Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 27 de Mayo de 2003, A. 1168. XXXVIII

Emisor:Procuración General de la Nación
 
CONTENIDO
  1. 1168. XXXVIII.

    Alimena, A.D. c/ P.E.N.

    C dto.494/01 s/ amparo ley 16.986.

    Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

    - I - A fs. 185/186, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala V), desestimó el recurso deducido por el Estado Nacional contra el fallo de primera instancia que hizo lugar a la acción de amparo promovida por A.D.A. contra el Poder Ejecutivo Nacional y que declaró la nulidad del decreto 494/01, por el cual se autoriza a la Lotería Nacional S.E. a implementar los juegos de "Resolución Inmediata" mediante máquinas electrónicas.

    Para desestimar los agravios del demandado, entendieron sus integrantes, en primer lugar, que aquellos vinculados a la falta de legitimación del actor -quien dedujo la acción como "legislador de la Ciudad de Buenos Aires y como afectado"- remite a una cuestión opinable y que, además, su pretensión coincide con la manifestada por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad en el expediente 10.763/2001, en trámite ante su Sala, resuelto el 3 de septiembre de 2001.

    Expresaron que tampoco eran atendibles los planteos referidos a la improcedencia de la vía de amparo, toda vez que, de haberse iniciado un proceso de conocimiento no habría cambiado la suerte del litigio, pues el conflicto suscitado involucra, estrictamente, una cuestión de puro derecho y, por lo tanto, resulta indiferente la vía elegida. S., por otra parte, que no era necesario el reclamo administrativo previsto en el art. 24 inc. a) de la ley 19.549 pues, en su concepto, el decreto 494/01 es un "acto singular", que se limita a una autorización otorgada por Poder Ejecutivo Nacional a la Lotería Nacional S.E. para implementar juegos de resolución inmediata.

    En lo referido a la cuestión de fondo, afirmaron que, de la inteligencia de los arts. 50, 80 inc. 19 y 104 inc.

    31 del Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires, surge, inequívocamente, que la regulación, la administración y la explotación de los juegos de azar, de destreza y de apuestas mutuas en el ámbito de la Ciudad, son de potestad exclusiva de las autoridades locales. Dicha conclusión -agregaronno se neutraliza por las disposiciones de la ley 24.588, toda vez que, si bien es cierto que según su art. 21, la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Carta Magna al Gobierno de la Ciudad, ello debe ser interpretado con arreglo a lo dispuesto en el art. 11, del cual surge que el objetivo de la ley es garantizar los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires mientras sea Capital de la República, para asegurar el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación, tal como lo establece el art. 129, segundo párrafo, de la Ley Fundamental.

    En tales condiciones, entendieron que la ley 24.588 no puede fundar una intromisión indebida en el ámbito de competencias propio y exclusivo de la Ciudad autónoma, como tampoco puede interpretarse de sus disposiciones que la Nación se haya reservado el poder de policía sobre los juegos de azar.

    - II - Contra tal pronunciamiento, el demandado dedujo el recurso extraordinario de fs. 190/222, que fue concedido en tanto se cuestiona la inteligencia de normas federales y denegado respecto de la arbitrariedad aducida, sobre la que no se dedujo queja.

    Afirma que existe gravedad institucional, porque se debate el deslinde de competencias en una materia reservada al

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    Procuración General de la Nación Estado Nacional y no atribuido por la Constitución Nacional al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y porque una inteligencia adversa a los derechos que, históricamente, ejerce la Lotería Nacional S.E. afectaría una genuina fuente de recursos destinados a planes sociales.

    Aduce que, por no ser la Ciudad una provincia, la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución Nacional al Gobierno local, toda vez que, de la ley 24.588 no se desprende que le haya delegado lo atinente a los juegos de azar, que siempre fueron en la Capital de competencia de las autoridades nacionales, quienes sancionaron la ley de Lotería Nacional S.E.

    En tales condiciones, señala que el pronunciamiento no sólo se alza contra un acto del Poder Ejecutivo Nacional, sino contra el Congreso de la Nación, quien fijó el marco y alcance de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, la cual continúa siendo la Capital Federal de la República Argentina.

