Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 24 de Junio de 2003, P. 2778. XXXVIII
| Emisor | Suprema Corte de Justicia (Argentina) |
P. 2778. XXXVIII.
ORIGINARIO
Partido Demócrata Progresista c/ Santa Fe, Provincia de s/ acción de inconstitucionali- dad.
Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 24 de junio de 2003.
Vistos los autos: "Partido Demócrata Progresista c/ Santa Fe, Provincia de s/ acción de inconstitucionalidad", de los que Resulta:
I) A fs. 2/9 se presenta el Partido Demócrata Progresista, representado por el secretario general de su Junta Ejecutiva Nacional, e inicia una acción declarativa a fin de que se decrete la inconstitucionalidad de la ley provincial 10.524, con las reformas introducidas por la ley 12.079 sancionada el 29 de noviembre de 2002. Dice que esas normas legislativas que consagran el sistema electoral de lemas incurren en la violación de los derechos constitucionales que enumera, a saber: a) enajenan la voluntad expresada mediante el voto, desviándolo hacia el sublema más votado con independencia de que sea querido por el ciudadano o no lo sea, lo que altera la voluntad popular y el sentido del voto con afectación de los arts. 1° y 37 de la Constitución Nacional; b) enajena la facultad de los partidos políticos de designar los candidatos a los cargos políticos y públicos que impone el art. 38 de aquélla; c) invade, por lo antedicho, facultades del Congreso Nacional tanto en materia electoral tan cara a la reforma constitucional de 1994, como en lo relacionado con las personas jurídicas, condición que ostentan los partidos políticos, cuya función principal es la de postular candidatos; y d) la ley 12.709 crea una desigualdad ante la ley al permitir sublemas a los partidos y negarlos a las alianzas.
Considera que el sistema de lemas materializado en la ley 10.524, aun antes de su reforma, suscita agravios constitucionales ya que en su art. 1° adopta, como sistema electoral, el instituto del "doble voto simultáneo" señalando que se lo denomina indistintamente como sistema de lemas cuyo
mecanismo, que ejemplifica, desvía y falsea la voluntad del acto jurídico del voto emitido, porque los candidatos no serán representativos de lo que se votó. Ello viola Ca su entenderC los arts. 1° y 37 de la Constitución.
Sostiene de igual manera, que las normas impugnadas afectan las facultades constitucionales de los partidos políticos, instrumentos esenciales para la formulación del sistema representativo republicano y federal. Si esa condición fue reconocida CdiceC cuando se dictó la ley 23.298, tanto más lo fue a partir de la sanción de la reforma de la Constitución en 1994 por la que se incorporaron los arts. 37 y 38. De esa forma asumen rango constitucional.
Afirma que el art. 38 citado atribuye a los partidos políticos competencia para la postulación de los candidatos a cargos públicos electivos, lo que viene escamoteado por la ley aquí atacada.
Según su opinión, el sistema anula automáticamente toda la estructura de formación y expresión de la voluntad partidaria. Si se tiene en cuenta que los partidos tienen la exclusividad de nominación de candidatos para cargos públicos electivos y todos ellos tienen reglamentado en sus cartas orgánicas el ejercicio de la democracia interna, por medio de la elección por el total de los afiliados, la posibilidad que otorga la ley de que esos candidatos sean elegidos por los grupúsculos creados por su art. 12, vulnera la facultad constitucional reconocida.
Ello avasalla los cuerpos legítimos de condición institucional de las agrupaciones políticas y atomiza la vida de los partidos alterando de raíz la relación entre el votante y el votado.
Con el régimen electoral creado CagregaC se afecta la estructura y organización de los partidos incurriéndose así en un exceso de competencia toda vez que aquéllos son asociaciones con finalidad política cuya regulación es materia
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Corte Suprema de Justicia de la Nación de la legislación de fondo según lo dispuesto por el art. 75, inc. 12 de la Constitución.
