Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 4 de Noviembre de 2003, D. 627. XXXVI

• Emisor: Procuración General de la Nación

D. 627. XXXVI.

D., C.L. y ots. (por sí y en repres. de sus hijos menores) c/ Municipalidad del Partido de Puán s/ incidente de ejecución.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

-I-

Contra la sentencia del Tribunal del Trabajo N1 2 de Bahía Blanca, que se pronunció por la constitucionalidad de la ley 11.756 e incluyó en el régimen de consolidación de deuda pública municipal el crédito indemnizatorio otorgado por el fallecimiento del esposo y padre de los actores en un accidente de trabajo (fs. 313/316), éstos interpusieron los recursos extraordinarios locales de inaplicabilidad de ley e inconstitucionalidad que, a su turno, fueron denegados por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (fs.

612/622, de los autos principales).

Para rechazar el primero de ellos, el tribunal sostuvo, en lo sustancial, que la ley local 11.756 -de redacción similar a la 11.192- es de orden público, no altera los términos de la cosa juzgada, no afecta el principio de igualdad ni avasalla derechos constitucionales y le es aplicable la doctrina elaborada en torno a la emergencia económica. Asimismo, consideró que la circunstancia de que la Municipalidad demandada manifestara la intención de consolidar la deuda cuando ya hubo abonado a la actora la primera cuota pactada no habilita a invocar la doctrina de los actos propios, pues el acuerdo no fue homologado por el tribunal de origen ni fue aprobado por el Concejo Deliberante, recaudos exigidos en sus cláusulas.

En cuanto al recurso de inconstitucionalidad, la Suprema Corte local entendió que no es la vía adecuada, toda vez que la sentencia que impugna declaró la validez de la ley 11.756 frente a normas de la Constitución Nacional y para la procedencia del recurso intentado se requiere la confrontación con normas de la Constitución local.

-II-

Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 624/654, que fue concedido respecto de la validez constitucional de la ley 11.756 y denegado en cuanto a las restantes cuestiones planteadas (fs. 658), lo que motivó la presentación de la queja correspondiente.

Sostiene que la sentencia, al pronunciarse a favor de la ley provincial, vulnera el régimen municipal, el derecho de peticionar ante las autoridades, de propiedad, de defensa en juicio y el principio de razonabilidad de los actos de la Administración (arts.

5, 14, 17, 18, 28 y 31 de la Constitución Nacional).

Asimismo, aduce arbitrariedad por falta de sustento normativo, por contradecir constancias de la causa, por utilizar criterios de excesiva latitud y por falta de fundamentación suficiente.

Tras efectuar una reseña de la jurisprudencia sentada en materia de emergencia económica, pone de resalto que la ley local 11.756 se aparta de los principios establecidos y de los límites impuestos para que sea legítima, ya que, a su entender, la emergencia no existe, la ley no se ajusta a las normas constitucionales, no determina un plazo, hay irrazonabilidad entre los medios y los fines, "prohibe" las garantías constitucionales al abarcar situaciones futuras, no restringe en forma genérica sino que distingue por montos y tampoco persigue un interés público.

Por otra parte, considera que dicha ley es inaplicable al sub lite, pues aún no había sido dictada cuando se inició el proceso tendiente a obtener el cobro del crédito reconocido y, además, la sentencia es posterior a la fecha de corte establecida por el decreto reglamentario 690/96, esto es, 31 de diciembre de 1996. Asimismo, destaca el carácter

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Procuración General de la Nación alimentario de derecho reconocido en la sentencia que condena a la Municipalidad de P. y la protección que se debe garantizar a los actores en virtud de los tratados internacionales suscriptos por nuestro país con relación a los menores y la familia.