    Por ello, dice, la Ciudad tiene los poderes y atribuciones delegados por la Constitución Nacional (art. 129) y los determinados en la ley 24.588, en cuanto a facultades propias de legislación para los asuntos que antes eran de competencia de la Municipalidad, limitada a las de índole contravencional, contencioso administrativo y fiscal.

    Alega, además, que la decisión es arbitraria, al omitir el tratamiento de cuestiones oportunamente introducidas, tales como la falta de legitimación del actor, la referida a la ineptitud de la vía del amparo para canalizar sus pretensiones, no haber cumplido con los presupuestos de su admisibilidad y de plantear el reclamo administrativo previo.

    - III -

    Ante todo, cabe destacar que, en mi concepto, no pueden ser examinados en la presente instancia los agravios atinentes a la aducida falta de legitimación del actor, a la omisión de tratamiento de los presupuestos de admisibilidad del amparo y a la ineptitud de la vía intentada, dado su carácter fáctico y procesal, toda vez que el recurso extraordinario fue denegado respecto de la tacha de arbitrariedad, sin que el apelante haya deducido la correspondiente queja. Asimismo, en lo que respecta a la falta de reclamo administrativo previo, además de remitir a una cuestión de hecho, ajena -por principio y naturaleza- al recurso extraordinario, opino que no fue oportuna su introducción, ya que la inteligencia de la ley 19.549 -en la cual se funda dicho agravio- sometida a conocimiento del a quo, resulta distinta de la planteada ante el Tribunal (confr. doctrina de Fallos: 318:823).

    En tales condiciones, la jurisdicción queda abierta en la medida en que la otorgó la alzada, es decir, circunscripta al alcance e interpretación de normas federales. Desde esa perspectiva, a mi juicio, el recurso extraordinario es admisible, ya que los agravios involucran la inteligencia de normas de esa índole -como el art. 129 de la Constitución Nacional y las contenidas en la ley 24.588- y la decisión es contraria al derecho que el apelante funda en ellas (art. 14, inc. 31 de la ley 48) (doctrina de Fallos: 320:875).

    Por lo demás, el Tribunal ha señalado que la colisión de normas emanadas de un poder local con las dictadas en el orden nacional, importa siempre, por sí misma, una cuestión de suma gravedad que, independientemente de que trasunte un conflicto de competencia jurisdiccional o un conflicto de poderes, autoriza la apertura de la vía del art. 14 de la ley 48 (Fallos: 320:875).

    - IV -

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    Procuración General de la Nación Previo a adentrarme en el fondo de la cuestión, debo señalar que numerosas son las causas suscitadas a raíz de los conflictos de jurisdicción y de poderes en materia de juegos de azar (v. fs. 75). Ello aconseja, en mi concepto, unificar el criterio que debería regir, a fin de evitar disparidad en situaciones análogas. Así, pues con tal objeto, me permito recordar las palabras de mi ilustre predecesor, el procurador general J.N.M. -citadas en mi dictamen del 27 de abril del año 2000 in re: Comp.599, L.XXXV "Casino Estrella de la Fortuna s/ allanamiento"- al expresar que "En nuestro sistema federal de gobierno, no sólo dos, sino tres jurisdicciones pueden subsistir sobre las mismas personas, cosas y lugares: la nacional, la provincial y la municipal, sin que entre ellas se produzcan choques si cada una limita su acción a lo que le corresponde" ("Cuestiones de Derecho Público Argentino" tomo 2, página 614, editorial V.A., Buenos Aires, año 1925).

    - V - Sentado lo anterior, estimo que la solución del sub examine entraña dilucidar si las autoridades nacionales tienen competencia para regular la materia de juego de azar en la Ciudad de Buenos Aires -mientras sea Capital Federal- a la luz del nuevo marco constitucional creado por la reforma de 1994 (art.

    129 y su norma reglamentaria, la ley 24.588).

    Al respecto, es preciso destacar que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas de carácter federal, la Corte no está limitada por las posiciones de los jueces intervinientes ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le otorgue (Fallos: 323:3160 y 3229).

    El Tribunal ha remarcado, en lo atinente a la dis-

    tribución de competencias sobre la materia en debate, el carácter eminentemente local de su regulación.

