Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 6 de Noviembre de 2003, C. 872. XXXVII

• Emisor: Procuración General de la Nación

3. 872. XXXVII.

   Chaco Construcciones S.A. c/ Dirección de Vialidad Provincial y Provincia del Chaco s/ demanda contencioso administrativa.

   Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

   - I - A fs. 467/486, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia del Chaco desestimó la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción que Transchaco S.A.

   (hoy Chaco Construcciones S.A. sucesora de Transchaco S.A. por fusión de ambas y disolución de esta última) articuló contra la Dirección de Vialidad Provincial y la Provincia del Chaco, a fin de obtener se declare la ilegitimidad del decreto local 185/90 y se le abonen las diferencias por variaciones de costos en los ítems "Amortización de Equipos" y "Reparaciones y Repuestos", resultantes de la sustitución del Código 554 por el Código 557 y de la Especificación A 3 - XVI por la Especificación A 3 - XX.

   Explicaron sus integrantes que el Pliego Particular de Condiciones del contrato celebrado entre la actora y la Dirección de Vialidad Provincial el 4 de febrero de 1985, con motivo de la adjudicación de la Licitación Pública 20/84 para la ejecución de la obra "Camino a la Isla del Cerrito y Acceso a Colonia Benítez - Tramo: Empalme Ruta Nacional N1 1 - Colonia Benítez - Construcción de Obras Básicas y Pavimento de Hormigón", adoptó para efectuar los reconocimientos de variación de costos, en cumplimiento del art. 48 de la Ley de Obras Públicas de la Provincia del Chaco -decreto-ley 2555/57-, el sistema de la Dirección Nacional de Vialidad (DNV), "de conformidad con lo establecido en las disposiciones del presente Pliego Particular de Condiciones `Sistema de Variaciones de Costos´, que forma parte de la documentación del llamado a licitación y que se halla fundado en las disposiciones de la Ley 12.910 y su Decreto Reglamentario N1 3772/64". Y también aclaró que, según el aludido art. 48,

   "...el Sistema de Variaciones de Costos así instrumentado puede ser parcialmente modificado en alguna de sus partes o elementos, a fin de permitir la aplicación de disposiciones de orden provincial para aquellas cuestiones que la Provincia tenga la facultad de reglamentar".

   Interpretaron, a la luz de dicha norma, y en particular, lo transcripto in fine, que la modificación del sistema de variaciones de costos dispuesta mediante la resolución 4633/83 de la Dirección Nacional de Vialidad que reclama la actora, no es aplicable inmediatamente en el ámbito provincial, toda vez que, aun cuando el pliego respectivo prevé tal posibilidad, ello sólo puede ser entendido en términos generales y siempre que sea compatible con el esquema adoptado por el órgano de Vialidad Provincial paralelo -aunque no subordinado- al nacional.

   Consideraron que, desde esa perspectiva, se comprende que el organismo provincial, al llamar a licitación pública en el marco de las atribuciones legalmente conferidas, haya optado -al resultarle más conveniente- por mantener el régimen anterior y excluir la modificación dispuesta en la resolución del organismo nacional 4633/83. En ese orden de ideas, negaron virtualidad a las normas nacionales, ya que ello depende de lo que decida la Dirección Provincial de Vialidad sobre el asunto y, en este caso, voluntariamente, entre las distintas fórmulas, optó, al momento de efectuar tal llamado, por la Especificación A-3-XVI.

   En segundo lugar, se fundaron en que la actora nunca había podido desvirtuar el dictamen de la Comisión Especial de la Dirección de Vialidad Provincial (Memorandum 347), donde se da cuenta de que a la firma del contrato, febrero de 1985, la empresa tenía pleno conocimiento de las diferencias de valores que arrojaban la aplicación de uno y otro sistema, y sin

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   Procuración General de la Nación embargo, asumió, voluntariamente y sin reservas, el compromiso de ejecutar la obra en el plazo y en las condiciones estipuladas.

   Así pues, concluyeron que, de resolverse en sentido contrario al que postulan, se afectaría gravemente el principio de derecho administrativo de "igualdad entre los oferentes". Por otra parte, desestimaron que fuera aplicable al sub lite la "teoría de la imprevisión", toda vez que no se habían acreditado las circunstancias extraordinarias y no previstas sobrevinientes a la celebración del contrato, al igual que la trascendencia de la distorsión alegada.

   - II - Disconforme con tal pronunciamiento, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs.

   504/526, que fue concedido a fs. 568/570.

