Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 27 de Mayo de 2003, C. 1197. XXXVIII

Emisor:Procuración General de la Nación
 
CONTENIDO

Competencia N° 1197. XXXVIII.

Alicia Oliveira - Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ G.C.B.A. s/ acción meramente declarativa (art.

277 CCAYT).

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

La presente cuestión positiva de competencia se suscita entre la titular del Juzgado en lo Contencioso Administrativo y T.N.° 12 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el magistrado a cargo del Juzgado Nacional en lo Civil y Comercial Federal N° 9 de la Capital, ante la inhibitoria que la primera libró (v. fs. 698/699) y rechazó el segundo (v. fs.

737/738).

En consecuencia, corresponde a V.E. dirimirla, en uso de las facultades que le otorga el art. 24, inc. 7°, del decreto-ley 1285/58, al no tener ambos tribunales un superior jerárquico común que pueda resolverla.

-II-

  1. La Competencia N° 1197 XXXVIII "Alicia Oliveira - Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires s/ acción meramente declarativa (art.

    277 CCAYT)", tuvo su origen cuando la actora, en cumplimiento de su obligación legal de defender y proteger los derechos e intereses individuales, colectivos y difusos de sus habitantes, así como su autodeterminación, promovió la demanda ante el Juzgado en lo Contencioso Administrativo y T.N.° 12 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, contra el G.C.B.A., para que se declare el derecho que tiene la ciudad, en ejercicio de su autonomía consagrada por el art. 129 de la Constitución Nacional, de impedir la instalación de juegos de azar a través de máquinas de resolución inmediata (tragamonedas), en todo el ámbito de su jurisdicción, que no fueran autorizadas por la autoridad local compe-

    tente, conforme a los arts. 50, 80, inc. 19, y 104, inc. 31, de la Constitución de la ciudad y 2 de la ley 538, dictada por la Legislatura porteña.

    Solicitó, además, la concesión de una medida cautelar a fin de que se haga cesar el funcionamiento y la explotación de las máquinas electrónicas existentes en los locales:

    "B.C.", "B.B.", "B.F.", "Bingo Congreso" y "B.L.", hasta tanto se dicte sentencia en la causa (v. fs. 1/10).

  2. A fs. 17/21, la titular del juzgado local interviniente, hizo lugar a la cautelar requerida, el 26 de agosto de 2002. Para así decidir, sostuvo, que en la Ciudad de Buenos Aires, en materia de juegos, existe una multiplicidad de normas vigentes, de carácter nacional y local, que debe ser interpretada en forma armónica. En efecto, la regulación emana, por un lado, de la propia Constitución Nacional, de la ley nacional 18.226 y de los decretos del P.E.N. 598/90 y 1688/94 y, por otro, de la Constitución de la ciudad, de la ley 538 de la Legislatura porteña y del decreto 695/01.

    Por ello, y ante las dudas razonables de interpretación jurídica que le provoca la sanción del decreto del P.E.N. 494/01, que autoriza a la Lotería Nacional S.E. a implementar dichos juegos en el ámbito de la ciudad y que fue declarado inconstitucional por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal CSala VC en autos "Alimena A. c/ P.E.N. Cdecreto 494/01C s/ amparo", decidió que, en salvaguarda de los intereses de la Ciudad Autónoma Ca la que los jueces locales deben resguardarC es preferible suspender el funcionamiento de tales máquinas hasta tanto se resuelva el conflicto internormativo que existe.

  3. Posteriormente, dicha medida se hizo extensiva, a pedido de la actora, a la empresa Hipódromo Argentino de

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    Procuración General de la Nación Palermo S.A. (HAPSA), el 11 de septiembre de 2002 (v. fs. 35), por encontrarse Ca su entenderC en análoga situación a la de los bingos.

  4. A fs. 44/53, se presentó el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y consintió la medida cautelar dictada en autos, por reflejar la actividad y los intereses desplegados por el G.C.B.A, aún con anterioridad a esta demanda, y efectuó una reseña de las numerosas causas donde actualmente interviene, en las que se debate sobre la materia objeto de esta demanda.

    Por todo ello afirmó, que no existió inacción de su parte que justifique la actitud asumida por la defensora del pueblo al iniciar el juicio y peticionar medidas cautelares contra ella, ya que la administración local ha defendido y defiende enfáticamente, desde un comienzo, la autonomía local, consagrada por el art. 129 de la Constitución Nacional. Adujo, además, que los juegos de azar en la Ciudad de Buenos Aires se hallan regulados por la ley 538, dictada por la Legislatura porteña el 14 de diciembre de 2000, la que determina que todos los juegos de apuesta que se organicen, administren, exploten o comercialicen en su ámbito se hallan sujetos a sus disposiciones (art. 1°), como es el caso de los bingos, el hipódromo, las salas de apuestas hípicas (art. 28) y el casino que opera en el puerto de la ciudad (art. 29).

