Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 8 de Julio de 2003, D. 90. XXXVIII

• Fecha: 08 Julio 2003

D. 90. XXXVIII.

D. 11. XXXVIII.

RECURSO DE HECHO

Defensor del Pueblo de la Nación c/ E.N.

CP.E.N.C M°.E. - dto. 1738/92 y otro s/ proceso de conocimiento.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

-I-

El Defensor del Pueblo de la Nación promovió demanda ordinaria contra el Estado Nacional y el Ente Nacional Regulador del Gas (en adelante, Enargas) por la que solicitó la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 41 y 96 de la ley 24.076, así como la nulidad de los arts. 96 y 41, apartado 3), del anexo I aprobado por el decreto 1737/92, del art.

9.4.1 y cc. de los anexos aprobados por el decreto 2255/92 y del decreto 669/00.

-II-

Las demandadas opusieron las excepciones previas de falta de legitimación activa y de falta de agotamiento de la vía administrativa, en los términos de los arts. 346 y 347 inc. 31 del C.P.C.C. y 24 inc. a) de la ley 19.549 respectivamente (fs. 314/321 vta.).

-III-

A fs. 1278, la Sala V de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de primera instancia que desestimó las excepciones interpuestas.

Para así decidir, sostuvo que la legitimación debe ser entendida como la aptitud para actuar en un proceso ventilado ante una instancia judicial y que no existe argumento alguno que logre limitar, a un determinado tipo de proceso, las pretensiones que eventualmente articule el Defensor del Pueblo. Para reforzar su decisión, citó lo expresado por los doctores B. y B. en Fallos 321:1252 en orden a que el ejercicio del control de legalidad de las bases normativas que rigen la fijación de las tarifas no puede tener lugar en el marco limitado del amparo.

En cuanto a la falta de agotamiento de la vía administrativa, consideró que resulta aplicable al caso el art.

, inc. a) de la ley 19.549.

-IV-

Disconforme, el Estado Nacional y el Enargas interpusieron el recurso extraordinario de fs. 1290/1316, que fue concedido en lo que respecta a la interpretación de normas federales y denegado en cuanto a las causales de arbitrariedad y gravedad institucional (fs.

1393), lo que motivó la presentación de la respectiva queja.

Sostuvo que ni el art. 86 de la Constitución Nacional, ni el art. 16 de la ley 24.284 confieren al Defensor del Pueblo aptitud procesal automática para peticionar la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 41 y 96 de la ley 24.076, por cuanto el primero sólo lo habilita para fiscalizar hechos, actos u omisiones de la Administración, sin extender sus facultades al control de las leyes sancionadas por el Poder Legislativo.

Por su parte, afirmó que el Tribunal evaluó indebidamente lo que hace a la inconstitucionalidad, pues se trata de una pretensión anulatoria de un acto administrativo de alcance general (decreto 669/00), de tal forma que los hipotéticos damnificados de manera individual y personal son los únicos sujetos habilitados para cuestionar el acto que se postula como gravoso, en tanto solamente se encuentra habilitado para demandar en juicio quien demuestre una afección concreta y real y no meramente hipotética.

Asegura que la actora no cumplimentó los recaudos previstos en el art. 24 de la ley 19.549, que establece los requisitos exigidos para la impugnación de actos de alcance general.

Además, el constituyente de 1994 no atribuyó al Defensor libertad jurídica para elegir, discrecionalmente, el tipo de proceso por conducto del cual plantear una demanda en

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Procuración General de la Nación materia de derechos de los usuarios y consumidores. Específicamente predeterminó que, en los casos en que el ombusdman entable una acción cuyo objeto sea restablecer o preservar alguno de los derechos enumerados en el art. 43 de la Constitución Nacional, segunda parte, el cauce procesal es el amparo colectivo.

Estima que, como consecuencia de ello, el Defensor no tiene libertad de elegir entre el proceso ordinario y el amparo, ya que si se le hubiera querido otorgar una legitimación amplia e indistinta no hubiera tenido necesidad de incluirlo dentro de los legitimados del art. 43, pues hubiera bastado el enunciado contenido en el art. 86.

Por último, tacha de arbitraria la sentencia por falta de fundamentación suficiente; omisión del tratamiento de temas ineludibles, sustanciales y decisivos y por no ser una derivación razonada del derecho vigente.

-V-

Considero, ab-initio, que el recurso extraordinario es procedente en lo formal al hallarse en cuestión la inteligencia dada a normas de naturaleza federal ( arts. 43 y 86 de la Constitución Nacional y el art. 24 inc. a) de la Ley de Procedimientos Administrativos 19.549) y haber sido la decisión del Tribunal Superior de la causa adversa al derecho que en ellas fundó el apelante (art. 14 de la ley 48) (Fallos 316:1283).

-VI-

Creo conveniente tratar de manera conjunta los agravios expuestos, tanto el recurso extraordinario de fs.

