Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 6 de Febrero de 2004, I. 28. XXXVII

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
 
CONTENIDO
  1. 28. XXXVII.

    R.O.

    Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A. c/ Estado Nacional s/ incumplimiento de prestación de obra social.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 6 de febrero de 2004.

    Vistos los autos: "Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A. c/ Estado Nacional s/ incumplimiento de prestación de obra social".

    Considerando:

    1. ) Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, por su Sala II, revocó lo decidido por el juez de primera instancia y dispuso la subrogación por parte del Estado Nacional de la deuda que la Obra Social para Empleados de Comercio y Actividades Civiles tiene respecto del Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A., con el alcance que precisó en el considerando VI de la sentencia.

      Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional CMinisterio de SaludC dedujo el recurso ordinario de apelación y el recurso extraordinario federal.

      Mediante el auto de fs.

      372, el tribunal a quo concedió la apelación ordinaria y tuvo presente la interposición del recurso federal. El Estado Nacional ha fundado su apelación a fs.

      378/385 vta., que ha sido contestado por la parte actora mediante el escrito de fs.

      388/407 vta.

    2. ) Que el recurso ordinario de apelación es formalmente admisible puesto que se trata de una sentencia definitiva, recaída en una causa en que la Nación es parte y la sustancia económica discutida supera el mínimo establecido por el art. 24, inc. 6, ap. a, del decreto-ley 1285/58, con las modificaciones introducidas por la ley 21.708 y la resolución de esta Corte 1360/91.

    3. ) Que la actora dirigió su demanda directamente contra el Estado Nacional pues estimó que el silencio de la Administración ante su pedido de pronto despacho había configurado el rechazo tácito de su solicitud de subrogación y que,

      por tanto, debía disponerse judicialmente la subrogación por el demandado de las obligaciones que OSECAC le adeudaba a su parte, ordenando a la Secretaría de Hacienda proceder al pago de su crédito en la forma y modo prescriptos por la ley 24.070. Esta pretensión fue rechazada por el juez de la primera instancia, quien distribuyó las costas por su orden y las comunes por mitades (fs. 283/287 vta.).

    4. ) Que para resolver la procedencia de la subrogación en los términos de la ley 24.070, la cámara a quo: a) descartó el argumento basado en la interpretación del art. 1°, inc. d, de la ley 23.982; afirmando que la deuda por intereses consolidada al 30 de junio de 1991 y pendiente de pago por parte de OSECAC podía recibir tratamiento autónomo y ser considerada dentro de los pasivos incluidos en el régimen de la ley 24.070; b) juzgó que tal posibilidad estaba reconocida en el decreto 1723/92, que en su art. 3°, inc. b, ap. IV, hacía mención al detalle de la deuda a valor histórico, considerando el cálculo de la actualización y de los intereses; c) estimó que el alcance del monto a ser subrogado por parte del Estado Nacional debía limitarse a los intereses por pago tardío de facturas que hubiesen vencido en el período de tiempo señalado en el primer párrafo del art. 1° de la ley 24.070, y no debía comprender aquellas facturas que carecían de respaldo documental. De conformidad con estas premisas, la cámara fijó en $ 1.055.406,24 el monto a ser subrogado por el Estado demandado, y dispuso que el acreedor siguiese el procedimiento de la ley 23.982 para el cobro de deudas consolidadas. En cuanto a las costas, confirmó lo resuelto en la instancia anterior y distribuyó por su orden las de la alzada, en mérito a la naturaleza y a la complejidad de la cuestión litigiosa.

    5. ) Que en su apelación ordinaria, el Estado Nacional

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    Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A. c/ Estado Nacional s/ incumplimiento de prestación de obra social.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación plantea, entre otros, los siguientes agravios: a) conforme a la ley 24.070, su parte no asume cualquier obligación que la obra social tenga con el prestador, sino solamente determinados pasivos, a saber, los "originados en prestaciones médico-asistenciales o destinadas a la subsistencia de los afiliados de aquellas entidades"; en tales rubros no queda comprendida la deuda reconocida por la obra social en un convenio de financiación que había celebrado con el Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A., generada por intereses por pagos atrasados de facturas: y b) la subrogación autorizada por la ley no opera automáticamente sino que es necesario que el Estado Nacional, a través del ministerio involucrado, acepte la solicitud de subrogación, que puede ser resuelta en sentido desfavorable (art. 8° del decreto 1723/92).

