar la cesantía mediante los recursos administrativos previstos en el título V, capítulo X, del decreto 1866 de 1983, reglamentario de la ley 21.965 (arts. 681 y sgtes.). De manera que, habiendo consentido de tal modo el acto sancionatorio, no había cumplido con el requisito de agotar la vía administrativa previsto en el art. 23, inc. a, de la ley 19.549 (confr. fs. 34 vta. y 86), necesario para declarar la admisibilidad de la acción contencioso administrativa promovida por aquél.

   Para confirmar lo resuelto en tal sentido, el tribunal de alzada se remitió por todo fundamento a los términos

   del dictamen del fiscal de cámara (v. fs. 110 y 112), en el que escuetamente se sostuvo que el recurso dirigido por el actor contra la resolución de primera instancia se hallaba desierto. Sobre el particular, el fiscal de cámara destacó que el interesado no había rebatido el fundamento de la resolución apelada relativo a que, si bien la acción para demandar la nulidad de los actos nulos de nulidad absoluta es imprescriptible, igualmente le resultan aplicables los requisitos de admisibilidad de la acción contencioso administrativa previstos en el título IV de la ley 19.549 (en particular, el agotamiento de la vía mediante la interposición de los recursos administrativos dentro de los plazos perentoriamente fijados a tal efecto).

3. ) Que en el caso corresponde hacer excepción a la regla de conformidad con la cual las cuestiones procesales regidas por leyes federales son extrañas al recurso extraordinario toda vez que la resolución apelada, al denegar la habilitación de la instancia para cuestionar judicialmente la cesantía, frustra irreparablemente el derecho del agente a la defensa en juicio (Fallos: 310:2159; 317:387 y 323:1919).

4. ) Que del escrito de demanda agregado a fs. 2/61 surge que el actor solicitó la anulación de la sanción, su reincorporación al cargo, y el pago de haberes de que le hubieran correspondido en caso de haber sido calificado correctamente, es decir, con abstracción de la sanción referida.

   Fundó tales pretensiones en la circunstancia de que, en el transcurso del sumario administrativo correspondiente, su parte había agregado al expediente respectivo la copia de la resolución mediante la cual había sido sobreseído definitivamente en la causa por privación ilegítima de la libertad, con expresa mención de que dicho proceso no afectaba su buen nombre y honor. Destacó que, haciendo caso omiso del sobresei-

   R. 920. XXXVI.

   R., H.J. c/ M° del Interior - Policía Federal s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de seg.

   Corte Suprema de Justicia de la Nación miento, el jefe de policía igualmente lo separó de la fuerza motivándose en el mismo hecho por el que el agente había sido investigado y sobreseído en la causa penal aludida.

   Por otra parte señaló que, según jurisprudencia vigente al tiempo de interposición de la demanda, las disposiciones del título IV de la ley 19.549, relativas a los requisitos de admisibilidad de la acción contencioso administrativa, no son aplicables en el ámbito de las fuerzas armadas y de seguridad; a lo que agregó que el requisito de que su parte interpusiera el reclamo administrativo previo ante el jefe de la Policía Federal constituía un ritualismo inútil; argumentos que reiteró en oportunidad de expresar agravios a fs. 90/105.

5. ) Que, al margen de que los jueces no están facultados para denegar de oficio la habilitación de la instancia judicial ni declarar por esa vía la caducidad de la acción deducida ante ellos (confr.

   Fallos:

   313:228), es del caso destacar que lo sostenido por la cámara por remisión al dictamen del fiscal de cámara, con respecto a que el recurso del actor se hallaba desierto, incurre en un injustificado rigor formal incompatible con la garantía de la defensa en juicio. Ello es así pues, para sostener la apelación ante la cámara resultaba suficiente con relatar concretamente la materia del pleito, las leyes especiales que lo rigen, y la conocida jurisprudencia de Fallos: 322:551, vigente al tiempo de la interposición de la demanda e invocada por el actor en sus agravios, según la cual los requisitos de admisibilidad de la acción contencioso administrativa previstos en la ley 19.549 no son aplicables en el ámbito de las fuerzas armadas y de seguridad; cuestión reiteradamente debatida en Fallos:

   311:255; 312:1250 y 324:4504 (confr. mutatis mutandi, doctrina de Fallos: 189:170 y 246:221). El tribunal de alzada no tuvo

   en cuenta que la expresión de agravios del actor satisfacía dichos extremos y prescindió de considerar de manera circunstanciada (es decir, teniendo en cuenta las constancias del sumario administrativo) lo expuesto por el apelante con relación a que el reclamo administrativo previo ante el jefe de la Policía Federal (v. gr., la misma autoridad que le había aplicado la sanción) constituía un recaudo inútil (conf.