   Sostiene que la decisión del a quo es arbitraria y afecta el derecho de propiedad y las garantías de la defensa en juicio y de debido proceso (arts. 17, 18 y 33 de la Constitución Nacional), toda vez que, en su concepto, prescindió de pruebas esenciales para su solución y omitió analizar e interpretar los arts. 48 y 42 de la Ley de Obras Públicas Provincial, en cuanto, respectivamente, disponen que "la Administración Pública tomará a su cargo o beneficio, las variaciones en más o en menos que desde la fecha de la licitación, durante la ejecución y hasta su término se produzcan en el precio de los salarios, cargas sociales, materiales etc., a cuyo efecto se dictarán las disposiciones reglamentarias que contemplen en forma equitativa dichas variaciones de preciosY" y que "El contratista no podrá, bajo pretexto de error, omisión o imprevisión de su parte reclamar aumento de los precios unitarios fijados en el contrato, excepto en lo

   relacionado con el régimen de variaciones de costos.

   Las equivocaciones que contuviera la documentación oficial en que se ha basado la oferta se corregirá en cualquier tiempo, en cuanto a la extensión o valor de las obras hasta la terminación del contrato".

   Dichas disposiciones, interpreta, ponen en evidencia que no resulta aplicable al sub lite la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentada en los casos "Dulcamara" y "Tecnobra", a raíz de que dichos precedentes se fundan en la legislación nacional, la cual no contempla, como en el derecho local, la posibilidad de la contratista de reclamar -en cualquier momento (antes y después de la celebración del contrato)- frente a la sola verificación de la irrepresentatividad del sistema adoptado, el aumento de los precios fijados "...en lo relacionado con el régimen de variaciones de costos..." y la corrección de los documentos oficiales equivocados, sin necesidad de que las distorsiones provengan de hechos sobrevinientes, imprevisibles y significativos.

   En ese orden de ideas, niega que dicho reconocimiento afecte la igualdad de los oferentes, porque es comprensivo del derecho de todos, ya que su finalidad no es otra que la de mantener en forma equitativa la ecuación económica financiera de la relación contracual. Por último, afirma que la exigencia de expresar reserva o negativa, en la medida que omitió formular observaciones sobre las diferencias de precio al tiempo de suscribir el contrato, constituye un exceso de rigor formal, toda vez que no podía en ese momento prever con certeza de futuro el modo en que evolucionaría el sistema pactado.

   - III -

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   Procuración General de la Nación En mi opinión, el recurso extraordinario ha sido mal concedido por el a quo toda vez que los agravios planteados conducen exclusivamente al tratamiento de cuestiones de hecho y prueba e interpretación de normas de derecho común y público local, ajenas -como regla y por su naturaleza- a la vía del art. 14 de la ley 48 (Fallos: 324:2509 y sus citas), sin que se advierta en la decisión de la causa la presencia de un supuesto de arbitrariedad.

   En efecto, la apreciación de los hechos discutidos y de la pruebas rendidas en la causa, así como la aplicación de las normas que regulan el tema controvertido (en el caso las previstas en la Ley de Obras Públicas provincial -decreto-ley 2555/57-) fueron adoptadas por la Corte provincial con suficientes razones que le sirvieron de apoyo, de acuerdo con la inteligencia que los magistrados le asignaron -en particular la efectuada al art. 48-, en las que, cabe recordarlo, el propio recurrente sustentó su posición, razón por la cual, la sentencia apelada se encuentra al resguardo de la crítica que se le endilga.

   Por otra parte, el argumento fundado en la posibilidad de reclamar en cualquier momento la modificación de los términos del contrato, a cuyo fin se corregirán "las equivocaciones" que contuviera la documentación oficial en que se ha basado la oferta, resulta inadmisible, por haber sido extemporáneamente introducido en el proceso, toda vez que los fundamentos que se alegan para sustentar la pretendida aplicabilidad al caso del art. 42 de la Ley de Obras Públicas local han sido solamente invocados en el recurso extraordinario y esta deficiencia impidió que el tribunal a quo se pronunciara sobre ellos. En las condiciones expresadas, a mi modo de ver, el planteo introducido en el recurso extraordinario con apoyo en aspectos que no fueron anteriormente alegados,

   configura una reflexión tardía que es insuficiente para habilitar la instancia federal, pues la jurisdicción de este Tribunal se encuentra limitada a la revisión de aspectos contenidos en la sentencia apelada (doctrina de Fallos:

   322:1926 y sus citas).