    1. ) Que la ley 24.070 obedeció a la explícita determinación política de sanear determinados pasivos de las obras sociales y de otros agentes del seguro nacional de salud, nacidos con posterioridad al 31 de julio de 1989 y hasta el 1° de abril de 1991, originados "en prestaciones médico-asistenciales o destinados a la subsistencia de los afiliados de aquellas entidades" (art. 1°, tercer párrafo, ley 24.070). En cuanto a los pasivos originados directamente en esos conceptos, pero generados en períodos anteriores y pendientes al 31 de julio de 1989 y que no se encontraren prescriptos, el legislador dispuso que el Poder Ejecutivo Nacional "podrá otorgarles los financiamientos necesarios" (arts. 52 a 55 de la ley 23.697). Cabe señalar que el art. 20 de la ley 23.983, que fue observado en el art. 6° del decreto 1652/91, no arroja mayor precisión sobre el origen de la deuda, pues presenta un texto que en este punto fue reproducido en el art.

    2. , párrafo tercero, de la ley 24.070, que se debe interpretar.

      Por su parte, el decreto 1723/92, reglamentario de la ley 24.070, dice en el art. 3°, al enumerar los recaudos que los sujetos habilitados por el art.

    3. de la ley deben presentar ante el ministerio correspondiente: "...b) La documentación que acredite los pasivos cuya subrogación se pretende por parte del Estado Nacional, consistente en:...IV.

      Importe de la deuda a valor histórico y cálculo de la actualización e intereses;...".

    4. ) Que del debate parlamentario de la ley 24.070 surge que los legisladores fueron conscientes de que el pasivo involucrado era de monto no determinado y que contenía "el valor de la hiperinflación, de sobre facturaciones y de los plus" y otras deformaciones similares, y que significaba una autorización del Congreso al Poder Ejecutivo sobre montos indeterminados y con un amplio margen de discrecionalidad en manos de este último. En efecto, los señores diputados advirtieron que, conforme al proyecto en discusión, la validez de la subrogación se dejaba al arbitrio de la reglamentación, es decir, en manos del Poder Ejecutivo (conf. Cámara de Diputados de la Nación, sesiones del 8 y 9 de octubre de 1991, especialmente intervenciones de los diputados B.C..

      3603C, F.C.. 3608C, L. de Z.C.. 3610C, D. y V.C.. 3624C). Ello fue sometido a votación y aprobado en oportunidad de la sanción de la ley 24.070.

      Por ello era esencial, conforme al dictamen de las cuatro comisiones que intervinieron, que se garantizara la transparencia en la determinación de la deuda mediante la intervención del ex-Tribunal de Cuentas de la Nación.

    5. ) Que del texto del decreto 1723/92 se colige que la pretensión del agente del seguro nacional de salud u obra social podía comprender los intereses devengados por las deu-

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    Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A. c/ Estado Nacional s/ incumplimiento de prestación de obra social.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación das directamente originadas por las prestaciones médicoasistenciales y por las prestaciones de subsistencia (conf. art.

    1. , b, IV, transcripto en el considerando 6° de esta sentencia), pero que la aceptación de la solicitud por parte del Estado comportaba la conformidad de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos respecto de la cancelación con fondos del Tesoro de los pasivos involucrados, la previa intervención de la Contaduría General de la Nación y del Tribunal de Cuentas para la determinación del monto definitivo de la deuda legítima, y, finalmente, una resolución favorable del ministerio de origen, organismo al que se le reserva la última palabra sobre la solicitud de subrogación. Ello significa que, incluso cuando se hubiera efectuado todo el procedimiento administrativo y se hubieran satisfecho íntegramente los recaudos exigidos, el Estado podía decidir no hacerse cargo de todo o parte del pasivo en cuestión (art. 8°, decreto 1723/92). La norma reglamentaria, que contiene elementos reglados, concibe el ejercicio de la facultad atribuida al ministerio de origen con un claro componente discrecional, no exento en cuanto tal del control de razonabilidad.

      En efecto, es precisamente la razonabilidad con que se ejercen las facultades discrecionales el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado (doctrina de Fallos: 298:223 considerando 10; 313:153, considerando 6°, entre otros).