    Así lo viene sosteniendo, en particular y desde antiguo, respecto de la ley de Lotería Nacional aplicada a la Capital Federal, cuando en un precedente de 1942 (publicado en Fallos 193:517) dijo que "...la sentencia, registrada en t. 152, pág. 197, de su colección de fallos, es la última de una serie de pronuncia- mientos que se remontan en el tiempo hasta el año 1898, en que fue cuidadosamente examinada acerca de una cuestión semejante la ley 3313 de la Lotería Nacional sancionada en el año 1895. Que en esa oportunidad se llegó a la conclusión de que esa ley había sido dictada para la Capital y los territo- rios nacionales y tenía, por consiguiente, el carácter de un estatuto local que ponía en juego facultades o poderes inhe- rentes al gobierno de la Capital Federal a que alude el art. 67, inc. 27, de la Constitución Nacional -Fallos: 74, 267 y 340; 85, 391; 87, 315, y 152, 197. Que en efecto, así resultaba de los hechos, pues la susodicha ley fue sancionada a raíz de un conflicto producido en momentos en que la lotería revestía carácter municipal (ley 2989) y así resultaba también del contenido del art. 2069 del Código Civil, que expresa a este propósito que las loterías y rifas, cuando se permitan, serán regidas por las respectivas ordenanzas municipales o reglamentos de policía. El Código Civil partía, pues, de la base de que la facultad de autorizar el juego en algunas de sus formas, hallábase comprendido en el poder de policía de cada provincia y que su ejercicio, como es obvio, correspondía a los gobiernos respectivos. Que por último la técnica empleada por la ley núm. 3313 para organizar mediante el juego de lotería una benefi-

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    Procuración General de la Nación cencia que trascienda los límites del territorio de la Capital ha permitido conservarle el carácter de ley local, como resulta: a) de que la ley se dictó sólo respecto de la Capital y territorios nacionales, donde no pueden circular ni venderse otros billetes de lotería que los emitidos con arreglo a su autorización y previsiones, art. 9; b) de que el propio Congreso por el art. 14 implícitamente reconoció el poder de las provincias para autorizar nuevas loterías o prorrogar los contratos existentes sobre ellas. Si, pues, aquéllas se hallan facultadas, según la propia ley, para permitir jugadas de lotería dentro de los límites de su territorio, la ley 3313 no estuvo nunca destinada, según la intención de los autores, a regir con carácter obligatorio fuera de la Capital y territorios nacionales. Que de esto resulta que la ley 3313 no nacionalizó la susodicha lotería en el año 1895. Ni la circunstancia de denominarla nacional ni la de distribuir los beneficios lí- quidos que resulten entre la Capital Federal y las provincias pueden producir tal efecto. Lo primero, porque nacional y federal no son términos equivalentes en nuestro sistema polí- tico de gobierno; lo segundo, porque los arts. 7 y 8, además de establecer por adelantado que tales beneficios serán ex- clusivamente aplicados a los fines que ella determina, vedan por consiguiente su confusión con el patrimonio de la Nación".

    En mi concepto, tal criterio conserva actualidad, toda vez que las normas en vigor, dictadas por el Congreso después de 1895 y relacionadas con la Lotería Nacional, no han modificado la condición básica de aquella antigua ley. Desde esa perspectiva, estimo que el Congreso, cuando emitió el Régimen de la Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos -ley

    .226, citada por el decreto 494/01-, al facultar al Poder Ejecutivo Nacional para convenir con los gobiernos provinciales la participación que las provincias tendrán en el producido de los casinos a cargo de la Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos existentes o a crearse en sus respectivos territorios, le asignó un carácter eminentemente local, tal como lo tenía su predecesora 3313.

    Así, pues, dicho aserto se ve corroborado por las disposiciones contenidas en el decreto 1688/94 -dictado el 23/9/94, previo a la vigencia de la ley 24.588 y del Estatuto Constitucional de la Ciudaden cuanto establece, de modo expreso, que la Lotería Nacional S.E. (continuadora legal de las actividades de la ex -Lotería Nacional y la ex-Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos, v. decreto 598/90) tiene a su cargo, en jurisdicción de la Capital Federal y demás ámbitos sujetos a jurisdicción nacional, el ejercicio del poder de policía en materia de juegos de azar y apuestas mutuas y el control del funcionamiento de locales, comercios y personas en general que intervengan en su comercialización.