Se refiere luego a la reforma dispuesta por la ley 12.079. En ese sentido recuerda que no obstante las gruesas inconstitucionalidades de la ley 10.524, ésta mantenía un tratamiento igualitario para todos los partidos políticos y las alianzas por ellos concertadas (arts. 10 de la ley nacional 23.298, 4° de la ley provincial 6808, modificado por la ley 9129 y finalmente por la propia ley de lemas 10.524).
Es decir CcontinúaC que todas las agrupaciones políticas "reconocidas para su actuación en los distintos niveles territoriales y las alianzas entre ellos concertadas" eran considerados lemas a todos los fines de la ley.
En consecuencia podían presentar todos los sublemas que sus afiliados quisieran proponer. De ello CafirmaC son testimonio las decenas de sublemas que participaron en todos los comicios para elegir autoridades ejecutivas y legislativas en los órdenes provincial y municipal en los últimos años.
Sostiene que la desigualdad que la ley 12.079 viene a consagrar debe juzgarse en la singular realidad consistente en que en la Provincia de Santa Fe el panorama electoral ha quedado bifurcado entre el Partido Justicialista Cen el gobierno desde 1983C y la Alianza Santafecina, conformada por la Unión Cívica Radical, el Partido Socialista Popular y el Partido Demócrata Progresista. La nueva ley CafirmaC autoriza a los partidos a tener sublemas y se los niega a las alianzas, con lo que a pocos meses de la renovación total de los poderes políticos de la provincia se alteran las reglas del juego abusando de la estructura constitucional de la provincia. En efecto, el art. 2° de la ley 10.524 consideraba lemas a los partidos políticos reconocidos por su actuación en los distintos niveles territoriales y a las alianzas entre ellos
concertadas, párrafo este último eliminado por la reforma. A su vez, el art. 3, que se limitaba a reconocer el derecho al lema al partido político o alianza que lo hubiera registrado, se ve modificado de la siguiente manera: "los lemas que cuenten con reconocimiento del Tribunal Electoral de la provincia podrán concertar alianzas con vista a determinada elección...al solo efecto de presentar una única lista común de candidatos".
De tal texto extrae la consecuencia de que mientras antes los partidos o alianzas eran lemas, ahora las alianzas que los partidos puedan formar entre sí padecen de una limitación absoluta y obligatoria: presentar una única lista común de candidatos, es decir que cuando se constituya la Alianza Santafecina, no podrá tener sublemas.
De tal manera, la ley padece de desigualdad y de desviación de poder. Toda la legislación sobre partidos políticos CagregaC establece una absoluta paridad entre partidos políticos y confederaciones de carácter permanente o alianzas transitorias, tal como sucede en las provincias de La Rioja, Misiones, Salta, Santa Cruz y Tucumán. Conclusivamente, finaliza, la ley 10.524 y su reforma violan los arts. 1, 37, 38, 75 inc. 12, y las leyes federales electorales.
II) A fs. 29/43 contesta la Provincia de Santa Fe.
En primer lugar, afirma que la Corte Suprema es incompetente para entender en la presente causa por vía de su jurisdicción originaria, toda vez que, entre otras razones, la sola invocación de normas constitucionales y federales no es, a su criterio, en modo alguno el fundamento idóneo para convocarla ni para sustraer a los tribunales locales el conocimiento inicial del asunto. Máxime, cuando se trata del ejercicio de materias de competencia no delegadas a la Nación.
Sostiene que la actora no puede impugnar de incons-
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Corte Suprema de Justicia de la Nación titucional la ley 10.524 en tanto evidencia una contradicción con su propio actuar. Ello es así porque el partido político que representa participó en por lo menos seis actos eleccionarios bajo el sistema electoral que ataca, lo que constituye, a su entender, un voluntario sometimiento a determinado régimen jurídico.
Asimismo, advierte que el "test de razonabilidad" de la ley 10.524 no involucra en mayor medida cuestiones netamente jurídicas sino, antes bien, argumentos de arbitrio político entendidos como la observación de los legisladores respecto de lo que entienden modalidades aptas para ampliar la posibilidad de elección del ciudadano dentro del marco de las mayores opciones convenientes y ciertas.