    2. ) Que el expediente administrativo 19.205-93-4, suficientemente reseñado por el tribunal a quo, da cuenta de los dictámenes contradictorios que se produjeron con motivo de la composición del pasivo presentado por OSECAC, compuesto íntegramente por intereses, habida cuenta de que la deuda de

      capital, también reconocida en el convenio que corre a fs. 14 bis/16, ya había sido cancelada con fondos provistos por ANS- SAL en base a un plan de saneamiento al que se acogió la obra social (conf. fs. 131/132). El hecho es que, al tiempo en que el Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A. presentó el pedido de pronto despacho, aún no se había producido el acto administrativo de aceptación del pasivo y que de las intervenciones del Estado Nacional en esta causa surge que la opinión desfavorable a la subrogación es definitiva.

      10) Que esta Corte ha sostenido que la subrogación sólo opera a partir de la resolución del ministerio de origen que la acepte y que sólo a partir de esa aceptación la deuda queda comprendida en los términos de la ley (conf. causa S.643.XXIX. "S.M.S.A. c/ Obra Social para Empleados de Comercio y Actividades Civiles s/ incidente de ejecución de sentencia y honorarios", fallada el 14 de mayo de 1996, considerando 4°. En el sub examine corresponde concluir que la negativa dada por el Poder Ejecutivo Nacional en ejercicio de sus facultades, no está viciada por arbitrariedad. Ello es así pues la inclusión de un pasivo exclusivamente financiero dentro del objeto de una medida excepcional, como es la asunción por parte del Estado Nacional de las deudas de otro, no se desprende inequívocamente del texto legal, y la interpretación restrictiva seguida por la administración en un contexto de emergencia pública no resulta inocua o arbitraria.

      Por ello, se declara procedente el recurso ordinario de apelación deducido por el Estado Nacional-Ministerio de Salud, se revoca la sentencia de fs. 341/351 y se rechaza la demanda.

      Las costas del litigio se distribuyen por su orden y las comunes por mitades, en atención a la dificultad jurídica de la materia (art. 68, segundo párrafo, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y devuélvase. ENRIQUE

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    Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A. c/ Estado Nacional s/ incumplimiento de prestación de obra social.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (según su voto)- C.S.F. (según su voto)- A.B. -J.C.M..

    VO

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    Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A. c/ Estado Nacional s/ incumplimiento de prestación de obra social.

    Corte Suprema de Justicia de la NaciónTO DEL SEÑOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando:

    1. ) Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, por su Sala II, revocó lo decidido por el juez de primera instancia y dispuso la subrogación por parte del Estado Nacional de la deuda que la Obra Social para Empleados de Comercio y Actividades Civiles tiene respecto del Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A., con el alcance que precisó en el considerando VI de la sentencia.

      Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional CMinisterio de SaludC dedujo el recurso ordinario de apelación y el recurso extraordinario federal.

      Mediante el auto de fs.

      372, el tribunal a quo concedió la apelación ordinaria y tuvo presente la interposición del recurso federal. El Estado Nacional ha fundado su apelación a fs.

      378/385 vta., que ha sido contestado por la parte actora mediante el escrito de fs.

      388/407 vta.

    2. ) Que el recurso ordinario de apelación es formalmente admisible puesto que se trata de una sentencia definitiva, recaída en una causa en que la Nación es parte y la sustancia económica discutida supera el mínimo establecido por el art. 24, inc. 6, ap. a, del decreto-ley 1285/58, con las modificaciones introducidas por la ley 21.708 y la resolución de esta Corte 1360/91.

    3. ) Que la actora dirigió su demanda directamente contra el Estado Nacional pues estimó que el silencio de la Administración ante su pedido de pronto despacho había configurado el rechazo tácito de su solicitud de subrogación y que, por tanto, debía disponerse judicialmente la subrogación por el demandado de las obligaciones que OSECAC le adeudaba a su

      parte, ordenando a la Secretaría de Hacienda proceder al pago de su crédito en la forma y modo prescriptos por la ley 24.070. Esta pretensión fue rechazada por el juez de la primera instancia, quien distribuyó las costas por su orden y las comunes por mitades (fs. 283/287 vta.).

