Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 22 de Junio de 2004, B. 2216. XXXVIII

Emisor:Procuración General de la Nación
  1. 2216. XXXVIII.

    RECURSO DE HECHO

    B., L.V. y otros y sus acumulados c/ Superior Gobierno de la Provincia de Entre Ríos y Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia de Entre Ríos.

    Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

    -I-

    Los actores -afiliados al Régimen de Jubilación de Amas de Casa vigente en la Provincia de Entre Ríos -ley 8107-, alegando estar en condiciones de acceder al beneficio, promocionaron acción de amparo contra el Gobierno y la Caja de Jubilaciones y Pensiones locales mediante la cual solicitaron que, previa declaración de inconstitucionalidad de diversas disposiciones del decreto N1 2416/01, se ordene a los entes demandados, tanto a reconocerle las prestaciones, cuanto a dictar la pertinente norma concediéndolos.

    Para fundar su reclamo, sostuvieron que esta última norma -a la que el Ejecutivo declaró de "necesaria y urgente"mediante su articulo 1 dispuso la continuidad del período de normalización del régimen personal citado por 180 días, prorrogables por un período igual, y a consecuencia de ello, en el articulo siguiente estableció que sus autoridades debían elevar mensualmente al citado Poder, y a fines de que autoricen las prestaciones, solo un determinado numero de expedientes con tramite favorable -no mas de cien-. Por su articulo 31 -continuaron expresandosuspendió los plazos procesales para la tramitación de los expedientes iniciados o a iniciarse en demanda de prestaciones, a la vez que estableció la prohibición de deducir acciones judiciales tendientes a lograr la resolución de ellos.

    Tales prohibiciones y suspensiones -agregaron- demostraban que resultaba fundada la tacha que endilgaban al decreto impugnado, el que -según su criterio- resultaba por un lado, ilegitimo por haber sido dictado por un organo que no tenía competencia para legislar sobre el tema, y, por el otro irrazonable al impedir en forma actual e inminente el

    ejercicio de los derechos y garantías consagrados por diversas normas de la Constitución Nacional y de la Ley Suprema Local.

    -II-

    La titular del Juzgado actuante, por las razones que ilustra el fallo de fs. 285/296 del principal, foliatura a citar, salvo indicación, en adelante, hizo lugar a la petición articulada, y , tras declarar la invalidez del decreto 2641/01, ordenó al ente provisional y al Gobierno de la Provincia otorgarles a los afiliados actores el beneficio provisional dentro del plazo que indicó.

    Los integrantes del Superior Tribunal de Justicia local, a cuyos estrados llegaron por vía de apelación las actuaciones resolvieron en definitiva, revocar la citada sentencia, y, por ende, rechazar la acción de amparo.

    Para sustentar el fallo, luego de transcribir -en lo substancialel texto del decreto 2641/01, señalaron que previo a realizar un examen de él, consideraban conveniente reproducir comentarios de doctrina que sobre los decretos de "necesidad" y "urgencia" habían efectuado reconocidos juristas, y enumerar los principio que surgían de la jurisprudencia del Tribunal de V.E. sobre el tema, pues, dado la autoridad de quien emanaban, a ellos debían ajustarse tales normas para ser consideradas válidas. P., además, que debían, en principio, dar respuesta al agravio de las actoras referido a que el Poder Ejecutivo dictó la norma sin que se verificaran los presupuestos fácticos excepcionales y extraordinarios que lo hubieran justificado, pues de caberles razón, no podrían convalidarla por carecer del presupuesto ineludible y necesario para su dictado.

    Para responder a dicha queja, señalaron, en principio que de sus considerandos surgía que el motivo en que se

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    Procuración General de la Nación fundó la autoridad para dictarla fue el desequilibrio económico del régimen jubilatorio de amas de casa, en ese momento era de una magnitud tal que ponía en peligro su propia existencia, circunstancia que constituía una causal de gravedad institucional que debía corregirse en forma urgente, lo que no era posible conseguir siguiendo el trámite ordinario que requiere la sanción de una ley. Tal hecho, puntualizaron a continuación, era demostrativo de que el citado poder no invadió la esfera que correspondía al legislativo, sino que ejerció facultades excepcionales de las que estaba impuesto, y, al elevar a este último el pertinente proyecto de ley para su ratificación, actuó en un todo de acuerdo a la legislación vigente.