En este sentido, agrega que la visión del legislador al crear el sistema electoral de lemas tuvo como objetivo primordial ampliar la propuesta de candidatos al cuerpo electoral, franqueando el acceso de quienes no lograban obtenerlo dentro de las estructuras partidarias o eran ajenas a ellas, procurando una mayor participación en los problemas comunitarios y provinciales.
Considera así que se trata de una opción, tal como ha sido ejercida, referente a una materia no susceptible de control judicial.
Respecto a que el sistema de lemas enajena la facultad de los partidos políticos de designar candidatos, afirma que, si bien el art. 38 de la Constitución Nacional y el art. 2° de la ley 23.298 establecen la competencia exclusiva para la postulación de candidatos en cabeza de aquéllos, ello no determina el modo en que pueda ser ejercida, lo que queda sujeto a las respectivas cartas orgánicas, que pueden prever o no la realización de elecciones internas, toda vez que su obligatoriedad sólo surge para cargos electivos nacionales, conforme al art. 29 bis incorporado por la ley 25.611 a su
similar 23.298. De este modo, indica, la ley local de lemas no contradice la mentada facultad en tanto la aceptación e inscripción de un sublema depende de su presentación por afiliados partidarios instrumentada mediante el aval con distintos porcentajes con participación del partido, según cita de los arts. 14 y 16 de la ley 10.524 y su decreto reglamentario 1447/01. Asimismo, considera que el actor no alegó que el sistema haya conculcado su régimen interno.
Tampoco entiende que exista en el sistema de lemas una violación de la voluntad popular porque quien vota no solo encamina su intención por una persona sino por el programa que, a la vez, es común a los restantes sublemas tributarios del lema. En cualquier caso, aun al triunfar el candidato no votado por el elector Ccircunstancia que también se da respecto de la elección de simple votoC, los ciudadanos santafecinos saben a ciencia cierta e inicialmente que su voto contribuirá al más votado de los sublemas partidarios, lo que implica una conciencia preliminar sobre las consecuencias de él.
En otro orden, sostiene que el agravio relativo a la desigualdad de trato entre partidos y alianzas, el impedir que, con la modificación introducida por la ley 12.079, que impone su concurrencia con lista única, éstas conformen sublemas, se contradice con las propias alegaciones de la actora respecto de la desviación del voto. La modificación del régimen logra la superación del reparo del actor en tanto promueve la tributación sólo a aquellos postulantes que participen de un mismo partido, evitando que el lector vote finalmente por el candidato de otro partido con el que no comparte programas.
Considerando:
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) Que en cuanto a los antecedentes de la causa y la constitucionalidad de sistema de ley de lemas instaurado en la
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Corte Suprema de Justicia de la Nación Provincia de Santa Fe a partir de la ley 10.524 corresponde remitirse al dictamen del señor P. General, del que se dan por reproducidos los capítulos I a VIII, en razón de brevedad.
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) Que, en cambio, esta Corte no comparte el criterio del dictamen (capítulos VIII bis/IX), en cuanto a la supuesta inconstitucionalidad de la ley 12.079.
Cabe destacar, en primer lugar, que tratándose del régimen electoral que rige la elección de autoridades locales, resulta fundamental respetar lo dispuesto por el art. 122 de la Constitución Nacional, según el cual "[s]e dan [las provincias] sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno Federal" (el subrayado no es del texto). Ello confiere determinadas características al escrutinio de constitucionalidad que se practicará:
A) Debe partirse de la presunción de constitucionalidad de las normas sub examine, que sólo cederá en presencia de una manifiesta irrazonabilidad de aquéllas; B) En cuanto a la finalidad perseguida por el legislador local, bastará con constatar la legitimidad de su propósito, sin que quepa examinar los medios alternativos a través de los cuales el Estado provincial pudo haber conseguido iguales objetivos, quizás por aplicación de regulaciones más adecuadas.
Estos son los rasgos del escrutinio que la doctrina norteamericana llama "deferente" (conf. S., G.R., "Content-Neutral Restrictions" en The University of Chicago Law Review, año 1987, 54:46, pág. 50).