    4. ) Que para resolver la procedencia de la subrogación en los términos de la ley 24.070, la cámara a quo: a) descartó el argumento basado en la interpretación del art. 1°, inc. d, de la ley 23.982; afirmando que la deuda por intereses consolidada al 30 de junio de 1991 y pendiente de pago por parte de OSECAC podía recibir tratamiento autónomo y ser considerada dentro de los pasivos incluidos en el régimen de la ley 24.070; b) juzgó que tal posibilidad estaba reconocida en el decreto 1723/92, que en su art. 3°, inc. b, ap. IV, hacía mención al detalle de la deuda a valor histórico, considerando el cálculo de la actualización y de los intereses; c) estimó que el alcance del monto a ser subrogado por parte del Estado Nacional debía limitarse a los intereses por pago tardío de facturas que hubiesen vencido en el período de tiempo señalado en el primer párrafo del art. 1° de la ley 24.070, y no debía comprender aquellas facturas que carecían de respaldo documental. De conformidad con estas premisas, la cámara fijó en $ 1.055.406,24 el monto a ser subrogado por el Estado demandado, y dispuso que el acreedor siguiese el procedimiento de la ley 23.982 para el cobro de deudas consolidadas. En cuanto a las costas, confirmó lo resuelto en la instancia anterior y distribuyó por su orden las de la alzada, en mérito a la naturaleza y a la complejidad de la cuestión litigiosa.

    5. ) Que en su apelación ordinaria, el Estado Nacional plantea, entre otros, los siguientes agravios: a) conforme a la ley 24.070, su parte no asume cualquier obligación que la

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    Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A. c/ Estado Nacional s/ incumplimiento de prestación de obra social.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación obra social tenga con el prestador, sino solamente determinados pasivos, a saber, los "originados en prestaciones médico-asistenciales o destinadas a la subsistencia de los afiliados de aquellas entidades"; en tales rubros no queda comprendida la deuda reconocida por la obra social en un convenio de financiación que había celebrado con el Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A., generada por intereses por pagos atrasados de facturas: y b) la subrogación autorizada por la ley no opera automáticamente sino que es necesario que el Estado Nacional, a través del ministerio involucrado, acepte la solicitud de subrogación, que puede ser resuelta en sentido desfavorable (art. 8° del decreto 1723/92).

    1. ) Que la ley 24.070 obedeció a la explícita determinación política de sanear determinados pasivos de las obras sociales y de otros agentes del seguro nacional de salud, nacidos con posterioridad al 31 de julio de 1989 y hasta el 1° de abril de 1991, originados "en prestaciones médico-asistenciales o destinados a la subsistencia de los afiliados de aquellas entidades" (art. 1°, tercer párrafo, ley 24.070). En cuanto a los pasivos originados directamente en esos conceptos, pero generados en períodos anteriores y pendientes al 31 de julio de 1989 y que no se encontraren prescriptos, el legislador dispuso que el Poder Ejecutivo Nacional "podrá otorgarles los financiamientos necesarios" (arts. 52 a 55 de la ley 23.697). Cabe señalar que el art. 20 de la ley 23.983, que fue observado en el art. 6° del decreto 1652/91, no arroja mayor precisión sobre el origen de la deuda, pues presenta un texto que en este punto fue reproducido en el art.

    2. , párrafo tercero, de la ley 24.070, que se debe interpretar.

      Por su parte, el decreto 1723/92, reglamentario de la ley 24.070, dice en el art. 3°, al enumerar los recaudos que

      los sujetos habilitados por el art.

    3. de la ley deben presentar ante el ministerio correspondiente: "...b) La documentación que acredite los pasivos cuya subrogación se pretende por parte del Estado Nacional, consistente en:...IV.

      Importe de la deuda a valor histórico y cálculo de la actualización e intereses;...".

    4. ) Que del debate parlamentario de la ley 24.070 surge que los legisladores fueron conscientes de que el pasivo involucrado era de monto no determinado y que contenía "el valor de la hiperinflación, de sobre facturaciones y de los plus" y otras deformaciones similares, y que significaba una autorización del Congreso al Poder Ejecutivo sobre montos indeterminados y con un amplio margen de discrecionalidad en manos de este último. En efecto, los señores diputados advirtieron que, conforme al proyecto en discusión, la validez de la subrogación se dejaba al arbitrio de la reglamentación, es decir, en manos del Poder Ejecutivo (conf. Cámara de Diputados de la Nación, sesiones del 8 y 9 de octubre de 1991, especialmente intervenciones de los diputados B.C..

