Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 6 de Noviembre de 2003, I. 162. XXXVII

• Fecha: 06 Noviembre 2003

1. 162. XXXVII.

   Inadi c/ E.N. - M° Interior - dto. 957/01 - ley 25.453 s/ amparo ley 16.986.

   Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

   - I - A fs. 167/184, la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, por mayoría, confirmó la resolución del magistrado de primera instancia que se declaró incompetente para entender en el amparo que promovió el entonces interventor y representante legal del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), a fin de que se deje sin efecto el decreto de necesidad y urgencia 957/01 en cuanto establece una rebaja del 30% de las remuneraciones del personal contratado del Instituto, así como su acto de aplicación (resolución sin firma ni número de expediente del Ministerio del Interior, recibida el 3 de septiembre de 2001) y, en consecuencia, que se mantenga su planta de personal, con la sola reducción del 13% dispuesta por la decisión administrativa 107/01, por aplicación de la ley 25.453.

   Para así decidir, en sustancial síntesis, los jueces que integraron la posición mayoritaria entendieron que, aun cuando no era correcto el encuadre jurídico asignado por el juez de la instancia anterior en grado a la contienda, dado que no se trataba de un conflicto incluido en el ámbito de la ley 19.983, igualmente la pretensión del actor no podía prosperar, porque si se permitiese a las entidades descentralizadas acudir al Poder Judicial para solucionar los conflictos que deben resolverse en la esfera de la propia Administración, se quebraría la jerarquía constitucional del Presidente de la Nación.

   - II - Contra tal pronunciamiento, el interventor del INADI

   dedujo el recurso extraordinario de fs. 220/251, donde, tras relatar el objeto, las funciones y los programas que desarrolla el Instituto, critica el fallo porque otorga primacía al principio de autoridad sobre el de no discriminación y convierte al Presidente de la Nación en árbitro de ellos.

   Esto es una cuestión institucional de suma gravedad -dice-, porque desconoce que el principio de no discriminación se encuentra consagrado por el Derecho de Gentes y en convenios internacionales de jerarquía constitucional, cuya preservación el Congreso consagró a través de la ley de creación del INADI.

   Es que, así como el Derecho de Gentes prevalece sobre los tratados que niegan el derecho a la jurisdicción, igual doctrina cabe aplicar cuando se trata de un principio administrativo de derecho interno que proscribiría el derecho a la tutela judicial efectiva y coloca al Poder Ejecutivo Nacional por encima de aquellos principios básicos.

   También cuestiona la sentencia cuando señala que el control de constitucionalidad no puede ser incitado por los organismos que integran el Estado, porque los precedentes judiciales en los que se apoyó son anteriores a la reforma constitucional de 1994, que asignó jerarquía constitucional a las declaraciones y pactos internacionales que consagraron el principio de la tutela judicial efectiva y, desde esa perspectiva, dice que es censurable que un órgano del Estado se encuentre sometido a cumplir, sin poder impugnar normas notoriamente inconstitucionales. Máxime, cuando existe jurisprudencia administrativa que indica que el Poder Ejecutivo Nacional o sus órganos deben abstenerse de aplicar leyes o normas groseramente inconstitucionales.

   Mas, cuando tales normas frustran el funcionamiento de un organismo estatal, creado por el Congreso para hacer efectivo el principio de no discriminación, la única forma de

1. 162. XXXVII.

   Inadi c/ E.N. - M° Interior - dto. 957/01 - ley 25.453 s/ amparo ley 16.986.

   Procuración General de la Nación removerlas es a través del remedio judicial expedito del art.

   43 de la Constitución Nacional, a fin de que el Poder Judicial garantice, sin dilaciones, su funcionamiento y los principios que le dan sustento, pues, de otra forma, éstos quedarían subordinados a la decisión y voluntad omnímoda del Poder Ejecutivo Nacional.

   Por otra parte, sostiene que el art. 41 de la ley 24.515 le otorga legitimación procesal al INADI para promover las acciones legales y administrativas contra actos discriminatorios, ya sea que provengan de autoridades públicas o personas privadas.

   A fs. 252, el doctor E.R.Z., interventor del INADI, y otros agentes del Instituto, por sus propios derechos, adhirieron al recurso extraordinario recién aludido, toda vez que sus remuneraciones se vieron afectadas por el decreto 957/01. Así también lo hizo la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos, como representante de los intereses difusos que le son inherentes, que se ven afectados por el desbaratamiento de las funciones del INADI.