Sostiene que la ley 11.756 contraría diversos principios constitucionales, tales como la igualdad de las cargas públicas, el derecho de propiedad, los derechos adquiridos y la demandabilidad del Estado. También aduce la violación de la Carta Magna en tanto no respeta la forma republicana de gobierno; desnaturaliza el principio de administración de justicia; no asegura el régimen municipal; desconoce el derecho a trabajar, a peticionar ante las autoridades y a usar y disponer de la propiedad; no garantiza los beneficios de la seguridad social ni la protección integral de la familia; viola el principio de igualdad ante la ley; no respeta el debido proceso adjetivo ni el principio de irretroactividad de las leyes; desnaturaliza el ejercicio de los derechos que reglamenta; implica el ejercicio de facultades extraordinarias; modifica derechos constitucionales sin seguir el procedimiento correspondiente; transgrede la norma que dispone que las autoridades provinciales están obligadas a conformarse a la Constitución y a las leyes nacionales; viola diversas normas contenidas en tratados internacionales con jerarquía constitucional; impide que el Poder Judicial ejerza las funciones que le competen y, finalmente, habilita al Poder Legislativo a ejercer funciones judiciales pues decide si cumple o no con las sentencias dictadas por aquél (arts. 11, 51, 14, 14 bis, 16, 17, 18, 28, 29, 30, 31, 33, 75 inc. 22, 108 y 109 de la Constitución Nacional).

Por otra parte, endilga arbitrariedad a la sentencia en tanto deniega el recurso de inconstitucionalidad, con

fundamento en que, aun cuando el Tribunal del Trabajo que intervino no mencionó normas locales para rechazar el planteo de invalidez de la ley 11.756, lo cierto es que resolvió la cuestión en forma global y mencionó el escrito en el que se había invocado la colisión con normas de la Constitución provincial.

También merece críticas, a su entender, el rechazo de la doctrina de los actos propios, porque contradice elementos de la causa al afirmar que la actora consintió que cesara la validez del convenio de pago suscripto por no cumplir sus cláusulas, ya que en el expediente no obra escrito alguno en tal sentido y expresa, además, que el compromiso de pago formulado por el Municipio, importó la renuncia a la consolidación invocada posteriormente.

-III-

Ante todo, cabe señalar que, pese a que la denegatoria parcial de fs. 658 motivó la presentación de la queja que tramita en el expediente D.610, L.XXXVI, lo cierto es que de los dos fundamentos expuestos en el recurso extraordinario -inconstitucionalidad de la ley 11.756 y sentencia arbitrariacorresponde considerar en primer término esta última causal, pues de existir arbitrariedad no habría sentencia propiamente dicha (v. Fallos: 321:407 y sus citas).

V.E. tiene dicho que las resoluciones por las cuales los tribunales superiores de provincia deciden acerca de la procedencia o improcedencia de los recursos extraordinarios de carácter local que se interponen ante ellos no son, en principio, revisables en la instancia del art. 14 de la ley 48 y la tacha de arbitrariedad a su respecto es sumamente restrictiva (Fallos:

308:1066, 1577; 310:1424; 311:101; 312:294). A mi modo de ver, en el sub lite no se configura una

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Procuración General de la Nación hipótesis de excepción, puesto que, sin perjuicio de que pueda considerarse que el rechazo del recurso de inconstitucionalidad padece de cierto rigorismo formal, los argumentos esgrimidos por los apelantes en punto a la invalidez de la ley 11.756 fueron tratados por el a quo al resolver el recurso de inaplicabilidad de ley, lo cual impide sustentar un agravio efectivo al respecto.

Estimo que tampoco puede endilgarse arbitrariedad a lo decidido acerca de la aplicación al caso de la doctrina de los actos propios, puesto que las quejas de los apelantes sólo traducen su discrepancia con el criterio expuesto y no alcanzan a rebatir, en particular, el fundamento referido a la carencia de validez del Convenio de Pago obrante a fs.

187/188, que requería la aprobación del C.D., la homologación judicial del tribunal y la ratificación del Intendente de la Municipalidad y tampoco se acreditó la realización de gestiones tendientes a obtener el cumplimiento de tales condiciones.

-IV-

Descartada la arbitrariedad de la sentencia, corresponde examinar la cuestión federal traída a conocimiento del Alto Tribunal. Al respecto, considero que el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, toda vez que se ha puesto en tela de juicio la validez de la ley provincial 11.756 bajo la pretensión de ser contraria a la Constitución Nacional y la decisión del superior tribunal de la causa -a la que cabe atribuir el carácter de definitiva por cuanto los agravios constitucionales que se invocan no son susceptibles de reparación ulterior- fue favorable a la norma impugnada (art. 14, inc. 21, de la ley 48).

-V-

En cuanto al fondo del asunto, debo recordar que, en la tarea de establecer la inteligencia de las normas federales -en el caso, la Carta Magna- la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal y del recurrente, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado, según la interpretación que ella rectamente le otorga (v.