    Ello admitido, prosiguieron, debían averiguarse entonces, si el contenido del decreto se ajustaba a los principios que habían reservado anteriormente y que, también hacía a su validez. En pos de ella señalaron -en síntesis- que tanto en lo relativo a la duración del período para normalizar el régimen, como en lo referido a las prohibiciones de iniciar acciones o a la suspensión de los plazos procesales, sea por lo efímero de aquel, fuese por las excepciones que a la últimas se establecían, concluyeron que la norma, aparecía ajustada a tales pautas, y , por ello, declararon que no padecía de vicios o de irregularidades que llevaran a considerarla irrazonable.

    - III - Contra lo así resuelto interpuso la parte actora recurso extraordinario el que, previo traslado de la ley, fue denegado, circunstancia que motivó la presente queja.

    Considero procedente el mencionado recurso pues, como surge de lo hasta aquí reseñado, la situación planteada

    en autos está contemplada por el inciso 21, del articulo 14 de la ley 48, y aun cuando haya finalizado ya el plazo por el cual el decreto 2416/01 estableció el "período de normalización " del sistema jubilatorio creado por la ley 8107, las recurrentes mantienen "interés" en un pronunciamiento del Tribunal sobre la cuestión constitucional en debate, pues si como expresaron -y no fue negado por las demandadas - al iniciar el proceso tenían derecho al beneficio , y por ende, a cobrar los haberes, es claro el perjuicio patrimonial que la demora en recibirlo les irrogó.

    - IV - En cuanto al fondo del asunto, estimo necesario efectuar ciertas precisiones respecto del citado sistema provisional cuales son, que cuando la legislatura local lo sancionó, -13 de agosto de 1988-, ( A.D.L.A T. XLVIII -D; pág.

    5136), si bien existía ya, y con alcance nacional un régimen que amparaba al sector de amas de casa (v., inc. f), del articulo 31, del decreto ley 18.038/68, que aún sigue vigente, v. acap. 51, del inc. b) del articulo 31, de la ley 24.241) tal circunstancia no permite, como ocurrió respecto de la ley 10.427 de la provincia de Buenos Aires, calificar de irrazonable el actuar del legislador (v. Fallo: 312:418), ya que por no estar comprendido obligatoriamente ese sector en el régimen nacional, no existía obstáculo legal para hacerlo, y dicho actuar, devino, entonces, consecuencia del ejercicio de las facultades que le otorgaban en ese momento los artículos 104 y 105 de la Constitución Nacional -actuales 121 y 122- (v. ; en tal sentido , doctrina de Fallos: 286:187; 289:238 y 312:1340; y dictamen del Procurador General en Fallos:302:721 y articulo 52, del citado decreto-ley 18.038/68).

    Admitido que el régimen de que se trata es inminen-

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    Procuración General de la Nación temente local cabe señalar, el aspecto de su funcionamiento, que en razón de la lenidad de los requisitos exigidos para acceder a los beneficios y la facilidad para cumplirlos (por ejemplo jubilarse con sólo dos años de afiliación y cumplir con los aportes necesarios mediante un descuento mínimo en el monto del haber respectivo), es lícito presumir que la afiliación a él fue masiva, como también que la edad de muchas de ellas era cercano a la llamada "edad requerida", y, que, como consecuencia de la suma de estas circunstancias aquél no resultó todo lo perfecto que era dable esperar. Prueba de ello, es que cuando no habían transcurrido aun dos años de creado -momento en que se otorgarían los primeros beneficiosla autoridad ejecutiva local, en el decreto que dictó para reglamentarlo, se vió precisada, no solo a "endurecer" los requisitos exigibles para lograrlos, sino, también , y atendiendo a la que mentó como situación de emergencia económica, disponer que las prestaciones se otorgaran en forma gradual, privilegiando las situaciones a los que hace mención (v. artículos 21, 31, 51, y 81, del decreto 3371/90, en A.D.L.A. T.

    L-D; pág. 4459).

    Tampoco tales medidas sirvieron para estabilizarlo y a pesar de que en el año 1994 se agregaron nuevos recursos para financiarlo, las dificultades se profundizaron, hecho que motivó que se establecieran sucesivos "períodos de normalización" (v. decretos 313/97, 405/99, 4094/00) que, no lograron su cometido, como es dable suponer de la cita que efectúan los integrantes del Superior Tribunal local en la sentencia de la que surge que al momento de sancionarse el decreto 2416/01"el espectro de beneficiarios suman más de 15.000, mientras que los aportantes rondan apenas los 3000" (v. fs. 259).

