Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 19 de Mayo de 2004, F. 323. XXXVII

• Fecha: 19 Mayo 2004

F. 323. XXXVII.

Finexcor S.A. c/ Estado Nacional (M° de Economía) s/ juicios de conocimientos.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

- I - A fs. 799/804, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala II), al confirmar la sentencia de primera instancia, rechazó la demanda que promovió F.S.A. a fin de obtener que se declare la nulidad de las resoluciones 220/92 y 1210/92 de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca. La primera derogó la resolución 160/90 de la ex Junta Nacional de Carnes y estableció la formula distributiva de los cupos de la "Cuota Hilton" para 1992 y la segunda modificó esas pautas a partir del 17 de diciembre de ese año.

Para así decidir, en síntesis, consideró que la resolución 160/90 era un reglamento y no un acto administrativo de alcance particular, ya que diseñó una fórmula distributiva con independencia de quienes sean los frigoríficos habilitados para solicitar un cupo en la distribución de la "Cuota Hilton" y, más allá de la forma en que se conoció (por notificación, ya que no fue publicada), se trata de un típico acto normativo que regula en abstracto una situación impersonal y objetiva.

Así, dado su naturaleza reglamentaria, su vigencia se mantiene hasta que una ley o un reglamento posterior lo derogue -tal como sucedió en el caso-, ya que carece de estabilidad, a diferencia de los actos individuales, y no existen derechos adquiridos a la inamovilidad reglamentaria.

También descartó que los actos impugnados hubieran afectado derechos adquiridos de la actora, porque sólo modificaron los parámetros de distribución para el futuro y, al momento de dictarse las resoluciones 220/92 y 1210/92, todavía no se habían asignado los cupos para 1992. Por ello, dijo, la

naturaleza anual de la cuota -tal como lo reconoció F.S.A.- impide que la distribución exceda del año en cuestión, extremo que confirma que no se vulneraron los derechos que invocó.

- II - Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 809/845, que fue concedido solo en cuanto se cuestiona la interpretación de normas federales (v. fs.

872), sin que se haya presentado queja al respecto.

Sus agravios pueden resumirse del siguiente modo:

(i) la sentencia adolece de excesivo rigor formal, pues ha tejido una argumentación jurídica que encubre la realidad objetiva de los hechos. Ello es así, porque el régimen de la "Cuota Hilton", aun cuando regulado por el Estado, es un factor económico que repercute en el giro comercial de las empresas, ya que éstas se organizan y desarrollan sus proyectos a partir de aquél; (ii) el a quo ignora el funcionamiento del régimen en cuestión y que la distribución de los cupos entre los operadores habilitados genera derechos adquiridos. Esto es lo que sucedió con la resolución 160/90 -que incluyó una distribución trienal, por el período 1991/1993-, que determinó el derecho de cada uno de los operadores a recibir una porción de la cuota global (traducida en toneladas de exportación), aspecto que fue desconocido por la sentencia; (iii) contrariamente a lo resuelto, la resolución 160/90 no es un reglamento, sino un acto administrativo de alcance individual, pues carece de la generalidad que le atribuyó la sentencia, ya que la Administración notificó de su contenido a todos los frigoríficos exportadores y tramitó como recurso jerárquico las impugnaciones que se dedujeron contra aquélla. Tampoco puede ser ubicado en esa categoría, de acuerdo con lo que

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Procuración General de la Nación disponen tanto la Ley de Procedimientos Administrativos como su decreto reglamentario, según intenta demostrarlo por medio de las diferencias que señala (v. fs. 822 vta./824 vta.); (iv) la doctrina de V.E. que utiliza el a quo para sustentar su posición no es aplicable al sub lite; (v) el fallo desconoce su derecho de propiedad.

Por último, en subsidio critica los argumentos de la sentencia de primera instancia que no fueron tratados por la Cámara y se queja por la imposición de costas y la regulación de honorarios, a las que califica de irrazonables.