    Indicó también que no constituye un obstáculo a la vigencia de dicha ley local lo dispuesto en la ley nacional 24.588, "de garantía de los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires mientras sea Capital de la Repúbli- ca", en tanto la materia referente a los juegos de azar no puede considerarse incluida entre las potestades que conserva la Nación, ya que no tiene naturaleza federal sino local.

    . A fs. 70/85, se presentaron Unión Transitoria de Agentes S.A. CU.T.A. S.A.C (B.F.) y Lamartine S.A.

    (Bingo Belgrano), a quien luego se adhirió B.L.S.A., a fs. 112, pidieron ser tenidos por parte y opusieron varias excepciones previas, entre ellas, la de incompetencia, por corresponder Cdesde su punto de vistaC a la justicia federal el conocimiento del pleito, pues se encuentra en tela de juicio la validez del decreto del P.E.N. 494/01 que autorizó el funcionamiento de las referidas máquinas electrónicas.

    Así, defendieron la vigencia del citado decreto, dictado de conformidad con la ley nacional 18.226 y, como contrapartida, solicitaron que se declare la inconstitucionalidad de la ley local 538, por violar el principio de supremacía del art. 31 de la Ley Fundamental, en cuanto desconoce lo dispuesto por la primera. En ese orden de ideas, adujeron que, por no ser la ciudad una provincia argentina, la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución Nacional al gobierno local, toda vez que, de la ley 24.588 no se desprende que le haya delegado lo atinente a los juegos de azar, que siempre fueron, en la Capital, de competencia de las autoridades nacionales.

    Por último, apelaron la medida y pidieron la intervención obligada como tercero de la Lotería Nacional S.E., quien otorgó, por medio de las resoluciones 206/01, 240/01, 262/01 y 269/01, las autorizaciones para el funcionamiento de las "tragamonedas" en las salas de bingo.

    -III-

  5. Por otra parte, la Competencia N° 1266 XXXVIII "Hipódromo Argentino de Palermo S.A. c/ Lotería Nacional S.E. y otro s/ medidas cautelares", comenzó cuando la actora, en su carácter de adjudicataria de la concesión de uso y explotación

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    Procuración General de la Nación del Hipódromo Argentino (v. decretos del P.E.N.: 292/92, que llamó a concurso público internacional, 1418/92, que se lo adjudicó a Unión Transitoria de Agentes S.A. y 88/93, que aprobó la transferencia de la concesión a HAPSA) y de autorizada para instalar y comercializar juegos de resolución inmediata CtragamonedasC por resolución de la Lotería Nacional S.E. 99/02, dictada conforme al decreto 494/01 del P.E.N., se presentó ante el Juzgado Nacional en lo Civil y Comercial Federal N° 7 de la Capital y solicitó una medida cautelar autónoma, por la cual se ordene al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que se abstenga de llevar adelante cualquier acto que obstaculice el funcionamiento o disponga la clausura de las referidas máquinas.

    Manifestó, además, que dentro del plazo previsto por el art.

    207 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, promoverá acción declarativa, en los términos del art.

    322 del citado código de rito, contra Lotería Nacional Sociedad del Estado (LNSE) y contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA), a fin de hacer cesar el estado de incertidumbre en que se encuentra, que afecta el ejercicio del derecho que le asiste C. por la autoridad nacionalC a instalar y explotar esas máquinas electrónicas, en tanto ambos demandados se atribuyen la potestad regulatoria y el poder de policía sobre tales juegos de azar.

    Señaló que en el futuro proceso solicitará que se declare que la resolución 99/02 de la Lotería Nacional S.E., por la cual se le otorgó el permiso, resulta legítima, ya que el Estado Nacional es Ca su entenderC quien tiene competencia, en forma exclusiva, para regular, autorizar y controlar los juegos de azar que se explotan en el Hipódromo Argentino de Palermo, bien inmueble que, aun cuando se encuentra ubicado en

    la Ciudad de Buenos Aires, pertenece al dominio de la Nación (v. Acuerdo - Convenio resolutorio del diferendo que tuviera el Estado Nacional con la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires sobre la titularidad del denominado "Parque Tres de Febrero", oportunamente aprobado por decreto del P.E.N. 256/90, en el que se reconoció al Estado Nacional como titular de dominio, entre otros predios, del ocupado por el Hipódromo Argentino de Palermo).

    Agregó que éste reúne en principio las notas propias atinentes a un establecimiento de utilidad nacional, toda vez que en él se desarrolla una actividad Cel turfC que ha sido declarada de interés nacional, por lo que se encuentra sujeto a la jurisdicción federal (art. 3° de la ley 24.588).