1290/1316 como el de hecho deducidos ambos por el Estado Nacional y el Enargas, no sólo por razones de economía procesal sino, además, porque las impugnaciones traídas a conocimiento del Tribunal, referidas a la alegada arbitrariedad en que

habría incurrido el a-quo, las atinentes a la gravedad institucional y la interpretación de la cuestión federal, son aspectos que guardan entre sí estrecha conexidad (Fallos 321:2764; 323:1625).

Es preciso recordar también que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas federales, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a-quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos 323:1491).

Debo señalar también que lo aquí discutido es solamente si el ombusdman tiene legitimación para promover esta acción mediante el proceso ordinario, sin adelantar opinión sobre el tema de fondo, en el que le cabría otro análisis que no corresponde en esta etapa efectuar.

-VII-

El artículo 86 de la Constitución Nacional establece que:

"El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la de defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas".

"El defensor del pueblo tiene legitimación procesal".

Para establecer el alcance de la mención que al respecto contiene el artículo citado deben tenerse en cuenta las distintas pautas de interpretación de la ley que han sido reiteradamente señaladas por el Tribunal.

La primera de ellas es el dar pleno efecto a la voluntad del legislador, cuya primera fuente es la letra de la

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Procuración General de la Nación ley (Fallos 297:142; 299:93; 301:460; 302:1600).

En esta tarea, no pueden descartarse los antecedentes parlamentarios que resultan útiles para conocer su sentido y alcance (Fallos 182:486; 296:253).

Es conveniente recordar, asimismo, las reglas para la interpretación de las leyes reseñadas en Fallos 307:1018, que indican que debe darse pleno efecto a la intención del legislador, computando la totalidad de sus preceptos de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico restante y con los principios y garantías de la Constitución Nacional. A. también señalan que tal propósito no puede ser obviado por los jueces con motivo de las posibles imperfecciones técnicas de su instrumentación, toda vez que ellos no deben prescindir de la ratio legis y del espíritu de la norma; y advierten que la exégesis de la ley requiere la máxima prudencia, cuidando que la inteligencia que se asigne no pueda llevar a la pérdida de un derecho, o que el excesivo rigor de los razonamientos no desnaturalice el espíritu que ha inspirado su sanción (Fallos 302:973; 312:1484).

En efecto, es principio reconocido desde antiguo por el Tribunal que, en la interpretación de las leyes, no es recomendable atenerse estrictamente a sus palabras, ya que el espíritu que las informa es lo que debe rastrearse en procura de una aplicación racional, que avente el riesgo de un formalismo paralizante, pues lo que ha de perseguirse es una valiosa interpretación de lo que las normas, jurídicamente, han querido mandar (Fallos 300:417).

Por lo demás, debe ponderarse que la inconsecuencia o falta de previsión del legislador no se suponen, por lo que la interpretación debe evitar asignar a la ley un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras y adoptando como verdadero el criterio que las concilie

y suponga la integral armonización de sus preceptos (Fallos 306:721; 307:518; 307:993; 313:1149).

Conforme la jurisprudencia señalada, es menester recurrir a la intención de los convencionales constituyentes de 1994. La comisión especializada en aquellos temas ligados con los órganos de control confeccionó un despacho cuyo texto, acorde con las transcripciones taquigráficas, fue consensuado entre los bloques acreditados, y finalmente aprobado, con algunas modificaciones, en el pleno del despacho de la comisión redactora.

Así, en las sesiones plenarias de la Honorable Convención Constituyente de ese año, donde se aprobó la incorporación del artículo 86, el miembro del bloque justicialista, e informante del despacho de mayoría en la comisión de redacción, doctor M., dijo que el Defensor del Pueblo, más que un promotor de reclamos judiciales, es un investigador objetivo, un inspector de los asuntos públicos, un informante de la opinión pública que, sin duda, responde a un reclamo de exigencias sociales (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente del año 1994, sesiones plenarias del 13 de julio de 1994, pág. 4514).

Seguidamente, en esa sesión plenaria, la convencional por Salta, señora F., a fin de completar el informe del despacho de mayoría sostuvo que "La legitimación procesal que hoy se incorpora dentro de esta norma constitucional facultando al defensor del pueblo a fin de iniciar procesos y denuncias para cumplir con su cometido, debe estar íntimamente relacionada con la naturaleza de su función, es decir, la agilización y la urgencia de las cuestiones a él sometidas y la defensa de los derechos individuales y colectivos, estando estrechamente ligado al despacho de la mayoría en cuanto a la Acción de Amparo, donde expresamente se lo legitima para pre-

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Procuración General de la Nación sentar este tipo de acción. Es decir, no nos imaginamos al defensor del pueblo iniciando un juicio ordinario, un juicio sumario, sino actuando en aquellos casos en donde es indispensable iniciar una acción, a fin de lograr un efectivo y rápido resultado con relación a un derecho conculcado, violado o amenazado" (énfasis agregado) (ver pág. 4516).