   Fallos: 311:689 y 312:2418).

6. ) Que, en virtud de lo expuesto, corresponde dejar sin efecto el pronunciamiento recurrido en cuanto confirmó la resolución que declaró no habilitada la instancia judicial por haber fenecido los plazos para cuestionar la sanción en sede administrativa, y reenviar el asunto al tribunal de origen para que se pronuncie sobre los agravios expuestos por el actor en el memorial de fs. 90/105.

   Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor P. General de la Nación, se resuelve: Declarar procedente el recurso extraordinario y dejar sin efecto la resolución cuestionada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo dispuesto en el presente.

   N. y remítanse. E.S.P. -A.C.B. (según su voto) - C.S.F. (según su voto) - ANTONIO BOGGIANO (en disidencia) - J.C.M. (en disidencia) - E. R.Z. -E.I.H. de NOLASCO (según su voto).

   VO

   R. 920. XXXVI.

   R., H.J. c/ M° del Interior - Policía Federal s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de seg.

   Corte Suprema de Justicia de la NaciónTO DEL SEÑOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando:

   Que esta Corte comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen del señor P. General de la Nación, al que se remite en razón de brevedad.

   Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte nueva sentencia con arreglo a la presente. N. y remítase. A.C.B. -C.S.F..

   VO

   R. 920. XXXVI.

   R., H.J. c/ M° del Interior - Policía Federal s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de seg.

   Corte Suprema de Justicia de la NaciónTO DE LA SEÑORA MINISTRA DOCTORA DOÑA ELENA I. HIGHTON de NOLASCO Considerando:

   Que esta Corte comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen del señor P. General de la Nación, al que se remite en razón de brevedad.

   Que, por lo demás, cabe señalar que el conflicto suscitado en estas actuaciones Crespecto de la aplicación de las disposiciones contenidas en el título IV de la ley 19.549 a los organismos militares, de defensa y seguridadC hallaría solución a través del dictado de normas procesales en lo contencioso administrativo que regulen, a nivel nacional, los recaudos necesarios para la habilitación de la instancia judicial en las causas contencioso administrativas.

   Así, tanto las diferentes interpretaciones que, respecto de la aplicación del citado título IV, han elaborado los tribunales inferiores, como las decisiones no unánimes de este Tribunal sobre la materia (Fallos: 322:551) constituyen prueba acabada de las dificultades que ofrece en la práctica la ausencia de disposiciones de aplicación general en la materia. La aclaración legislativa de esta cuestión contribuirá a fortalecer la seguridad jurídica y, de este modo, se evitarán situaciones potencialmente frustratorias de los derechos de los administrados.

   Las razones expuestas justifican que se dé cuenta de estas circunstancias al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación para que, de considerarlo conveniente, las presente oportunamente al Congreso.

   Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. H.

   saber al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. N. y remítase. E.I.H. de NOLASCO.

   DISI

   R. 920. XXXVI.

   R., H.J. c/ M° del Interior - Policía Federal s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de seg.

   Corte Suprema de Justicia de la NaciónDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando:

   Que, con relación a la definitividad de la decisión en recurso y al carácter federal de la cuestión traída a esta instancia, cabe remitir al punto IV del dictamen del señor P. General de la Nación, cuyos fundamentos y conclusiones se dan por reproducidos.

   Que, en cuanto declaró no habilitada la instancia judicial, cabe confirmar la sentencia en recurso. Ello así pues, más allá de que se adoptase el criterio más favorable al actor en lo relativo al recaudo de agotamiento de la vía administrativa, lo cierto es que cuando la presente acción fue iniciada se encontraba vencido el plazo de caducidad previsto por el art.

   25 de la ley 19.549.

   Cabe puntualizar que la citada norma resulta de aplicación al sub lite en virtud del criterio sostenido por el infrascripto en la causa "Tajes" (Fallos:

   322:551), a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitir, en lo pertinente, en razón de brevedad.

