Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 15 de Mayo de 2003, P. 2778. XXXVIII
| Emisor | Procuración General de la Nación |
P. 2778. XXXVIII.
ORIGINARIO
Partido Demócrata Progresista c/ Santa Fe, Provincia de s/ acción de inconstitucionali- dad.
Procuración General de la Nación Suprema Corte:
-I-
Tal como se expresó en el dictamen de esta Procuración General obrante a fs. 16, el Partido Demócrata Progresista Crepresentado por el secretario general de la Junta Ejecutiva NacionalC inició acción contra la Provincia de Santa Fe a fin de que se declare la inconstitucionalidad e inaplicabilidad a su respecto de la ley local 10.524, con las reformas introducidas por su similar 12.079.
Sostuvo, en propia síntesis, los siguientes agravios: a) la "ley de lemas" modifica la voluntad expresada mediante el voto al desviarlo hacia el sublema más votado con independencia de que sea o no el elegido por el ciudadano y con ello altera la voluntad popular y el sentido del voto (arts. 1° y 37 de la Constitución Nacional); b) enajena la facultad de los partidos políticos de designar los candidatos a los cargos políticos y públicos como impone el art. 38 de la Ley Fundamental, al tiempo que contradice la ley nacional de partidos políticos que también otorga esa facultad de exclusión; c) invade facultades propias del Congreso Nacional tanto en materia electoral como en lo relacionado con las personas jurídicas C. partidos políticosC cuya función principal es la de postular candidatos; y d) con la ley 12.079 se crea una desigualdad ante la ley al permitir sublemas a los partidos políticos y negarlos para las alianzas.
-II-
A fs. 20, V.E. dispuso dar al sub examine el trámite del art.
322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y, en mérito a la naturaleza de la cuestión planteada, determinó imprimir a la causa el curso del proceso sumarísimo regulado en el art. 498 de igual código y corrió traslado de
la demanda.
-III-
La Provincia de Santa Fe, a través de su Procurador General, contestó el pertinente traslado a fs. 29/43.
En primer lugar, afirmó que la Corte Suprema era incompetente para entender en la presente causa en jurisdicción originaria, toda vez que, entre otras razones, la sola invocación de normas constitucionales y federales no es, a su criterio, en modo alguno el fundamento idóneo para convocarla ni para sustraer a los tribunales locales el conocimiento inicial del asunto. Máxime, cuando se trata del ejercicio de materias de competencia no delegadas a la Nación.
En otro orden, sostiene que la actora no puede impugnar de inconstitucional a la ley 10.524 en tanto evidencia una contradicción con su propio actuar. Ello es así, porque el partido político que representa participó en por lo menos seis actos eleccionarios bajo el sistema electoral que ataca, lo que constituye, a su entender, un voluntario sometimiento a determinado régimen jurídico. Aduce que, más aún, idéntica presentación formularon en la causa "Partido Demócrata Progresista c/ Santa Fe, Provincia de s/ inconstitucionalidad" CP.362 XXIIIC cuya tramitación abandonaron y, consecuentemente, se operó la caducidad, lo cual, a su criterio, configura un comportamiento relevante en orden a la claudicación de su interés impugnativo.
Asimismo, advierte que el "test de razonabilidad" de la ley 10.524 no involucra en mayor medida cuestiones netamente jurídicas sino, antes bien, argumentos de arbitrio político entendidos como la observación de los legisladores respecto de lo que entienden modalidades aptas para ampliar la posibilidad de elección del ciudadano dentro del marco de las mayores opciones convenientes y ciertas.
En este sentido,
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Procuración General de la Nación agrega que la visión del legislador al crear el sistema electoral de lemas tuvo la dirección primordial de ampliar la propuesta de candidatos al cuerpo electoral, franqueando el acceso de quienes no lograban obtenerlo dentro de las estructuras partidarias o eran ajenas a ellas, procurando una mayor participación en los problemas comunitarios y provinciales. En pocas palabras, considera que se trata de una opción, tal como ha sido ejercida, referida a una materia no susceptible de control judicial.
Respecto a que el sistema de lemas enajena la facultad de los partidos políticos de designar candidatos, dijo que, si bien el art. 38 de la Constitución Nacional y el art.