    - VI - Ahora bien, el apelante sostiene que el ejercicio del poder de policía de juegos de azar no es una atribución delegada a la Ciudad, sino que, por el contrario, es una materia reservada por la Carta Magna al Estado Federal. Con el objeto de examinar dicho agravio, debemos adentrarnos en el nuevo esquema constitucional creado a partir de la reforma de 1994.

    El art. 129 de la Constitución Nacional dispone: "La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la

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    Procuración General de la Nación ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación".

    Al respecto, cabe recordar que la delimitación concreta de competencias entre la Nación y la Ciudad de Buenos Aires no fue realizada por el constituyente de 1994, circunstancia demostrativa de que las relaciones entre ambas en este proceso de transición no surgen de la Constitución Nacional, sino que, por el contrario, ésta delegó tal delimitación a los poderes ejecutivo y legislativos federales y a la convención estatuyente de la ciudad (Fallos: 320:875).

    En ese marco de institucionalización del "status constitucional especial" de la Ciudad, la ley 24.588 reglamentó dicho precepto y declaró de modo especial la tutela de los intereses federales, por el hecho de conservar el Congreso de la Nación poderes legislativos residuales sobre la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación. En efecto, el art. 75 inc. 30 de la Constitución Nacional puntualiza que el Poder Legislativo federal dicta una "legislación exclusiva" sobre el territorio capitalino, pero la cláusula transitoria séptima del texto constitucional aclara que esas atribuciones legislativas las ejerce sobre la Ciudad de Buenos Aires en tanto sea capital, siempre que las conserve con arreglo al art. 129, esto es, en cuanto las retenga de acuerdo a la ley de resguardo de los "intereses federales".

    Por otra parte, el art. 140 del Estatuto Constituyente, declara ‹abolidas› "todas las normas que se le opongan", "lo que permite entender que quedan derogadas las normas municipales opuestas al primero, pero también las reglas nacionales de derecho local que vayan en contra del estatuto, en las materias propias de la Ciudad de Buenos Aires según el art. 129 de la Constitución Nacional y la ley 24.588" (énfasis

    agregado) (confr. Fallos: 320:875, considerando 15).

    De lo reseñado, surge que el principio general de distribución de jurisdicciones entre el Gobierno Federal y las Provincias, según el cual "las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución a la Nación" (art. 121), en la Ciudad de Buenos Aires se invierte, pues en su ámbito "la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la Ciudad" (art. 21, ley 24.588).

    También de ello se deriva que, en dicho ámbito, el Estado Nacional retuvo los asuntos de índole federal y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones, a la vez que continúan bajo su jurisdicción los inmuebles situados en la Ciudad que sirvan de asiento a los poderes de la Nación, así como cualquier otro bien de propiedad de la Nación o afectado al uso o consumo del sector público nacional (arts.

    11, 21 y 31 ley citada). Sobre la base de tales principios me expedí a favor de la competencia federal en mi dictamen del 2 de noviembre de 2001, in re: Comp.599, L.XXXV "Casino Estrella de la Fortuna s/ allanamiento -causa N1 1666", donde se había suscitado un conflicto entre la Nación y la Ciudad de Buenos Aires, debido -a diferencia de lo que aquí acontecedel ejercicio de "facultades concurrentes" en un establecimiento instalado en un buque apto para la navegación y amarrado en el puerto de la Ciudad de jurisdicción nacional.

    Por otra parte, a mi juicio, también de lo expuesto en este acápite surge claro que a la Ciudad se le atribuyeron facultades y poderes para designar sus autoridades, de legislación y de jurisdicción (art. 129 de la Constitución Nacional), así como las materias propias de la Ciudad de índole local -referidas al anterior régimen municipal y a las reglas

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    Procuración General de la Nación nacionales de derecho público local- al asignarle facultades de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso administrativa y tributaria (confr. art. 81 in fine de la ley 24.588).

