Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 7 de Julio de 2004, B. 163. XL

• Emisor: Procuración General de la Nación

2. 163. XL.

   B.N.A. c/ Programa de Defensa de Consumidor Comercio y Cooperativas de la Pcia. S.L. s/ apelación ley 24.240.

   Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

   - I - A fs. 81/85, la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza -Sala "B"desestimó el recurso de queja deducido por el Banco de la Nación Argentina (B.N.A.) contra el acto administrativo del Programa Defensa del Consumidor, Comercio y Cooperativas de la Provincia de San Luis -que había rechazado, por extemporáneo, el recurso de apelación articulado por la entidad financiera- y confirmó la multa de $ 500.000 que le había aplicado por infracción a los arts. 41 y 19 de la Ley de Defensa al Consumidor 24.240 y al decreto nacional 1798/94.

   Para así decidir, sus integrantes desestimaron la pretensión del B.N.A. tendiente a que se compute el plazo de 10 días hábiles que establece el artículo 45 de la ley 24.240 para deducir el recurso de apelación, porque entendieron que dicho plazo sólo rige para las sanciones impuestas por la autoridad de aplicación nacional, no así para supuestos como el del sub lite, donde la resolución fue dictada por una autoridad provincial y de acuerdo con el procedimiento previsto en la ley local 5163. Expresaron que, en virtud del último párrafo del aludido artículo, las provincias tienen atribuciones para establecer su régimen de procedimiento, que comprenden la facultad de regular la vía recursiva para impugnar las decisiones de sus autoridades.

   Por consiguiente, y con apoyo en un precedente de la Corte publicado en Fallos: 324:4349, desestimaron el planteo de incompetencia del B.N.A. sustentado en el art. 27 de su Carta Orgánica -ley 21.799- toda vez que, en su concepto, de acuerdo a las normas provinciales, no había sido articulado en término a fin de evitar su tácito consentimiento y posibilitar que fuera tratado oportunamente.

   - II - Disconforme, el B.N.A. interpuso el recurso extraordinario de fs. 87/94, que fue concedido por el a quo a fs. 96/97.

   Alega que el pronunciamiento se sustenta en afirmaciones dogmáticas y en fundamentos aparentes, al citar jurisprudencia no aplicable al sub lite y prescinde de prueba decisiva, además de haberse arrogado el a quo el papel de legislador, al desconocer el art. 27 de la ley 21.799, que lo somete exclusivamente a la jurisdicción y competencia federal.

   En tal sentido, asevera que la sanción que se le impuso es nula de nulidad absoluta, pues fue juzgado y condenado por una autoridad provincial y por un procedimiento local.

   Sostiene que, en su caso, la única autoridad competente para aplicar la Ley de Defensa al Consumidor es la administrativa nacional y la Justicia Federal para entender en grado de apelación, sin perjuicio de las facultades concurrentes de la provincias al respecto. Sin embargo, aclara que el ejercicio de tales facultades por parte de los Estados Provinciales cede cuando la ley debe aplicarse a órganos que pertenecen al Estado Nacional y sujetos a normas federales.

   - III - A mi modo de ver, el remedio extraordinario es admisible, toda vez que el a quo, al haber omitido pronunciarse sobre la aplicación del art. 27 de la ley 21.799, reclamada por el actor, configura un supuesto de resolución contraria implícita que autoriza la apertura de la vía del art. 14 de la ley 48, habida cuenta del carácter federal de la norma invocada (confr. doctrina de Fallos:

   311:95; 324:2650 y 322:1201 y 1341).

   Por lo demás, se advierte que ha mediado

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   Procuración General de la Nación oportuno planteamiento de la cuestión federal y que ella se ha mantenido en el curso del juicio (Fallos: 274:498; 263:529; entre otros).

   Asimismo, entiendo que la presente causa se encuentra entre las que alude el art. 31 de la ley 48, pues se encuentra en tela de juicio la inteligencia de la ley 24.240, de naturaleza federal, en cuanto al régimen de sanciones que establece y a las competencias que atribuye a la autoridad de aplicación nacional y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que el apelante funda en ella (Fallos: 324:1740).

   Por lo demás, corresponde tratar la cuestión federal en forma conjunta con los agravios referidos a la arbitrariedad de la sentencia recurrida, sin disociarlos, ya que ambos aspectos guardan entre sí íntima conexión (Fallos:

   318:567).

   - IV - Sentado lo anterior, es preciso resaltar que, toda vez que se halla en discusión el alcance que cabe asignar a normas de derecho federal, la Corte no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o de la cámara, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 311:2553; 314:529; 316:27; 321:861, entre muchos otros), circunstancia que impone examinar la sanción aplicada al actor a la luz de ley 24.240 -en las disposiciones previamente referidas de naturaleza federal-, la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina aprobada por la ley 21.799 y la ley 21.526.

   Desde esa perspectiva, considero que deben ser acogidos los agravios dirigidos a cuestionar el pronunciamiento apelado, toda vez que, si bien el art. 45, último párrafo, de

   la ley 24.240 faculta a las provincias para establecer su régimen de procedimiento y de regular la actuación de las autoridades provinciales para aplicar la ley, a mi juicio, la competencia de estas últimas no se extiende a la fiscalización y al control de los órganos del Estado Nacional que, por la materia, están sujetos a la jurisdicción federal.