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) Que el legislador provincial ha procurado, al
sancionar la ley 12.079, que modificó el sistema de lemas, restringiéndolo a los partidos y vedándolo a las alianzas transitorias, privilegiar a los primeros como instrumentos del sistema democrático, por sobre las segundas. Dijo al respecto el miembro informante del proyecto de ley, en la legislatura provincial: ")qué es lo que estoy votando, cuando elijo entre un sublema u otro, si estos pertenecen a distintos partidos políticos?" (conf. fs. 40). O sea, la ley 12.079 se propuso permitir la suma (o "acreditación") típica del sistema de lemas cuando se trata de sublemas de un mismo partido político, no cuando son sublemas de una alianza electoral transitoria.
No parece irrazonable la aludida preferencia evidenciada por la ley local. En efecto, de un lado tenemos a partidos políticos de larga (a veces, centenaria) trayectoria, con tradiciones, simbología y cultura propias e intransferibles.
Del otro, alianzas electorales transitorias, que como tales son reconocidas por la justicia electoral de la provincia y cuya integración y ámbito territorial va sucesivamente variando con los años (conf. fs. 104/106). Prueba de ello es que de la "Alianza Santafecina" formada para los comicios de octubre del año 2001, no formó parte el Partido Demócrata Progresista, actor en estas actuaciones.
No se trata de considerar en forma desigual a los iguales (como sería si se autorizaran sublemas a un partido y a otro no) sino de tratar distinto a lo que es diverso: partidos políticos y alianzas electorales transitorias. No parece haber en esto discriminación alguna, porque C. lo dice la Provincia a fs. 42 vta.C de ninguna parte surge que haya una obligación constitucional de colocar a los partidos y a las alianzas transitorias en un pie de igualdad, respecto de la suma interna de votos por sublema (fs.
42 vta.).
Puede
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Corte Suprema de Justicia de la Nación autorizárselo (ley 10.524), o no (ley 12.079): mas tal determinación compete al legislador local, pues está dentro de sus facultades propias.
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) Que otra finalidad perseguida por quienes dictaron la ley 12.079 fue (al menos así lo afirma la provincia a fs. 41 vta./42) la de acotar el llamado "voto simultáneo" (típico del sistema "de lemas"), al doble voto, eliminando la posibilidad de "triple voto simultáneo":
Alianza, partidos (como sublemas de ésta) y sublemas partidarios (corrientes dentro de un partido).
Este tampoco parece un objetivo ilegítimo del legislador provincial que deba ser descalificado, sin perjuicio de que pudo, tal vez, optar por vías diferentes para concretarlo, lo que C. del escrutinio que aquí se aplicaC no corresponde evaluar al Tribunal.
El señalado objetivo no resulta analizado en el dictamen de la Procuración. El punto resulta trascendente, especialmente desde la perspectiva del demandante, que cuestionó totalmente el sistema "de lemas" por consagrar, a su juicio, una desviación del voto. Si fuera así, por hipótesis, tal "desviación" se ve circunscripta con la reforma de la ley 12.079, que permite el doble voto simultáneo, pero no el triple.
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) Que las razones expuestas permiten concluir en la legitimidad de los fines perseguidos por la legislación local impugnada, que en consecuencia, no aparece como irrazonable, sin que ello importe abrir juicio sobre su valor, mérito o conveniencia.
Por ello, habiendo dictaminado el señor P. General, se rechaza la demanda en todas sus partes, con costas.
Notifíquese con habilitación de días y horas y, oportunamente, archívese. EDUARDO MOLINE O=CONNOR (según su voto)- ENRIQUE
SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ (según su voto)- J.C.M..
VO
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Corte Suprema de Justicia de la NaciónTO DEL SEÑOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON EDUARDO MOLINE O'CONNOR Y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUILLERMO A. F.
LOPEZ Considerando:
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) Que este juicio es de la competencia originaria del Tribunal con los alcances que surgen de lo que a continuación se expone.
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) Que la pretensión de la parte actora se endereza a lograr la declaración de inconstitucionalidad de las leyes provinciales 10.524 y su modificatoria 12.079. Ataca así el sistema electoral conocido como "ley de lemas" por violatorio de los arts. 1°, 37, 38 y 75, inc. 12, de la Constitución Nacional y, asimismo, el alcance de la reforma dispuesta por la ley 12.079 del 2 de noviembre de 2002, que entiende lesiva del derecho a la igualdad consagrado en el art. 16 de ese texto legal.
