Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 7 de Octubre de 2003, F. 711. XXXVI

• Fecha: 07 Octubre 2003

F. 711. XXXVI.

Federación de Empresarios de Combustibles de la República Argentina y otros c/ Secretaría de Energía resol.79/99 s/ amparo ley 16.986.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

-I-

A fs. 245/248, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal -Sala IV- confirmó la sentencia de la instancia anterior que hizo lugar al amparo deducido por la Federación de Empresarios de Combustibles de la República Argentina (FECRA, en adelante) y, en consecuencia, declaró la ilegitimidad de la Resolución N1 79/99 de la Secretaría de Energía de la Nación y del decreto 1212/89 "en lo pertinente".

Para así decidir, admitió la legitimación de la actora, la procedencia formal del amparo y consideró que las sanciones que fija la citada resolución son de naturaleza penal, motivo por el cual "sólo pueden existir en virtud de disposiciones legislativas; el Poder Ejecutivo no puede crearlas ni el Poder Judicial aplicarlas si falta la ley que las establezca". Añadió que el legislador no puede delegar en el Poder Ejecutivo ni en organismos estatales la total configuración de las conductas punibles ni la libre elección de las penas. Concluyó que en el caso no pudo existir legítimamente autorización legislativa en la materia y, además, que la delegación del Poder Legislativo al Ejecutivo "nunca tuvo lugar", circunstancias que impiden toda posibilidad de subdelegación en la Secretaría de Energía de la Nación.

-II-

Disconforme con este pronunciamiento, la demandada interpuso el recurso extraordinario de fs. 253/270.

En primer lugar, sostiene la improcedencia de la vía elegida con fundamento en que la resolución impugnada no adolece de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, caracteres

exigidos por la Constitución Nacional y la ley 16.986, sino que se trata de un acto razonable que ha tenido en cuenta la existencia de mecanismos alternativos para brindar seguridad a los expendedores en el control de calidad de los combustibles que adquieren.

Por otra parte, aduce que la actora no está legitimada, pues no ratificó su actuación ninguna boca de expendio registrada en la Secretaría de Energía y porque lo expresado por el tribunal al respecto -autorización para representar a los asociados que surge de los estatutos de la Federación- no es suficiente para admitir su legitimación y permite que cualquier sujeto se constituya en parte sin tener en cuenta si es titular de un derecho subjetivo.

En cuanto a la ilegitimidad declarada, destaca que la actora no había planteado agravios acerca del decreto 1212/89 en ninguna de las dos instancias, lo que constituye -a su modo de verun exceso en los límites del control de constitucionalidad. Agrega que en 1989 y 1990 el Poder Ejecutivo debió dictar normas de emergencia y de naturaleza delegada para poder conciliar los intereses de quienes se beneficiaron con la desregulación y la privatización con los de los consumidores y el Fisco, objetivo que se persiguió al facultar a la autoridad de aplicación a establecer un nuevo régimen de seguridad para las bocas de expendio y los demás proveedores minoristas del mercado de combustibles y uno sancionatorio que se adaptase a las exigencias del mercado, al cambio tecnológico y a la estructura impositiva que regiría la industria a partir de ese momento.

Afirma que la sentencia incurre en error respecto de la naturaleza de las normas impugnadas, pues el régimen de sanciones que establece la Resolución N1 79/99 no es de carácter penal, sino de policía administrativa a efectos de ser

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Procuración General de la Nación aplicado por la Administración a una actividad de interés general; se trataría de una medida preventiva tendiente a resguardar la salud de la población y de la renta pública al evitar que el expendedor venda al público combustibles contaminantes y/o que no han abonado impuestos. En este sentido, aclara que existen dos tipos de disposiciones sancionatorias:

1) de naturaleza administrativa, cuyo objetivo es promover el cumplimiento de las condiciones que afectan actividades de servicio público y de interés general y 2) de naturaleza penal, destinadas a toda la sociedad, aplicables en forma exclusiva por el Poder Judicial.

Finalmente, expresa que no se han apreciado las reales consecuencias del fallo -lo que constituye gravedad institucional- pues se quitó al Poder Ejecutivo una herramienta básica para controlar la evasión y la contaminación ambiental en el mercado de combustibles.

-III-

A mi modo de ver, los argumentos esgrimidos por el recurrente en torno a la improcedencia de la vía elegida por carecer el acto impugnado de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, a la falta de legitimación de FECRA y a que el juzgador habría incurrido en un exceso de jurisdicción al declarar la ilegitimidad de la parte pertinente del decreto 1212/89 sin que mediara pedido de parte, son inadmisibles, puesto que, al ser de índole fáctica y procesal, sólo habilitan la vía extraordinaria del art.

14 de la ley 48 en caso de arbitrariedad y, ante la denegatoria parcial de fs. 289, el apelante no ha interpuesto recurso de queja al respecto.

Por el contrario, pienso que el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible en cuanto se halla en tela de juicio la validez de actos emanados de autoridad

nacional y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria a los derechos que invoca el apelante.