   Que en virtud de la manera en que se resuelve, deviene inoficioso pronunciarse con respecto a los restantes agravios vertidos en el recurso extraordinario.

   Por ello, y oído el señor P. General de la Nación, se resuelve: Declarar admisible el recurso extraordinario interpuesto y confirmar la sentencia apelada mediante los fundamentos indicados.

   Con costas.

   N. y remítase.

   A.B..

   DISI

   R. 920. XXXVI.

   R., H.J. c/ M° del Interior - Policía Federal s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de seg.

   Corte Suprema de Justicia de la NaciónDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON J.C.M. Considerando:

1. ) Que contra la resolución de la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar el pronunciamiento del juez de grado, declaró no habilitada la instancia judicial, el actor interpuso el recurso extraordinario que fue concedido a fs.

   143.

2. ) Que el accionante interpuso demanda contra el Estado Nacional con el objeto de que se declare la nulidad de la resolución que dispuso su cesantía de la Policía Federal, sosteniendo, en lo que aquí interesa, que el agotamiento de la vía administrativa resultaba innecesario Cun ritualismo inútilC, además de no ser un requisito legalmente exigible, y que el plazo de caducidad para acceder a la instancia judicial establecido en el art. 25 de la ley 19.549 no es aplicable a los organismos militares y de seguridad en virtud de lo preceptuado por el art. 1° de la norma citada.

3. ) Que en cuanto al carácter de definitiva de la sentencia apelada y la admisibilidad del recurso extraordinario interpuesto, por compartir sus fundamentos, cabe remitir a la opinión expuesta en el punto IV del dictamen del señor Procurador General de la Nación.

4. ) Que la cuestión a decidir en estas actuaciones queda limitada a establecer si el actor se encuentra obligado a cumplir con los presupuestos de admisibilidad de la acción contencioso administrativa previstos en la ley 19.549. Específicamente, si para acceder a la instancia judicial resultaba obligatorio agotar la vía administrativa, y si le era aplicable el plazo de caducidad contemplado en el art. 25 de la ley mencionada.

   °) Que expresamente el art. 1° de la ley 19.549 establece que sus normas de procedimiento administrativo no serán de aplicación en el ámbito de los organismos militares y de seguridad. La excepción se justifica en las particulares características de funcionamiento interno de los organismos mencionados, que se basa en la jerarquía y la estricta disciplina, que impone la necesidad de preservar la especificidad, en su ámbito interno, del procedimiento militar o policial.

6. ) Que de la lectura de los arts. 1° y 2° de la ley 19.549 surge, sin lugar a dudas, que la excepción establecida lo es sólo respecto de las normas de procedimiento administrativo y no para las disposiciones que regulan el proceso contencioso administrativo, que también integran la ley con la finalidad de cubrir el vacío legislativo provocado por la inexistencia de un código nacional en la materia.

7. ) Que, reafirmando la interpretación expuesta, la propia ley 19.549, en el título IV dedicado a las normas que regulan la impugnación judicial de los actos administrativos Cmateria específicamente contencioso administrativaC, en forma explícita establecía la aplicación de sus disposiciones al ámbito de los organismos militares. En efecto, el art. 30, luego modificado por la ley 25.344 publicada el 21 de noviembre de 2000, en su texto original establecía que "el Estado Nacional no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo, dirigido al ministerio o comando en jefe que corresponda...". La modificación introducida a la norma mencionada tuvo sólo por objeto su actualización respecto de la ubicación orgánica de las instituciones armadas en el marco de la administración pública nacional.

   R. 920. XXXVI.

   R., H.J. c/ M° del Interior - Policía Federal s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de seg.

   Corte Suprema de Justicia de la Nación 8°) Que aún no compartiendo la interpretación propuesta, debe arribarse a idéntica solución, pues de conformidad con lo previsto en el art. 2°, inc. a, de la ley 19.549 y en el decreto 722/96 Cque derogó el decreto 9101/72C, las normas contenidas en la ley nacional de procedimiento administrativo son de aplicación supletoria en los organismos "de las Fuerzas Armadas, de Seguridad, Policiales e Inteligencia".