Fallos: 312:2264; 313:714).

Si bien el tribunal a quo sostuvo la constitucionalidad de la ley cuestionada, en cuanto establece un régimen de consolidación de deudas municipales, con fundamento en que le son aplicables los mismos principios que, en materia de emergencia económica, fueron elaborados al examinar la ley provincial 11.192, estimo necesario destacar que ésta fue dictada a raíz de la habilitación que el Congreso Nacional confirió a las provincias mediante el art.

19 de la ley 23.982, circunstancia que difiere sustancialmente de la que se plantea en autos, pues la ley 11.756 no implica la adhesión a norma nacional alguna, sino que traduce el ejercicio de atribuciones propias por parte de la legislatura local (v. advertencia preliminar en el voto del doctor Hitters).

En este sentido, la Corte Suprema tiene dicho que las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal (arts. 121, 122 y 123) y que poseen la plenitud normativa correspondiente a su calidad de estado autónomo, que incluye la atribución de darse sus propias instituciones y de regirse por ellas (Fallos: 311:2004; 314:312; 317:1195 y 1671, entre muchos otros).

En cuanto a la ejecución de las sentencias dictadas en contra de las provincias, V.E. sostuvo que cualesquiera que sean las disposiciones que contengan las leyes locales tendientes a substraer de la acción de los acreedores los

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Procuración General de la Nación bienes, recursos y rentas del Estado contrariando los derechos y garantías que acuerda la ley civil, no pueden ser válidamente invocadas, pues las relaciones entre acreedor y deudor son de la exclusiva legislación del Congreso Nacional (v. Fallos: 311:1795; 321:3508; 322:447, consid. 111, y sus citas).

Asimismo, en instancia originaria, la Corte se ha pronunciado a favor de la aplicación de normas locales de consolidación, en la medida que no se presentara un conflicto con el art. 31 de la Constitución Nacional, circunstancia que entendió configurada siempre que las provincias las hubieran dictado en virtud de la adhesión que posibilita el art. 19 de la ley 23.982 y sin incluir disposiciones más gravosas que la norma nacional (v. Fallos: 317:739, 1422; 318:1755; 319:860).

Habida cuenta de lo expuesto, considero que la ley 11.756, que dispone la consolidación de las obligaciones a cargo de los municipios de la Provincia de Buenos Aires, sin contar con la previa habilitación de una norma nacional, no fue dictada dentro del marco de atribuciones propio de la Legislatura local, sino que involucra cuestiones vinculadas al modo en que se cancelarán las acreencias que se encuentren en las condiciones que la norma establece, extremo que torna aplicable la jurisprudencia reseñada ut supra. Por otra parte, tampoco se ha demostrado que los fondos necesarios para atender la deuda pendiente resulten indispensables para la vida y normal desarrollo de la comuna, pues la demandada se limitó a solicitar la aplicación de la norma mencionada, sin esgrimir argumento alguno al respecto.

No obsta a dicha solución lo expuesto en el precedente de Fallos: 322:2817, pues el Alto Tribunal, para admitir la validez constitucional de la ley 11.373 de la Provincia de Santa Fe -que declaró la emergencia del sistema jubilatorio local- tuvo especialmente en consideración que las provincias,

en ejercicio del poder no delegado por la Constitución al gobierno federal, pueden crear y reglamentar regímenes de seguridad social dentro del ámbito de los agentes de la administración pública, de los magistrados y funcionarios de sus tribunales, de los integrantes de las legislaturas, y también, en virtud del ejercicio del poder de policía retenido, sobre la práctica de las profesiones liberales.

Tales circunstancias no concurren en la especie, pues aunque la deuda que se pretende consolidar está a cargo del municipio -ya que el accidente ocurrió cuando el causante se trasladaba al lugar de trabajo- encuentra su fuente en el art. 1113 del Código Civil (v. copia de la sentencia obrante a fs. 1/9).

En tales condiciones, entiendo que cabe admitir la tacha de inconstitucionalidad alegada por la actora, puesto que la ley local que se impugna no se compadece con el esquema institucional en el que pretende insertarse (art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional).

-VI-

Por todo lo expuesto, opino que corresponde admitir el recurso extraordinario interpuesto y dejar sin efecto la sentencia apelada.

Buenos Aires, 4 de noviembre de 2003 Es Copia N.E.B.