-IV-

En cuanto al fondo del asunto, cabe señalar que el decreto 1212/89 fue dictado en el marco de apertura de la economía nacional, a fin de desregular el sector de hidrocarburos a través del principio de libre disponibilidad de petróleo crudo y sus derivados y del establecimiento de reglas que privilegien los mecanismos de mercado para la fijación de precios, asignación de cantidades, etc. Por otra parte, permite la libre instalación de bocas de expendio, sujeta al cumplimiento de ciertas normas técnicas, de seguridad y económicas y el art. 14 delega en la Secretaría de Energía de la Nación la facultad de tipificar las infracciones y establecer el régimen de sanciones correspondiente.

En virtud de este último, la Resolución N1 79/99 establece una serie de obligaciones a cumplir por los sujetos mencionados en su art. 41, quienes deben inscribirse en el Registro de Bocas de Expendio de Combustibles Líquidos y Bocas de Expendio de Fraccionadores y Revendedores de Combustibles a Grandes Consumidores, creado por el art. 21. Asimismo, tipifica una serie de conductas que serán consideradas como faltas muy graves, graves y leves por incumplimiento de la reglamentación vigente en materia de seguridad y/o medio ambiente, de especificaciones y calidad de combustibles líquidos (arts. 81 y 91) y establece las sanciones que corresponden a cada una, según su magnitud, que van desde la baja de los registros, cierre de la instalación, clausura temporaria o preventiva, hasta multas equivalentes al precio de venta al público de litros de nafta o apercibimiento.

A mi juicio, aun cuando tales sanciones aplicables

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Procuración General de la Nación por la Secretaría de Energía no participan de la naturaleza de las normas del Código Penal -pues no se trata de penas por delitos sino de sanciones por infracción a normas de policíano parece constitucionalmente válido que el Poder Ejecutivo, sin una delegación expresa de la ley, atribuya facultades de esa índole a dicho organismo del Estado, toda vez que la imposición de tales medidas requiere la configuración de supuestos previstos, aunque fuere de modo genérico, por el legislador.

Esta exigencia no puede considerarse cumplida con el simple argumento de que el decreto 1212/89 es un reglamento delegado, pues de los términos de la ley 23.696 -que menciona como antecedente- surge que el objetivo del legislador ha sido impulsar un programa de privatizaciones tendiente a superar la grave crisis financiera del Estado y, aunque a tal efecto ha otorgado amplias facultades al Poder Ejecutivo (Fallos:

319:3071), dicha ley es notoriamente insuficiente para habilitarlo a subdelegar en otro organismo de inferior jerarquía el dictado de disposiciones como las que contiene la Resolución N1 79/99, pues ello implica un total apartamiento del marco legislativo que el Congreso ha impuesto a la ejecución de la política de reforma del Estado, en cuyo articulado no se advierte ninguna delegación del tipo que pretende el recurrente.

En efecto, V.E. tiene dicho que la garantía de "ley anterior", consagrada por el art. 18 de la Constitución Nacional y del principio nullum crimen, nulla poena sine lege, exige indisolublemente la doble precisión por la ley de los hechos punibles y de las penas a aplicar, sin perjuicio de que el legislador deje a los órganos ejecutivos la reglamentación de las circunstancias o condiciones concretas de las acciones reprimidas y de los montos de las penas dentro de un mínimo y

un máximo (Fallos: 148:430 y 237:636). En otro precedente, se señaló que, tratándose de materias que presentan contornos o aspectos tan peculiares, distintos y variables que al legislador no le sea posible prever anticipadamente la manifestación concreta que tendrán en los hechos, no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida (Fallos: 247:345).

En tales condiciones, si se requiere ley previa en cualquier hipótesis de delegación en organismos administrativos, con mayor razón ella resulta indispensable cuando se trata de imponer restricciones a los derechos y garantías de los particulares y, en la especie, mal pudo delegar el Poder Ejecutivo una facultad de la que carecía, circunstancia que de ninguna manera se ve favorecida por la ratificación ulterior del Congreso Nacional mediante la ley 25.148, puesto que, en cuanto a la materia que aquí se trata y a diferencia de otras cuestiones referidas a la administración, la garantía constitucional de ley previa exige su estricta observancia.

Estimo que tampoco resulta válida la invocación del art. 97 de la ley 17.319 -citada por el organismo a los efectos de fundar la competencia para dictar la resolución cuestionada-, pues se limita a disponer que la entonces Secretaría de Estado de Energía y Minería o los organismos que dentro de su ámbito se determinen, es la autoridad de aplicación de dicha ley, que prevé, en el Título VII, las sanciones y recursos que corresponden al incumplimiento de las obligaciones emergentes de los permisos y concesiones, circunstancia que deben verificar los funcionarios que cumplen tareas de inspección y fiscalización para asegurar la observancia de las normas relativas a la exploración, explotación de los

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Procuración General de la Nación yacimientos, al transporte y comercialización de hidrocarburos.

-V-

Por todo lo expuesto, opino que corresponde declarar formalmente admisible el remedio extraordinario interpuesto y confirmar la sentencia apelada en lo que fue materia de aquél.

Buenos Aires, 7 de octubre de 2003 Es Copia Nicolás E.B.