-
de la ley 23.298 establecen la competencia exclusiva para la postulación de candidatos en cabeza de aquéllos, ello no determina el modo en que pueda ser ejercida, lo que queda sujeto a las respectivas cartas orgánicas que pueden o no prever la realización de elecciones internas, toda vez que su obligatoriedad sólo surge para cargos electivos nacionales, conforme el art. 29 bis incorporado por la ley 25.611 a su similar 23.298. De este modo, indica, la ley local de lemas no contradice la mentada facultad en tanto la aceptación e inscripción de un sublema depende de su presentación por afiliados partidarios instrumentada mediante el aval con distintos porcentajes y con participación del partido, según cita de los arts. 14 y 16 de la ley 10.524 y su decreto reglamentario 1447/01.
Asimismo, entiende que el actor no alegó que el sistema haya conculcado su régimen interno.
En cuanto a la violación de la voluntad popular que impondría el sistema de lemas, sostiene que quien vota no solo encamina su intención por una persona sino por el programa que, a la vez, es común a los restantes sublemas tributarios
del lema. En cualquier caso, aun al triunfar el candidato no votado por el elector Ccircunstancia que también se da respecto de la elección de simple votoC los ciudadanos santafesinos saben a ciencia cierta e inicialmente que su voto contribuirá al más votado de los sublemas partidarios, lo que implica una conciencia preliminar sobre las consecuencias de él.
Concluyó también que el agravio referido a la desigualdad de trato entre partidos y alianzas, al impedir que, con la modificación introducida por la ley 12.079, que impone su concurrencia con lista única, éstas conformen sublemas, se contradice con las propias alegaciones de la actora respecto de la desviación del voto, toda vez que de seguir vigente el sistema original que permitía sublemas por alianzas se generaba un régimen de triple voto simultáneo. La modificación al régimen logra la superación del reparo del actor en tanto promueve la tributación sólo a aquellos postulantes que participen de un mismo partido, evitando que el elector vote finalmente por el candidato de otro partido con el que no comparte programas.
A modo de colofón, insiste en que la ley 10.524 crea condiciones de igualdad para aquellos que posean situaciones idénticas, es decir, lemas conformados por partidos con una plataforma electoral común, no constituyendo óbice la conformación de una alianza transitoria electoral, siempre que adopte una única lista de candidatos.
Tampoco impide al Partido Demócrata Progresista conformar un lema con otros partidos bajo la nomenclatura de uno de ellos, si lo que se pretende es conservar la diversidad de propuestas de candidatos junto con la confluencia transitoria de fuerzas políticas.
-IV-
A fs. 60/60 vta., la parte actora manifestó innece-
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Procuración General de la Nación saria la producción de la prueba ofrecida por la Provincia de Santa Fe y alegó el cumplimiento de las disposiciones de la ley de lemas en las elecciones habidas desde su sanción como única vía de poder participar en los actos comiciales, sin que ello implique el consentimiento de la norma.
En ese estado, V.E. pasa el expediente a dictamen de esta Procuración General (fs. 108).
-V-
Como es sabido, si bien la Constitución Nacional no enuncia de manera sistemática las facultades de la Nación y de las provincias, puede sostenerse que las facultades de la Nación son definidas y las de las provincias indefinidas, desde el momento en que conservan el poder no delegado al gobierno federal. Sin embargo, en materia electoral la Constitución Nacional establece una clara distribución de potestades: le compete a la Nación la fijación de las reglas relacionadas con la elección de autoridades nacionales Cello surge de la delegación realizada por las provincias a su favor para la elección de diputados nacionales (art.
45), senadores nacionales (art. 54) y presidente y vicepresidente de la Nación (art. 94 y siguientes)C; mientras que garantiza a las provincias el establecimiento de sus instituciones y la elección de sus autoridades sin intervención del gobierno federal y las sujeta a ellas y a la Nación al sistema representativo y republicano de gobierno. En este derecho de las provincias está involucrado el de establecer un régimen propio en materia de partidos políticos y régimen electoral y abarca la facultad de establecer el sistema de elecciones (conf. P.A.R. "Derecho Constitucional", Editorial Depalma, tercera edición actualizada, pág. 120; D.A.S., LL-1997-B-294).