    Tal es, entonces, el contexto dentro del cual el

    Poder Ejecutivo de la Provincia de Entre Ríos procedió a dictar la norma aquí impugnada -que, recuerdo, caracterizó de "necesidad" y urgencia - y que cabe establecer si se ajustó a las pautas establecidas en las procedentes de V.E., que, como bien dijeron los jueces, deben tomarse como parámetros a fin de determinar si tal forma de actuar fue necesaria.

    Cabe de inicio, poner de resalto que como la razón esgrimida para dictarla hace hincapié en la realidad económica deficitaria del régimen, a la luz de las circunstancias que antes reseñé, y admitida ella como presupuesto, no puede, entonces, tacharse de irrazonable que los jueces consideraran justificado que se dictase una norma destinada a consolidar la viabilidad del sistema, y lo hicieran mediante directivas que tendían a que aun con limitaciones continuase otorgando beneficios, y, a que, ínterin, el órgano facultado para hacerlo dictase las medidas necesarias para sanearlo definitivamente.

    En condiciones tales, a tenor de las pautas que el Tribunal sentó, entre otros, en Fallos 200:450, 201:71; 243:467; 269:416; y en los que señalaron los magistrados actuantes, en los que se reconoció la validez de los preceptos que tendían a paliar situaciones como la reseñada en los párrafos anteriores, aun cuando ellas preceptuaban restricciones o suspensiones del derecho de los acreedores de obligaciones (v. artículos 21 y 41 de la ley 16.931 y voto de los Doctores Aráoz de L. y O. en el precedente publicado en Fallos:

    243:467, ya citado), resulta claro que no pueden admitirse los agravios que los recurrentes esgrimen en la instancia para rebatir la postura de los jueces que, como dije, convalidaron el actuar del Poder Ejecutivo local, tendiente a salvar la viabilidad del sistema.

    Así lo estimo, pues, una solución contraria lleva,

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    Procuración General de la Nación en definitiva, a negar a las autoridades provinciales, si factores económicos adversos le demostraran que era la mejor salida para salvar la continuidad, la facultad de modificarlo para adecuarlo a la realidad del momento, siendo un régimen que, en etapas anteriores, y ante circunstancias distintas, se consideró razonable poner en vigencia, máxime cuando se trata de un sistema que interesa a una materia relacionada con aspectos tan variables y peculiares como lo son los socioeconómicos.

    Es de señalar, además, que si bien prima facie, el criterio de la autoridad local al dictar el decreto 2416/01 no parecería, quizás, el que más se ajusta a los objetivos que persigue la previsión social, ello no obstante, parece exagerado concluir, como lo hacen los recurrentes, que dicha postura resulta violatoria de derechos y garantías establecidas en la Constitución Nacional y Provincial. Ello es así desde que no se abandonó la idea dejando prestar amparo al sector de amas de casa, si bien, con limitaciones, se las otorgó a quienes deben acceder a ellas prioritariamente.

    Tampoco resulta viable el agravio relativo a que dicha disposición valuara retroactivamente el derecho de propiedad de las afiliadas recurrentes. Ello también es así, pues si bien su aplicación les trajo aparejada -como antes señaléuna lesión, ello por si solo - a la luz del presupuesto que determinó su dictado no resulta suficiente para invalidarla, pues mediando una situación de grave necesidad, el interés particular debe ceder ante el general (Fallos:

    269:416, entre otros), aún cuando se derive un menoscabo a supuestos derechos dado el carácter de la norma en cuestión (v. doctrina de fallos: 179:394) en especial cuando ella no responde a un criterio que persigue móviles persecutorios o de indebida discriminación.

    Cabe, en fin, tener en cuenta, que la declaración de inconstitucionalidad de una norma legal es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerada como la ultima ratio del orden jurídico (Fallos:

    307:531; 312:72; y 314:424), y solo estimable viable si su razonabilidad es evidente, cuanto que el control que al respecto compete en último termino a la Corte Suprema no incluye el examen de conveniencia o acierto del criterio adoptado por los restantes poderes (Fallos 308:1631).

    Opino por lo expuesto, que corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y confirmar la sentencia apelada Buenos Aires, 22 de junio de 2004 Es Copia F.D.O.