   En otro orden de ideas, las críticas que formula sobre la diferencia entre la legislación nacional y la local y la inaplicabilidad al sub lite de los precedentes de la Corte sobre la materia por reposar en aquellas normas, la decisión del a quo no encontró exclusivo apoyo en la aludida jurisprudencia sino, en la facultad de la Provincia de adoptar el sistema de variación de costos más conveniente a sus intereses y, fundamentalmente, en la prueba que acredita que la actora, al tiempo de suscribir el contrato de obra tenía pleno conocimiento de las diferencias que arrojaban los distintos sistemas de variaciones de costos.

   Desde esta perspectiva, cabe recordar que la sentencia hizo mérito del Memorandum 347 de la Comisión Especial de la Dirección de Vialidad Provincial -no desvirtuado por la actora- que acredita que a "...la firma del contrato, febrero de 1985 ya se había verificado un apartamiento importante entre los resultados arrojados por una y otra verificación; a esa fecha las diferencias en el rubro amortización de Equipos ascendía al 26% y en el rubro Reparaciones y Repuestos al 4,88%; la empresa con pleno conocimiento de estos valores, asume el compromiso de ejecutar la obra en el plazo y condi- ciones del contrato. Tampoco se observó en esa oportunidad la especificación contratada; La empresa debe asumir dentro del plazo original de obra el riesgo que el sistema contratado implica, tomando a su cargo las mayores diferencias producidas dentro de este plazo y para la totalidad de la obra con- tratada" (fs. 49/51)" (énfasis del original) (v. fs. 481 vta.

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   Chaco Construcciones S.A. c/ Dirección de Vialidad Provincial y Provincia del Chaco s/ demanda contencioso administrativa.

   Procuración General de la Nación y 482).

   Al respecto, también debe tenerse presente que lo relativo a la exégesis de la voluntad contractual, suscita el análisis de cuestiones de hecho y de derecho común, cuyo esclarecimiento compete a los jueces de la causa y resultan extraños a la vía del recurso extraordinario; máxime, cuando aquéllos han expuesto motivaciones suficientes de igual carácter, que impiden descalificar su decisión como acto judicial válido (conf. doctrina de Fallos: 306:456; 312:1458 y dictamen de esta Procuración General in re:

   I.53 L.XXXVI "Inspección General de Justicia c. Sevel-Fiat" del 27 de abril de 2001, a cuyas conclusiones y fundamentos se remitió el tribunal en su sentencia del 11 de septiembre de 2001).

   Por otro lado, el criterio del a quo para decidir la cuestión concuerda con los principios rectores formulados por la Corte, que resultan válidos para todos los contratos administrativos, cuando ha sostenido "que la oferta más la cláusula de reajuste del precio del trabajo, que pactado de tal forma representa para el adjudicatario un derecho de carácter patrimonial amparado por el art. 17 de la Constitución Nacional (doctrina de Fallos:

   137:47; 145:325; 184:137)" (conf. Fallos 312:84, considerando 61) y, que "el contrato administrativo constituye una ley para las partes, por lo cual no es válido pretender su modificación sobre la base de resultados más equitativos que los que se obtendrían aplicando una fórmula de reajuste diferente a la convenida" (conf.

   Fallos: 313:376, voto del doctor C.S.F.. Tales principios poseen singular importancia en la relación contractual administrativa, pues la intangibilidad del acuerdo sobre la base de la propuesta seleccionada, es la garantía insoslayable para que los oferentes no vean frustrado su derecho de

   participar en la licitación en igualdad de condiciones.

   En cuanto a la última crítica que se expone sobre los argumentos empleados en la sentencia para desestimar la aplicación al sub lite de la "teoría de la imprevisión" y el sometimiento voluntario de la actora a las cláusulas contractuales, estimo que también deben ser desestimados, pues la evaluación de prueba y de la conducta de las partes también es propia de los jueces de la causa.

   Así pues, a mi modo de ver, las objeciones de la apelante sólo traducen una discrepancia con el a quo acerca de la inteligencia de los actos y normas que rigen el caso, sin que se haya logrado demostrar un apartamiento de las reglas aplicables, ni la falta de fundamentación en los hechos que se consideran al efecto, o irrazonabilidad en las conclusiones.

   Por lo demás, opino que el fallo se basa en fundamentos fácticos y jurídicos que, más allá de su acierto o error, excluyen la tacha de arbitrariedad invocada, sin que las divergencias expuestas tengan entidad para demostrar lesión alguna de carácter constitucional (doctrina de Fallos: 303:509 y 323:1019, entre muchos otros).

   - IV - En virtud de todo lo expuesto, opino que corresponde declarar improcedente el recurso extraordinario planteado.

   Buenos Aires, 6 de noviembre de 2003 Es Copia NICOLÁS EDUARDO BECERRA