En síntesis, en nuestro país, la legislación referida a la elección de autoridades nacionales tiene que ser
nacional y la relativa a la elección de autoridades provinciales tiene que ser local; los estados federales tienen facultad para estatuir su propio régimen electoral por aplicación de los arts. 5°, 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional.
La ley provincial 10.524 y su modificatoria han sido sancionadas como resultado del ejercicio de competencias constitucionales propias del poder legislativo local. En este sentido, la Constitución de la Provincia de Santa Fe establece en el art. 29 que "...La Legislatura de la Provincia dicta la ley electoral con las garantías necesarias para asegurar una auténtica expresión de la voluntad popular...Los partidos políticos concurren a la formación y expresión de la voluntad política del pueblo...", por otro lado, legislar en materia electoral figura en la enumeración de las competencias de su Legislatura (art. 55, punto 3).
Sin embargo, si bien es cierto que "...como lo determina el art. 122 de la Constitución Nacional, las provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas.
Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia ‹sin intervención del gobierno federal' con la obvia salvedad de que en este precepto la palabra ‹gobierno' incluye a la Corte Suprema, a la que no le incumbe C. como lo sostuvo en el caso registrado en Fallos:
177:390, al debatirse la validez de la Constitución de Santa Fe de 1921C ‹discutir la forma en que las provincias organizan su vida autónoma conforme al art. 105 de la Constitución Nacional'..." (ver fallo de la C.S.J.N. del 18 de febrero de 2003, in re P.3 XXXIX "Partido Justicialista Distrito Electoral de Catamarca c/ Catamarca, Provincia de s/ acción declarativa de certeza").
Lo dicho no empece a que la legislación provincial, dictada con apoyo en el art. 122 de la Constitución Nacional, también
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Procuración General de la Nación respete las estipulaciones supremas de ésta. En el precedente recién citado, V.E. ha dicho que "...la Constitución Nacional garantiza a las provincias el establecimiento de sus instituciones y la elección de sus autoridades sin intervención del gobierno federal (arts. 5° y 122), las sujeta a ellas y a la Nación al sistema representativo y republicano de gobierno (arts. 1 y 5) y encomienda a esta Corte el asegurarla (art. 116) con el fin de lograr su funcionamiento y el acatamiento a aquellos principios que todos en conjunto acordaron respetar al concurrir a la sanción de la Constitución Nacional (Fallos: 310:804)" (el remarcado es original).
-VI-
Con relación al sistema denominado ley de lemas o de doble voto simultáneo se han sostenido indistintamente ventajas y desventajas de su implementación. Por nombrar alguna de la diferentes posturas C. que quepa en este dictamen el examen de todos y cada uno de sus vicios o virtudesC por un lado se ha dicho que combina la representación interna del partido con su representación externa y, de ese modo, profundiza una genuina representación; refleja el pluralismo ideológico de la sociedad y, como tal, marca un avance en el sistema representativo; fortalece la estructura de los partidos políticos y, en tanto la oferta electoral es más amplia, se respeta mucho mejor la voluntad popular. Por el otro, se apunta que un candidato que ha obtenido menos votos en la elección general puede triunfar sobre el que logró, individualmente considerado, más sufragios y provocar una afectación del principio de transparencia representativa; traslada a la sociedad el conflicto interno de los partidos políticos, se niega la democracia partidaria y fomenta el fraccionamiento de
las instituciones políticas al provocar su atomización.
El balance de los pro y los contras de la ley de lemas nos lleva a sostener que ningún sistema electoral es perfecto. Las modificaciones o cambios de los sistemas electorales son decisiones políticas que presuponen un acomodamiento de los procesos de selección con el fin de lograr una mejor legitimación de los elegidos frente al cuerpo electoral.
Pero, como tales, es innegable que cualquier intento en aras de mejorar el sistema de representación política, beneficia a unos y perjudica a otros o, dicho desde otro punto de vista, potencia a ciertos sectores en detrimento de otros: no hay sistema ideal ni ingenuo.
En este orden de ideas, la conveniencia de adoptar un determinado sistema electoral, escapa al control judicial de constitucionalidad. En efecto, la adopción de uno u otro procedimiento, se traduce en un examen de conveniencia o mérito, extremo que no le compete al Tribunal juzgar desde el momento en que el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a la administración en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad. Desde antiguo se sostuvo que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saber mantenerse dentro de su órbita de jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a otros poderes, toda vez que es el llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder en desmedro de las facultades de los demás revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público (Fallos:
311:2580; 321:1252, entre muchos otros).