    Señaló que fundará su pretensión en las atribuciones que surgen de las leyes nacionales 18.226 y de los decretos del P.E.N. 598/90, 801/91, 1688/94 y 494/01.

    Afirmó que su derecho se encuentra amenazado por el accionar del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, quien pretende Cen ejercicio de su autonomía y del poder de policía que invocaC, impedir el funcionamiento, incluso dentro del Hipódromo de Palermo, de todas las máquinas "tragamonedas", con apoyo en disposiciones de carácter local.

  6. A fs. 496/503, el juez federal interviniente hizo lugar a la medida cautelar solicitada. Apoyó su decisión en que conforme a lo dispuesto por la ley de garantías 24.588, el Estado Nacional no se ha desprendido de la competencia que tiene en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires para regular sobre juegos de azar y, en especial, de los que se explotan en un inmueble de propiedad de la Nación, materia que continúa bajo jurisdicción federal (art. 3°).

    Ello, en virtud de que la Ciudad de Buenos Aires no reviste el carácter de provincia sino que es una entidad que

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    Procuración General de la Nación sólo cuenta con un "status especial de Gobierno Autónomo" (v. ley 24.309 art. 2 punto f), razón por la cual no puede sostenerse que se haya reservado o delegado poderes por medio de una Constitución a cuyo acto no concurrió, quedando así invertida la regla que contienen los arts. 121 y 126 de la Ley Fundamental de la Nación, conforme a la cual las provincias conservan el poder no delegado a la Nación.

    Agregó, como circunstancia relevante, que el acto de adjudicación y habilitación emanado de autoridad nacional Cresolución 99/02 de la Lotería Nacional S.E., dictado conforme al decreto del P.E.N. 494/01C goza de la presunción de legitimidad y consiguiente ejecutoriedad que es inherente a los actos administrativos (art. 12 de la Ley de Procedimientos Administrativos), por lo que no puede desconocerse su vigencia.

    En su mérito decidió que, ante la colisión de facultades existentes entre las autoridades federales y las locales, deben preferirse las potestades del gobierno federal, a fin de preservar el principio de supremacía contenido en el art. 31 de la Constitución Nacional, por lo que corresponde a la justicia federal entender en este proceso.

  7. A fs. 541/558, se presentó el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en virtud de la notificación que se le efectuara de la medida cautelar dictada por el juez federal, planteó una cuestión de competencia por vía de inhibitoria y recusó sin causa al magistrado interviniente.

    -IV-

    La titular del Juzgado en lo Contencioso Administrativo y T.N.° 12 de la Ciudad de Buenos Aires, de conformidad con la opinión de la fiscal, solicitó al titular

    del Juzgado Nacional en lo Civil y Comercial Federal N° 9, al que pasaron las actuaciones con motivo de la recusación efectuada, que se inhiba de seguir entendiendo en la causa y se la remita (v. fs. 698/699 de la Competencia N° 1197).

    Señaló, asimismo, que la medida cautelar ordenada por el juez federal el 11 de octubre de 2002, es posterior a otra de igual naturaleza dictada por ella, el 11 de septiembre de 2002, que extendió la precautoria contra los bingos al Hipódromo de Palermo S.A. (v. fs. 587), por lo que la medida emanada del juez federal representa un obstáculo a lo resuelto en sede local.

    El juez federal, en contra de la opinión de la fiscal subrogante, que se expidió en favor de la competencia del fuero en lo contencioso administrativo federal, decidió no aceptar la inhibitoria requerida por la justicia local de la ciudad, por ser, ante todo, la justicia federal Cindependientemente del fueroC y no la local, la que en principio resulta competente para entender en conflictos de esta naturaleza, sin perjuicio de lo que corresponda resolver Cen su momentoC en los términos del art. 6°, inc. 4, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (v. fs. 608/609 de la Competencia N° 1266).

    En ese contexto, elevó los autos a la Corte, a fin de que resuelva el conflicto trabado entre los magistrados de ambas jurisdicciones, quien corre vista a este Ministerio Público, a fs. 644.

    -V-

    Ante todo, anticipo mi criterio en el sentido de que la cuestión positiva de competencia que se suscita en ambas causas CCompetencia N° 1197 y Competencia N° 1266C, conexas

    Competencia N° 1197. XXXVIII.

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    Procuración General de la Nación entre sí según la reseña efectuada en los acápites anteriores, debe ser resuelta a favor de la justicia federal.