   El a quo concedió el recurso extraordinario del actor, pero denegó la participación como terceros de los presentantes de fs. 252, así como la pretensión de que se los tenga por adheridos al remedio federal (fs. 255/256), sin que ninguno haya planteado queja al respecto.

   - III - Como quedó expuesto a través del relato antes efectuado, el punto debatido consiste en determinar si en autos se presenta un "caso", "causa" o "controversia" que debe tramitar en la justicia, o si se trata de un conflicto que debe resolverse en el ámbito de la Administración.

   En tal sentido, cabe recordar que desde antaño la

   Corte ha sostenido que los diferendos entre entidades dependientes de un superior jerárquico común están excluidas, por principio, de la decisión judicial y que, si bien tal doctrina es de especial pertinencia para las distintas reparticiones de un mismo departamento gubernamental, en razón de la común gestión de los asuntos propios de su competencia institucional, es también factible en caso de una jefatura única de las entidades afectadas (v. doctrina de Fallos: 259:432 y sus citas; 269:439, cons. 41 y 301:1177, así como el dictamen de esta Procuración General del 23 de mayo de 2002, en la causa I.109.

   L.XXXV, a cuyos fundamentos se remitió V.E. en su sentencia del 5 de noviembre de 2002).

   Por virtud de esa doctrina, en mi concepto, la sentencia apelada, en cuanto declaró que la resolución de esta controversia es ajena al Poder Judicial, se ajusta a derecho.

   El INADI fue creado por la ley 24.515 como entidad descentralizada en jurisdicción del Ministerio del Interior (art. 11), con el objeto de elaborar políticas nacionales y medidas concretas para combatir la discriminación, la xenofobia y el racismo (art. 21). Luego pasó a desempeñarse como organismo de la Administración central del citado Ministerio (art. 39 de la ley 24.938) y, en fecha reciente, la ley 25.672 le otorgó nuevamente el carácter de entidad descentralizada, pero en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional (arts. 11 y 21), órgano que dispuso que cumpliera sus funciones a través de la Secretaría de Asuntos Políticos del Ministerio del Interior (art. 11 del decreto 163/03).

   Se trata, entonces, de un ente autárquico que integra la Administración descentralizada, que ni antes ni ahora puede cuestionar judicialmente las decisiones que adopte el Poder Ejecutivo Nacional, en cuya órbita aquél desempeña sus funciones por disposición legal y que, por otra parte, es el

1. 162. XXXVII.

   Inadi c/ E.N. - M° Interior - dto. 957/01 - ley 25.453 s/ amparo ley 16.986.

   Procuración General de la Nación jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país, por mandato constitucional (art. 99, inc. 11).

   Contrariamente a lo que sostiene el INADI en su recurso extraordinario, no es que la sentencia lo prive de ejercer sus funciones, o asigne prevalencia al principio de autoridad sobre el de no discriminación, sino que, simplemente, el a quo declaró que, por su carácter de ente descentralizado, los conflictos que lo involucren con otros órganos administrativos están exentos del conocimiento de los jueces y, a mi modo de ver, en esa decisión no hay nada que permita sostener que se vulneran tratados internacionales, o se deja sin tutela los principios del Derecho Internacional o del Derecho Administrativo interno, precisamente, porque por aplicación de dichas pautas, el cauce natural para resolver este conflicto no es el proceso judicial.

   En Fallos: 314:570, V.E. sostuvo, con relación a la pretensión de la Universidad de Buenos Aires de cuestionar en sede judicial un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, que si los entes autárquicos no están legitimados para impugnar administrativamente los actos de la administración central, menos pueden hacerlo judicialmente (cons. 10 del voto de la mayoría). Y, si bien dicho precedente es anterior tanto a la reforma constitucional de 1994 como a la sanción de la ley 24.521, considero que aquellas conclusiones son aplicables al sub lite y que, al igual que entonces, cabe concluir que no hay en autos un "caso" o "juicio" propiamente dicho (doctrina de Fallos: 156:318 y sus citas, entre otros) y no hay materia justiciable que quepa a la Corte decidir.

   - IV - Por lo expuesto, considero que corresponde declarar

   mal concedido el recuso extraordinario interpuesto.

   Buenos Aires, 6 de noviembre de 2003.- Fdo.: N.E.B.E.C.