    A fin de arbitrar una justa solución a esta controversia -en cuanto se aduce un conflicto normativo entre el Estatuto Constitucional de la Ciudad (arts. 50, 80 inc. 19 y 104 inc. 31) y la ley local 538 (que atribuyen a la Ciudad la administración, regulación y control de los juegos de azar) por una parte, y la ley 24.588, reglamentaria del art. 129 de la Constitución Nacional, por la otra- estimo que es menester tener presente la doctrina de V.E., según la cual ninguna de las normas de la Ley Fundamental de la Nación puede ser interpretada en forma aislada, desconectándola del todo que la compone, y que la interpretación debe hacerse, al contrario, integrando las normas en la unidad sistemática de la Constitución, comparándolas, coordinándolas y armonizándolas, de forma tal que haya congruencia y relación entre ellas (Fallos:

    312:2192, entre otros). Por lo demás, la obra genuina de los intérpretes, y en particular de los jueces, es permitir el avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y no de contradicción, consagrando una inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para los que fue dictada la Constitución Nacional (Fallos: 320:875).

    También, la Corte se ha pronunciado sobre la necesidad de que la Ley Fundamental y el ordenamiento jurídico del que es base normativa sean examinados como un todo coherente y armónico en el cual cada precepto recibe y confiere su inteligencia de y para los demás. De modo tal que ninguno pueda ser estudiado aisladamente sino en función del conjunto normativo, es decir, como partes de una estructura sistemática, considerada en su totalidad.

    Esta interpretación debe

    tener en cuenta, además de la letra, la finalidad perseguida y la dinámica de la realidad (Fallos: 320:875).

    Desde esa perspectiva, a mi entender, no existe conflicto alguno entre la ley 24.588 y las normas locales, toda vez que la Constitución Nacional no atribuyó a las autoridades federales -ni antes ni después de la reforma de 1994-, las facultades de regular los juegos de azar, pues dicha potestad siempre fue local, ya sea de las autoridades provinciales o de las nacionales, en este último caso, como órganos locales de la Capital Federal.

    En tales condiciones, dicha cuestión, a mi juicio, al no ser de las de índole federal que conserva la Nación en los términos de los arts. 11, 21 y 31 de la ley 24.588, ni estar incluida en la reserva que se estableció sobre la legislación común (art. 75 de la Constitución Nacional), las autoridades locales de la Ciudad de Buenos Aires son las que tienen atribuciones legislativas y judiciales al respecto (art. 129 de la Constitución Nacional, art. 81 in fine de la ley 24.588, arts.

    50, 80 inc.

    19 y 104 inc.

    31 del Estatuto Constitucional de la Ciudad de Buenos Aires) (confr. doctrina de Fallos: 322:1142).

    Por otra parte, los intereses federales sobre la Capital Federal se encuentran debidamente resguardados por el art. 11 de la ley 24.588, que los garantiza mientras la Ciudad de Buenos Aires sea Capital de la República para asegurar el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación, tal como lo establece el art. 129, segundo párrafo, de la Ley Fundamental.

    Como reflexión final, es menester recordar que V.E. ha insistido en que los jueces no pueden prescindir, en la interpretación y aplicación de las leyes, de las consecuencias que derivan de cada criterio, pues ellas constituyen uno de

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    Procuración General de la Nación los índices más seguros de verificar su razonabilidad y coherencia con el sistema en que está engarzada la norma (Fallos: 234:482; 302:1284, entre muchos otros). De allí que, a raíz del agravio formulado por el apelante en el sentido de que un pronunciamiento adverso a su parte provocaría una grave afectación de sus recursos destinados a planes sociales, resulte necesario tomar en cuenta que la ley 24.588 en el marco del art. 129 de la Ley Fundamental -que procura, en casos como el del sub lite, conjurar una situación excepcional y transitoria dando una solución acorde a las exigencias del proceso iniciado con la reforma de 1994- autoriza en su art. 61 a que el Estado Nacional y la Ciudad de Buenos Aires celebren convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones competencias, servicios y bienes.

    - VII - Por todo lo expuesto, opino que corresponde confirmar la sentencia de fs. 185/186 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

    Buenos Aires, 27 de mayo de 2003.- N.E.B. Es Copia