- III - El recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, pues se encuentra en discusión el alcance e interpretación de la normas que regulan el régimen de la "Cuota Hilton", de carácter federal (cfr. Fallos: 321:190) y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que la apelante funda en ellas (art. 14, inc. 31, de la ley 48).

No obstante lo expuesto, toda vez que el a quo circunscribió la admisibilidad de la vía elegida a los planteos vinculados con la validez de las resoluciones impugnadas, pero lo denegó en lo referente a la tacha de arbitrariedad y la apelante no dedujo queja al respecto, entiendo que la competencia del Tribunal sólo ha quedado abierta en la medida señalada (Fallos: 322:2559; 323:385; 324:1721).

- IV - En tales condiciones, el thema decidendum se limita a determinar si la resolución 160/90 de la ex Junta Nacional de Carnes, que distribuyó el cupo de la "Cuota Hilton" para el período 1991/1993 es un acto administrativo de alcance

individual que generó derechos subjetivos a la actora, o si, por el contrario, tiene naturaleza reglamentaria y pudo ser derogada válidamente por las resoluciones 220/92 y 1210/92 de la SAGPyA, que establecieron nuevos parámetros de distribución para el futuro.

Mediante aquel acto, la ex Junta Nacional de Carnes, en ejercicio de las facultades otorgadas por la ley 21.740 para regular la comercialización de carnes y subproductos ganaderos, así como para establecer las normas de calidad y especificaciones técnicas a las que debía someterse su exportación (art.

13, incs. i y j), definió una fórmula distributiva de los cupos de la "Cuota Hilton" entre las empresas habilitadas por la Comunidad Económica Europea para 1991, 1992 y 1993 (v. copia certificada obrante a fs.

173/175).

A tal fin, fijó los parámetros para distribuir el cupo tarifario de cortes enfriados de alta calidad asignado anualmente al país -así como cualquier otro adicional que pudiera recibir en ese período-, que comprendían, entre distintas proporciones, la participación relativa de cada empresa en el valor FOB de las exportaciones de cortes vacunos sin hueso, enfriados y congelados a todo destino, con algunas exclusiones; la participación relativa de cada empresa en el tonelaje expresado en peso bruto de las exportaciones de cortes enfriados, congelados y al vacío. En todos estos casos se tomaba en cuenta la perfomance de los últimos tres años. También se tomaba en consideración para fijar la cuota, la ubicación geográfica de las plantas frigoríficas para favorecer a las distintas regiones (art. 11). Asimismo, estableció que los nuevos frigoríficos que se habiliten recibirían una cuota de 100 toneladas para el ciclo I y 40 toneladas para el ciclo II, valores que se ajustarían en proporción a los meses que

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Procuración General de la Nación restasen para terminar el año y aclaró que, dado que carecía de reservas, el tonelaje que correspondiera a las nuevas habilitaciones se deduciría automáticamente del conjunto de las empresas en relación con su participación porcentual (art. 21).

Por último, en aquello que estimo relevante para dilucidar el conflicto de autos, la ex Junta Nacional de Carnes definió los distintos "cortes especiales" que participarían del régimen (art. 51) y, en una suerte de penalidad para las empresas que no exportaran el cupo asignado antes de la fecha que fijó, dispuso que el remanente sería redistribuido entre las restantes, en proporción con sus alícuotas (art. 61), así como que aquéllas debían devolver los tonelajes embarcados en exceso durante 1990 con respecto al que les correspondía en 1991 (art. 71).

Según mi punto de vista, coincidentemente con lo resuelto por el a quo, dicho acto tiene carácter reglamentario. Así lo estimo, toda vez que establece los requisitos que deben cumplir las empresas que aspiren a exportar sus productos dentro del régimen de cortes especiales asignado al país por la Comunidad Económica Europea y regula el procedimiento para distribuir el cupo tarifario.