Por su parte, el señor convencional por S.F., N., en las mismas sesiones plenarias, manifestó su inquietud por el alcance que se le daría a la legitimación del Defensor del Pueblo y expuso: "Quiero puntualizar dos aspectos diferentes...del dictamen de comisión. El primero es aquel que le atribuye legitimación procesal al defensor del pueblo.

Todos sabemos que la institución originaria -tantas veces recordada en esta sesión- en los países escandinavos no le atribuía esta característica al ombudsman; recién aparece en algunas legislaciones contemporáneas que sí le otorgan legitimación procesal para actuar".

"Este tema debió ser pensado seriamente, porque si bien entiendo a los fanáticos del ombudsman -que quieren dar legitimación procesal para que pueda estar presente en todas las causas -también debe merituarse la circunstancia de incorporar un nuevo elemento, una nueva parte al proceso, con todo lo que ella significa: el Ministerio público, la Fiscalía, el eventual damnificado y ahora el defensor del pueblo, todos actuando dentro del proceso".

"Sabemos también que mientras más partes tiene el proceso más lento se torna, y mientras ello ocurra menos posibilidad habrá de que se obtenga una rápida y justa decisión, como cada justiciable tiene derecho a aspirar".

"Por esta razón no planteo el tema desde un punto de vista conceptual o teórico.

Creo que se puede dar o no

legitimación procesal al defensor del pueblo. En definitiva, ésta es una cuestión de apreciación legislativa, de conveniencia y oportunidad para establecer la norma que lo instituya. Pero adviértase lo que puede significar un elemento más dentro del proceso" (op. cit. pág. 4534).

Finalmente, estimo también importante lo dicho por el convencional por M., señor A., quien consideró a esta institución como un medio y una herramienta del ciudadano común para recurrir por los pequeños problemas que sufre en silencio. Puso el acento en la necesidad de que la persona que invista esta importante representación deba ser fundamentalmente dinámica (op. cit. 4543).

Agrega además, que "...esta institución podrá solucionar los pequeños problemas que ni siquiera tienen entidad judicial y que son nada más que administrativos. Por ello bien dice el despacho de mayoría que una de las funciones de la defensoría del pueblo es la de controlar el ejercicio de las funciones administrativas estatales. Se trata de un remedio esencial contra la mala administración, los actos irregulares y las omisiones de los funcionarios públicos" (op. cit. pág.

4544).

"Se le da legitimación procesal para que puedan actuar en los casos...referidos a intereses colectivos y a ejercitar la representación de aquellos que no tienen forma de defender sus intereses" (op. cit. pág. 4546).

Es evidente que esta figura se asemeja a la de un tramitador de los asuntos públicos, que carece de jurisdicción, pero investiga, critica, hace pública su opinión, recibe denuncias y las traslada al Congreso y a la opinión pública.

Interviene como un auténtico control preventivo de la actividad administrativa.

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Procuración General de la Nación A la luz de tales criterios hermenéuticos, queda claro -a mi modo de ver- que el verdadero propósito de los constituyentes, reflejado en la Constitución Nacional, fue el de dar legitimación procesal al Defensor del Pueblo, pero acotado a determinados procesos judiciales.

Ello es así, toda vez que, si bien mediante el art.

86 se le otorga legitimación procesal al Defensor, para reclamar en aquellos casos en los cuales resulten vulnerados derechos y garantías reconocidos por la ley fundamental, ello debe entenderse en concordancia a lo establecido en el art.

43, según el cual la vía conferida es el amparo y no el proceso ordinario.

Existen, en consecuencia, dos normas constitucionales que delimitan su capacidad para obrar judicialmente, las cuales, aunque gozan de una amplitud considerable, no permiten la interposición de cualquier tipo de demandas por parte del Defensor del Pueblo.

-VIII-

Si bien lo anteriormente expuesto bastaría para revocar la sentencia apelada, creo oportuno agregar que, como ya fue señalado por el Alto Tribunal, la ley 24.284 excluye expresamente del ámbito de competencia del órgano demandante al Poder Judicial (art. 16, párrafo segundo), y establece que si iniciada su actuación se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o acción judicial, el Defensor del Pueblo debe suspender su intervención (art.

21) (Fallos 321:1352; 323:4098).

De tal suerte, según se desprende de autos, a fs.

1226 surge constancia de existiría otra causa judicial sobre la pretensión bajo estudio, que tramita ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal n1 1, Secretaría 1, a cargo del Sr. Juez Federal, Dr. Ernesto L.

Marinelli, caratulada "D., C.J. c/ Estado Nacional - M1 de Economía-Dto. 669/00-Sec. de Energía-Enargas y otro s/amparo (Expte. N1 25.158/2000).

En tales condiciones, lo establecido por las normas que regulan la actuación del Defensor del Pueblo, y lo sostenido por V.E. en Fallos 321:1352 y 323:4098 bastarían también para rechazar su legitimación procesal en la presente causa.

-IX-

Por las razones dadas, considero que corresponde revocar el pronunciamiento de fs. 1278 y desestimar la demanda.

Buenos Aires, 8 de julio de 2003.

N.E.B.