   En efecto, el decreto 722/96, dictado en virtud de las facultades delegadas por el art. 2°, inc. a, de la ley 19.549, establece expresamente: "Sin perjuicio de la aplicación supletoria de las normas contenidas en la LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS N° 19.549 y en el REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS aprobado por decreto N° 1759/72 [t.o. por decreto N° 1883 del 17 de septiembre de 1991], continuarán en vigencia los procedimientos administrativos especiales que regulen las siguientes materias: ...e) De las Fuerzas Armadas, de Seguridad, Policiales e Inteligencia" (art. 2°).

9. ) Que el Tribunal tiene dicho que la regla básica de interpretación de las normas es dar pleno efecto a la intención del legislador (Fallos: 302:973) y la primera fuente para determinar tal voluntad es la letra de la ley (Fallos:

   299:167), cuyas palabras deben ser comprendidas en el sentido más obvio del entendimiento común (Fallos: 306:796, considerando 11 y sus citas), sin que quepa a los jueces sustituir al legislador, sino aplicar la norma tal como éste lo concibió (Fallos: 300:700), en particular si, como en el caso, no se ha cuestionado su constitucionalidad, pues la exégesis de la norma, aún con el fin de adecuarla a principios y garantías constitucionales, debe efectuarse sin afectación de su letra o

   de su espíritu (Fallos: 299:167; 307:928 y 312:2075, entre otros).

   10) Que por ello, no existiendo normas de carácter contencioso administrativo que regulen expresamente la situación planteada en las presentes actuaciones, son de aplicación supletoria las contenidas en el título IV de la ley 19.549, que regulan los requisitos de admisibilidad de la demanda judicial contra el Estado Nacional.

   11) Que, asimismo, este Tribunal tiene resuelto que la existencia de plazos de caducidad para demandar al Estado se justifica por la necesidad de dar seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos (Fallos:

   316:2454; 318:441).

   Estas razones adquieren mayor significación aún cuando están en cuestión actos originados en organismos militares o de seguridad, que podrían quedar sujetos a eventual impugnación judicial por largos períodos con la evidente perturbación de los principios de verticalidad en el mando y disciplina, y la consiguiente afectación del interés público comprometido en su mantenimiento.

   12) Que el plazo de caducidad de 90 días hábiles judiciales que establece el art. 25 de la ley 19.549 para poder accionar judicialmente contra el Estado, no puede ser calificado de extremadamente breve o riguroso, en la medida que se lo compare con los existentes para la generalidad de los agentes públicos que cuentan con normas expresas sobre el particular. Así, la ley 22.140 (Régimen Jurídico Básico para la Función Pública), en su art. 41 y la ley 14.473 (Estatuto del Personal Docente) establecen plazos de caducidad de 30 días para la interposición de recursos judiciales contra resoluciones que impongan sanciones de cesantía o exoneración, y, por su parte, la ley 25.164 (Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional), en su art. 40, fija un plazo de 90

   R. 920. XXXVI.

   R., H.J. c/ M° del Interior - Policía Federal s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de seg.

   Corte Suprema de Justicia de la Nación días con el mismo objeto.

   13) Que, por lo demás, la interpretación que excluye a los organismos militares y de seguridad del ámbito de aplicación de las normas de la ley 19.549 que regulan los requisitos de admisibilidad de la impugnación judicial de los actos administrativos, deviene disvaliosa en la medida que genera consecuencias irrazonables. En efecto, los agentes que integran los organismos castrenses y de seguridad, están regidos por procedimientos administrativos internos rígidos, en particular en materia de plazos para interponer recursos (art.

   684 del decreto 1866/83), sin embargo, a efectos de accionar judicialmente contra el Estado, al no estar sujetos a ninguna regulación contencioso administrativa, se encontrarían en mejor situación que el resto de los ciudadanos que deben cumplir con todos los recaudos de admisibilidad que determina la ley 19.549.

   Más irrazonable aún es la situación de discriminación respecto de los restantes agentes públicos que, en su amplia mayoría, se encuentran regidos por normas expresas contenidas en regímenes especiales Cen algunos casos (ley 14.473) con requisitos de admisibilidad más rigurososC, mientras que sus pares de organismos militares o de seguridad, sin razón que lo justifique, se encontrarían sin regulación alguna, en un régimen de excepción, absolutamente laxo y difuso en materia de requisitos para accionar judicialmente contra el Estado.

   Por ello, y oído el señor P. General de la Nación, se resuelve declarar admisible el recurso extraordinario interpuesto y, por los fundamentos expuestos, confirmar

   la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión planteada. N. y devuélvanse. J.C.M..