      3603C, F.C.. 3608C, L. de Z.C.. 3610C, D. y V.C.. 3624C). Ello fue sometido a votación y aprobado en oportunidad de la sanción de la ley 24.070.

      Por ello era esencial, conforme al dictamen de las cuatro comisiones que intervinieron, que se garantizara la transparencia en la determinación de la deuda mediante la intervención del ex-Tribunal de Cuentas de la Nación.

    5. ) Que del texto del decreto 1723/92 se colige que la pretensión del agente del seguro nacional de salud u obra social podía comprender los intereses devengados por las deudas directamente originadas por las prestaciones médicoasistenciales y por las prestaciones de subsistencia (conf.

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    Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A. c/ Estado Nacional s/ incumplimiento de prestación de obra social.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación art.

    1. , b, IV, transcripto en el considerando 6° de esta sentencia), pero que la aceptación de la solicitud por parte del Estado comportaba la conformidad de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos respecto de la cancelación con fondos del Tesoro de los pasivos involucrados, la previa intervención de la ex-Contaduría General de la Nación y del ex-Tribunal de Cuentas para la determinación del monto definitivo de la deuda legítima, y, finalmente, una resolución favorable del ministerio de origen, organismo al que se le reserva la última palabra sobre la solicitud de subrogación. Ello significa que, incluso cuando se hubiera efectuado todo el procedimiento administrativo y se hubieran satisfecho íntegramente los recaudos exigidos, el Estado podía decidir no hacerse cargo de todo o parte del pasivo en cuestión (art.

    2. , decreto 1723/92).

      La norma reglamentaria, que contiene elementos reglados, concibe el ejercicio de la facultad atribuida al ministerio de origen con un claro componente discrecional, no exento en cuanto tal del control de razonabilidad.

      En efecto, es precisamente la razonabilidad con que se ejercen las facultades discrecionales el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado (doctrina de Fallos: 298:223 considerando 10; 313:153, considerando 6°, entre otros).

    3. ) Que el expediente administrativo 19.205-93-4, suficientemente reseñado por el tribunal a quo, da cuenta de los dictámenes contradictorios que se produjeron con motivo de la composición del pasivo presentado por OSECAC, compuesto íntegramente por intereses, habida cuenta de que la deuda de capital, también reconocida en el convenio que corre a fs. 14 bis/16, ya había sido cancelada con fondos provistos por ANS-

      SAL en base a un plan de saneamiento al que se acogió la obra social (conf. fs. 131/132). El hecho es que, al tiempo en que el Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A. presentó el pedido de pronto despacho, aún no se había producido el acto administrativo de aceptación del pasivo y que de las intervenciones del Estado Nacional en esta causa surge que la opinión desfavorable a la subrogación es definitiva.

      10) Que esta Corte ha sostenido que la subrogación sólo opera a partir de la resolución del ministerio de origen que la acepte y que sólo a partir de esa aceptación la deuda queda comprendida en los términos de la ley (conf. causa S.643.XXIX. "S.M.S.A. c/ Obra Social para Empleados de Comercio y Actividades Civiles s/ incidente de ejecución de sentencia y honorarios", fallada el 14 de mayo de 1996, considerando 4°). En el sub examine corresponde concluir que la negativa que surge de las opiniones de los órganos administrativos intervinientes no está viciada por arbitrariedad. Ello es así pues la inclusión de un pasivo exclusivamente financiero dentro del objeto de una medida excepcional, como es la asunción por parte del Estado Nacional de las deudas de otro, no se desprende inequívocamente del texto legal, y la interpretación restrictiva seguida por la administración en un contexto de emergencia pública no resulta inocua o arbitraria.

      Por ello, se declara procedente el recurso ordinario de apelación deducido por el Estado Nacional-Ministerio de Salud, se revoca la sentencia de fs. 341/351 y se rechaza la demanda.

      Las costas del litigio se distribuyen por su orden y las comunes por mitades, en atención a la dificultad jurídica de la materia (art. 68, segundo párrafo, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). N. y devuélvase. A.C.B. -C.S.F..

  8. 28. XXXVII.

    R.O.

    Instituto Dupuytren de Traumatología y Ortopedia S.A. c/ Estado Nacional s/ incumplimiento de prestación de obra social.

    Corte Suprema de Justicia de la Nación