Que en lo que atañe al primer aspecto cabe recordar la doctrina de esta Corte expuesta en numerosos precedentes y con particularidad en el caso "H.S." (Fallos:
318:2396). Allí se cuestionaba aquel sistema sosteniendo que así como todo lo concerniente a cargos electivos nacionales se rige por las normas y autoridades federales, lo atinente a los de naturaleza provincial constituyen aspectos propios del derecho público local.
De tal manera, el problema suscitado en torno a la aplicación del sistema de lemas concierne al procedimiento jurídico político de organización de una provincia, es decir, a un conjunto de actos que deben nacer, desarrollarse y consumarse dentro del ámbito estrictamente local, sin perjuicio de que las cuestiones federales que pueden contener este tipo de litigios, sean revisadas, en su caso, por esta Corte por la
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) Que, como lo determina el art. 122 de la Constitución Nacional, las provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas. Establecen su régimen electoral, eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, "sin intervención del Gobierno federal", con la obvia salvedad de que en este precepto la palabra "Gobierno" incluye a la Corte Suprema, a la que no le incumbe C. como lo sostuvo en el caso registrado en Fallos:
177:390, al debatirse la validez de la Constitución de Santa Fe de 1921C "discutir la forma en que las provincias organizan su vida autónoma conforme al art. 105 de la Constitución Nacional".
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) Que la naturaleza y las implicaciones de la cuestión planteada llevan a destacar que este Tribunal, desde sus primeros pronunciamientos, jamás ha descuidado la esencial autonomía y dignidad de las entidades políticas por cuya voluntad y elección se reunieron los constituyentes argentinos, y ha sentado el postulado axiomático de "que la Constitución Federal de la República se adoptó para su gobierno como Nación no para el gobierno particular de las provincias, las cuales, según la declaración del art. 105, tienen derecho a regirse por sus propias instituciones, y elegir por sí mismas sus gobernadores, legisladores y demás empleados; es decir:
que conservan su soberanía absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación, como lo reconoce el artículo 104" (Fallos: 7:373; 317:1195). Es por ello que la misión más importante de la Corte consiste en interpretar la Constitución Nacional de modo que el ejercicio de la autoridad nacional y provincial se desenvuelva armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las facultades provinciales y viceversa. Del logro de ese equilibrio debe
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Corte Suprema de Justicia de la Nación resultar la adecuada coexistencia de dos órdenes de gobierno cuyos órganos actuarán en dos órbitas distintas, debiendo encontrarse sólo para ayudarse (Fallos: 186:170; 307:360). En tales términos, no existen razones para que el Tribunal juzgue de la idoneidad constitucional del sistema de lemas, sancionado en el marco de competencias propias de la provincia.
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) Que debe recordarse, no obstante, que la Constitución Nacional garantiza a las provincias el establecimiento de sus instituciones y la elección de sus autoridades sin intervención del gobierno federal (arts. 5° y 122), las sujeta a ellas y a la Nación al sistema representativo y re- publicano de gobierno (arts. 1 y 5) y encomienda a esta Corte el asegurarla (art. 116) con el fin de lograr su funciona- miento y el acatamiento a aquellos principios que todos en conjunto acordaron respetar al concurrir a la sanción de la Constitución Nacional (Fallos: 310:804). Es sobre la base de tales principios que corresponde ahora considerar el agravio relacionado con la modificación introducida por la ley 12.079 que, a juicio de la parte actora, viola el art. 16 de la Constitución Nacional al imponer una desigualdad de trato al permitir sublemas a los partidos políticos y negarlos a las alianzas.