En efecto, de su lectura se desprende que los interesados en participar en dicho régimen debían satisfacer ciertas condiciones y que la determinación del número de toneladas que le correspondía para cada año del período se fijaba por acto expreso y esto fue lo que sucedió en el caso de la actora, toda vez que recién con el dictado de la resolución 40/01 la autoridad administrativa le atribuyó una cantidad cierta de toneladas para exportar en 1991 (v. copia de fs.

38/40).

Así, en mi concepto, el último constituye un acto administrativo particular de aplicación de otro anterior de

alcance general, que definió el derecho de la actora para exportar una determinada cantidad de productos cárnicos dentro del régimen en cuestión durante aquel año. Sin embargo, para los años siguientes aquélla sólo tenía la expectativa de participar en el sistema y acceder a una nueva cuota, siempre y cuando cumpliera los requisitos generales fijados en la resolución indicada.

Ahora bien, dado que la Administración puede alterar las condiciones previstas normativamente mediante el dictado de otro acto de similar naturaleza y jerarquía -circunstancia que efectivamente sucedió con las resoluciones 220/92 y 1210/92 de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca-, para obtener una nueva cantidad de toneladas para exportar, la actora debe satisfacer los requerimientos que ahora se establecen, sin que ello produzca, per se, una violación en sus derechos o de lugar a cuestión constitucional alguna, ya que es bien sabido y está fuera de discusión la facultad de los órganos administrativos de derogar una norma anterior por otra posterior de igual jerarquía. Máxime, cuando aquélla no fue apartada del sistema sino que solo varió su participación debido a las nuevas condiciones fijadas.

En síntesis, siempre según mi modo de ver, el cambio de los requisitos para acceder a una porción de la "Cuota Hilton" que introdujeron las resoluciones aquí cuestionadas con respecto a las definidas por la ex Junta Nacional de Carnes, pudo ser válidamente adoptado por la Administración, sin que, en el caso, ese proceder signifique alteración de derechos adquiridos, pues nadie los tiene al mantenimiento de leyes o reglamentos (doctrina de Fallos: 310:2845; 311:1213; 323:3412, entre muchos otros).

Por otra parte, considero que tampoco pueden prosperar los argumentos de la apelante tendientes a demostrar el

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Procuración General de la Nación carácter individual de la tantas veces mencionada resolución 160/90 fundados en que fue notificada y en el reconocimiento implícito que -a su entender- efectuó la Administración, por el trámite que le asignó a la impugnación administrativa de los actos aquí cuestionados. El primero, porque aun cuando efectivamente el art. 11 de la ley 19.549 establece distintos medios para que los actos administrativos y los reglamentos adquirieran eficacia (notificación y publicación, respectivamente), las deficiencias en que aquélla incurra en el modo de dar a conocer el acto a sus destinatarios aunque generen consecuencias jurídicas no modifica su naturaleza. En concreto, el reglamento no dejará de serlo porque la Administración incumpla con la obligación de publicarlo para que adquiera eficacia.

Respecto de la segunda cuestión, cabe advertir que el trámite otorgado al proceso de impugnación de los actos atacados tampoco puede modificar el carácter reglamentario de la resolución 160/90, por un doble orden de razones. Por un lado, porque la Administración, al examinar la admisibilidad formal del recurso interpuesto por la actora contra la resolución 1210/92, señaló que seguía el criterio de la Procuración del Tesoro de la Nación en cuanto a que la impugnación de actos de alcance general podía realizarse mediante recursos o reclamos (cfr. resolución 392/93, cuya copia certificada obra a fs. 184/188), mientras que, por el otro, aquélla nunca le reconoció carácter individual a la resolución 160/90, ya que siempre le otorgó naturaleza normativa (cfr. considerandos de la resolución citada).

- V - Por lo expuesto, considero que corresponde confirmar la sentencia de fs. 799/804 en todo cuanto fue materia de

recurso extraordinario.

Buenos Aires, 19 de mayo de 2004.- Fdo.: R.O. BAUSSET Es Copia