   En efecto, dicha ley es bien clara al establecer que "La Secretaría de Industria y Comercio será la autoridad de aplicación de la presente ley. Los gobiernos provinciales y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires actuarán como autoridades locales de aplicación ejerciendo el control y vigilancia sobre el cumplimiento de la presente ley y sus normas reglamentarias respecto a los hechos sometidos a su jurisdicción" (art. 41, primera parte) (énfasis agregado).

   En el caso de autos, la Carta Orgánica aprobada por la ley 21.799 (modificada por su similar 25.299), dispone, expresamente, que el Banco de la Nación Argentina es una entidad autárquica del Estado Nacional, con autonomía presupuestaria y administrativa, se rige por dicha ley y la de entidades financieras y coordina su acción con las políticas económico-financieras del Gobierno nacional (art. 11) y "... como entidad del Estado Nacional está sometido exclusivamente a la jurisdicción federal" (art. 27).

   Por su parte, la Ley de Entidades Financieras 21.526 (modificada por su similar 25.782) establece que el Banco Central de la República Argentina ejerce la fiscalización de las entidades en ella comprendidas (art.

   41) y que "La intervención de cualquier otra autoridad queda limitada a los aspectos que no tengan relación con las disposiciones de la presente ley" (art. 51).

   Desde ese punto de vista, como viene sosteniendo el actor desde la primera oportunidad que tuvo, estimo que no

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   Procuración General de la Nación podía ser sancionado por la autoridad provincial y juzgado mediante el procedimiento local, pues la "prestación de los servicios financieros y/o bancarios" (confr. acto administrativo de fs. 4/8) no constituían "hechos sometidos a su jurisdicción" material, aun cuando se tratara de circunstancias acaecidas en el ámbito territorial de la Provincia. En tal sentido, la autoridad de aplicación en el sub lite, no era otra que el Banco Central de la República Argentina, a quien compete controlar los servicios que prestan las entidades financieras.

   Una interpretación distinta -tal como la que surge de la sentencia impugnada- sería forzar la letra y el espíritu de la ley, sin olvidar que, en este sentido, según la jurisprudencia de la Corte, el poder de policía de los estados provinciales "no puede invadir en su ejercicio el campo en que se mueve cualquiera de las facultades exclusivas conferidas o delegadas al gobierno de la Nación" (Fallos 156:20).

   Máxime cuando, a mi modo de ver, en la Ley de Defensa al Consumidor la actuación de las autoridades de aplicación nacional en las jurisdicciones provinciales es la regla general, mientras que las facultades de las autoridades locales tienen su fundamento en una expresa habilitación (v. arts. 42 y 43, último párrafo). Tal conclusión, también, se infiere de la propia naturaleza de las normas en juego que -como se dijo en el acápite anterior- resultan ser de las denominadas "federales" (confr. Fallos: 324:1740 citado) en cuanto atribuyen competencia a la Secretaría de Industria y Comercio de la Nación (o un organismo jerárquicamente dependiente) para iniciar las actuaciones administrativas en caso de presuntas infracciones a la ley y para aplicar las sanciones que correspondan.

   A mi juicio, en nada obsta a lo expuesto la cir-

   cunstancia de que los gobiernos locales también instrumenten medidas de fiscalización y que tengan resguardo en las constituciones provinciales, respecto al control sobre los "hechos sometidos a su jurisdicción" en materias vinculadas al orden, salubridad y seguridad común, ya que estas cuestiones, como muchas otras atinentes al ejercicio del poder de policía, la Constitución las otorga, de manera concurrente, al Estado Nacional y a las provincias (arts. 75, inc. 30 y 125 de la Constitución Nacional) y pueden ejercerse conjunta o simultáneamente sobre un mismo objeto o una misma materia sin que de tal circunstancia derive violación de principio jurídico alguno (Fallos: 315:1013, especialmente considerando 61 del voto del ministro E.M.O.'Connor), toda vez que tales potestades sólo pueden considerarse inconciliables cuando media una repugnancia efectiva entre una y otra facultad (doctrina de Fallos: 300:402 y 322:2862, entre otros).

   Finalmente, no se me escapa que lo sostenido por el a quo, apoyado en el precedente del Tribunal publicado en Fallos: 324:4349, en el sentido de que "No se excedió en sus facultades la provincia ... al disponer (en su legislación) que las sanciones administrativas impuestas por la autoridad local serán apelables ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y de Minería del lugar donde se cometió la infracción, puesto que, una inteligencia diversa de dicha norma (art. 45 de la ley 24.240), importaría avasallar la autonomía de las provincias consagrada en los arts. 121 y siguientes de la Constitución Nacional, como así también, desconocer lo dispuesto en el art. 75, inc. 12", soslaya que dicha circunstancia no se advierte en el sub lite, donde, a diferencia de lo allí acontecido, la intervención de las autoridades provinciales no es provocada por hechos de particulares en materia sometidas a su jurisdicción, sino por un

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   B.N.A. c/ Programa de Defensa de Consumidor Comercio y Cooperativas de la Pcia. S.L. s/ apelación ley 24.240.

   Procuración General de la Nación organismo del Estado Nacional sujeto a la jurisdicción federal y en ejercicio del poder de policía financiera que compete a otro órgano de este último.

   - V - En virtud de lo expuesto, opino que corresponde dejar sin efecto la sentencia de fs. 81/85, en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

   Buenos Aires, 7 de julio de 2004.- Es C.R.O.B.