Como lo sostiene el dictamen del señor Procurador General, no existe ninguna norma que impida, en principio, que un partido político concerte alianzas, facultad que, por lo demás, está contemplada, en el orden nacional, en la ley 23.298 y, en lo que guarda relación específica con el sub lite, en la ley provincial de partidos políticos (ley 6808 t.o. 1982) como en la propia ley de lemas. En efecto, esta última establecía originariamente en su art. 2° que "a los fines de la presente ley, considérase lemas a los partidos
políticos reconocidos para su actuación en los distintos niveles territoriales y a las alianzas entre ellos concertadas" (énfasis agregado) párrafo, este último, eliminado en la nueva redacción incorporada por la ley 12.079.
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) Que a esa exclusión de las alianzas como caracterización de los partidos reconocidos se une la modificación que registra el primitivo art. 3°, que consignaba que "el lema pertenece al partido político o alianza que lo haya registrado". En su redacción actual, si bien se admite que los partidos pueden concertar alianzas con vista a determinada elección, ello solo les autoriza a presentar una "única lista común de candidatos" lo que importa que las alianzas no pueden tener sublemas, posibilidad de la que gozan los partidos políticos. Tal limitación no resulta irrazonable dentro del marco de representación electoral buscado por el legislador con la sanción de la ley provincial 12.079, mediante la cual se permite la suma típica del sistema de lemas cuando se trata de sublemas de un mismo partido político, pero no cuando son sublemas de una alianza electoral transitoria.
Esa distinción se asienta en circunstancias objetivas, atinentes al principio de representación, en las que partidos políticos de conformación consistente Ca veces, de existencia centenariaC confrontan con alianzas electorales variables en su composición, frecuentemente en breves lapsos.
La elección del legislador provincial, que privilegia a los partidos políticos como instrumentos del sistema democrático, por sobre las alianzas, se refleja en lo manifestado por el miembro informante del proyecto de ley, en la legislatura provincial, al preguntarse qué es lo que se vota al elegir entre un sublema y otro, cuando éstos pertenecen a diferentes partidos políticos (fs. 40), que no presentan una misma plataforma sino un propósito electoral transitorio.
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Corte Suprema de Justicia de la Nación 7°) Que la señalada distinción no importa considerar en forma desigual a los iguales (como sucedería si se autorizaran sublemas a un partido político y no a otro), sino tratar distinto a lo que es diverso: partidos políticos y alianzas electorales transitorias. No resulta de ello discriminación incompatible con los principios constitucionales, ni con la ley nacional que impone igualdad de trato entre los partidos políticos y las alianzas, pues se asienta en una hipótesis diferente, que regula la representación electoral dentro de las opciones que ofrece la aplicación de la ley de lemas, sin exceder las facultades propias del legislador local.
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) Que otra finalidad perseguida por quienes dictaron la ley 12.079 fue (al menos así lo afirma la provincia a fs. 41 vta./42) la de acotar el llamado "voto simultáneo" (típico del sistema "de lemas"), al doble voto, eliminando la posibilidad de "triple voto simultáneo":
Alianza, partidos (como sublemas de ésta) y sublemas partidarios (corrientes dentro de un partido).
Este tampoco parece un objetivo ilegítimo del legislador provincial que deba ser descalificado, sin perjuicio de que pudo, tal vez, optar por vías diferentes para concretarlo, lo que C. del escrutinio que aquí se aplicaC no corresponde evaluar al Tribunal.
El señalado objetivo no resulta analizado en el dictamen de la Procuración. El punto resulta trascendente, especialmente desde la perspectiva del demandante, que cuestionó totalmente el sistema "de lemas" por consagrar, a su juicio, una desviación del voto. Si fuera así, por hipótesis, tal "desviación" se ve circunscripta con la reforma de la ley 12.079, que permite el doble voto simultáneo, pero no el triple.
°) Que las razones expuestas permiten concluir en la legitimidad de los fines perseguidos por la legislación local impugnada, que en consecuencia, no aparece como irrazonable, sin que ello importe abrir juicio sobre su valor, mérito o conveniencia.
Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, a cuyo dictamen cabe remitir en lo pertinente, se rechaza la demanda en todas sus partes, con costas. Notifíquese con habilitación de días y horas y, oportunamente, archívese.
EDUARDO MOLINE O=CONNOR - GUILLERMO A. F. LOPEZ.