    En efecto, en dichos procesos se trata de obtener una declaración de certeza sobre la validez de leyes y decretos nacionales y locales, y de actos de autoridades de las dos jurisdicciones, sobre un tema en común: los juegos de azar que se explotan en la Ciudad de Buenos Aires mientras sea capital de la República, por lo que entiendo que C. bien, en principio, ésta es una materia propia del derecho local, tal como lo he sostenido al expedirme en la fecha en el recurso extraordinario deducido in re A.1168 XXXVIII "Alimena, A.D. c/ P.E.N. - dto. 494/01 s/ amparo ley 16.986"C, la solución de la cuestión de competencia que aquí se presenta exige, esencial e ineludiblemente, examinar dichos preceptos nacionales C. 18.226 y 24.588, decretos del P.E.N. 598/90, 801/91, 2235/91, 292/92, 1688/94 y 494/01 y resoluciones de la Lotería Nacional S.E. 206/01, 240/01, 262/01, 269/01 y 99/02C, como así también si la alegada actividad de las autoridades locales invade o no un ámbito que es propio de las autoridades nacionales.

    En tales condiciones, tengo para mi que tales causas se encuentran entre las especialmente regidas por la Ley Fundamental a las que le alude el art. 2°, inc. 1°, de la ley 48, pues en ellas se debate un tema vinculado a la preservación del ordenamiento de las competencias entre las provincias argentinas (en el caso la Ciudad de Buenos Aires que, aunque no reviste dicho carácter, tiene un "status constitucional especial") y el gobierno federal, que la Constitución confiere a este último, lo que determina que sea la justicia federal la única competente para entender en ellas (v. doctrina de Fallos: 308:610; 310:877; 311:919; 313:127; 314:508 y 1076;

    :1479; 323:1716, entre muchos otros).

    Sobre tales bases, considero que el juez federal debe continuar interviniendo en estos procesos, pues el conflicto de competencia que se suscita entre la jurisdicción federal y la jurisdicción local para resolver la materia de fondo Cjuegos de azarC involucra además una contienda acerca de la validez y constitucionalidad de normas federales de las cuales depende el resultado de esos pleitos, por lo que tal cuestión debe ser resuelta por el citado magistrado, en virtud del principio de supremacía consagrado por el art. 31 de la Constitución Nacional (v. dictamen de este Ministerio Público del 15 de abril de 2003 in re Competencia N° 624 XXXIX "Partido Justicialista CDistrito Capital FederalC s/ acción declarativa de certeza", que fue compartido por la Corte en su sentencia del 29 de abril de este año).

    Al respecto, corresponde también tener presente que las normas que regulan la competencia son de orden público y, salvo puntuales excepciones, no pueden ser modificadas o alteradas (Fallos: 324:798).

    Por otra parte, el Hipódromo Argentino de Palermo es un establecimiento en el que se practica una actividad declarada de interés nacional Cel turfC, inmueble que es de dominio de la Nación y, por ende, sometido a la jurisdicción federal (v. art. 3° de la ley 24.588). El Tribunal en reiteradas oportunidades ha dicho sobre dichos lugares, que resulta aplicable la doctrina que establece que la competencia del Estado Nacional queda limitada a la materia específica del establecimiento y la potestad regulatoria y el poder de poli- cía de la autoridad local subsisten, en tanto su ejercicio no obstaculice directa o indirectamente el fin de utilidad na- cional que le fue asignado (doctrina de Fallos: 240:311;

    Competencia N° 1197. XXXVIII.

    Alicia Oliveira - Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ G.C.B.A. s/ acción meramente declarativa (art.

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    Procuración General de la Nación 305:1381; 306:1883; 308:403 y 647; 314:1425; 315:751, entre otros). A ello debe agregarse que la regla para determinar si tal interferencia se produce, consiste en examinar si el ejercicio de la autoridad local menoscaba, encarece o difi- culta la realización del interés nacional tenido en mira (Fallos: 302:1223; 304:1381), aunque la pauta principal a tener en cuenta no es la incidencia C. siempre incideC sino más bien la compatibilidad que exista entre aquel ejercicio y dicho interés (v. Fallos: 308:647).

    Por último, también corresponde asignar la competencia federal en razón de la persona, toda vez que en ambas causas ha sido citado como tercero o resultará demandada la Lotería Nacional S.E., que fue quien otorgó las autorizaciones para habilitar el funcionamiento de las referidas máquinas, la cual es una entidad nacional con derecho al fuero federal, según los arts. 116 de la Constitución Nacional y 2°, incs. 6 y 12 de la ley 48 y doctrina de Fallos: 245:265; 308:555, entre otros).

    Por todo lo expuesto y dado el carácter excluyente y privativo de la justicia federal la cual, por su raigambre constitucional, resulta además indisponible, irrenunciable e inderogable para las partes, opino que el juez federal es el competente para continuar entendiendo en ambas causas.

    Buenos Aires, 27 de mayo de 2003 Es Copia N.E.B.