Por ende, la opción ejercida por el Poder Legislativo local, siempre que se haya observado el principio de razonabilidad, no es revisable porque, además de invadir sus
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Procuración General de la Nación atribuciones, traería como consecuencia una riesgosa inseguridad jurídica en tanto, al desconocerse el ejercicio de sus competencias, no se tendría certeza sobre la permanencia y vigencia de las instituciones.
-VII-
Sentado todo lo anterior, el tema a dilucidar es si el sistema electoral adoptado por la Provincia de Santa Fe Cley de lemasC se ajusta a las disposiciones de los arts. 1°, 16, 37 y 38 de la Constitución Nacional, como así también a la Ley Nacional de Partidos Políticos 23.298. Es decir, que en el sub lite no se trata de resolver la conveniencia de determinado sistema electoral sino si el elegido resguarda los principios fundamentales de la Constitución Nacional.
-VIII-
Creo que, más allá de los esfuerzos que realiza el actor para atacar la ley local como contrarios a aquellos preceptos constitucionales, sus agravios no son todos atendibles. La constitucionalidad no es dudosa desde que, a mi criterio, ni el régimen representativo y republicano, ni el derecho al sufragio, ni los derechos de los partidos políticos se ven desnaturalizados al admitirse como sistema electoral la denominada "ley de lemas". Diferente resulta mi punto de vista respecto al trato desventajoso dispensado a las alianzas mediante la modificación introducida por la ley provincial 12.079, lo que evaluaré en acápite aparte.
En efecto, no se advierte que las previsiones contenidas en la ley que se impugna hagan a la esencia de la forma republicana y representativa de gobierno en el sentido que da al término la Constitución Nacional y que constituye uno de los pilares de su contenido. Es claro que el art. 1° de dicha ley, al decir que se adopta la forma de gobierno
representativa y republicana, indica la participación del pueblo en las decisiones de gobierno; lo mismo que el art. 22, al expresar que el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes.
Esta participación, a mi entender, se halla razonablemente encausada por el sistema electoral seleccionado. Más aún, de estar a una de las posturas relatadas en un apartado anterior Cy, sin que ello signifique una inclinación en su favorC podría decirse que la participación de los ciudadanos en la elección del candidato sería aún mayor que de usarse otras técnicas electorales.
La participación necesaria en la formación del gobierno se logra a través del sufragio. Sobre el particular, el art. 37 de la Ley Fundamental garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos C. y ser elegidoC con arreglo al principio de soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia. Es sabido que no hay derechos absolutos, toda vez que la Constitución Nacional garantiza su goce conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio (Fallos:
310:1045; 314:1202; 315:2804; 321:3542; 322:2817, entre muchos otros) y es evidentemente legítimo, en particular, reglamentar el modo de ejercer el derecho del sufragio.
La opción de la Legislatura provincial por determinado sistema electoral en desmedro de otro, según mi criterio, no anula ni debilita el derecho a votar, sólo fija un mecanismo para su ejercicio.
Por otro lado, en cuanto a la alegada violación del art. 38 de la Carta Magna, como ha quedado explicitado en la somera enunciación de los defectos y virtudes del sistema de lemas formulado en apartados anteriores, la definición de un sistema electoral como el de mentas, en principio, repercute sobre la vida de los partidos políticos. Sin embargo, ello no implica su regulación. Ha dicho M.D. en "L= in-
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Procuración General de la Nación fluence des systèmes électoraux sur la vie politique" (citado por G.B.C. en "Derecho Constitucional", Tomo I, Editorial EDIAR, pág. 383) que los sistemas electorales funcionan en conexión con los partidos políticos; es por su intermedio como "...se ejerce la influencia esencial de los sistemas electorales sobre la vida política de un país. Según el sistema electoral, puede ser distinto el régimen de los partidos; y, viceversa, según el régimen de los partidos puede ser diferente el sistema electoral".
En rigor, la ley de lemas es una herramienta que tanto trae ventajas como desventajas sobre la vida interna de los partidos políticos, sin que ello implique, en mi opinión, que la influencia del sistema sobre ellos C. en el sub judiceC atente contra su existencia como instituciones fundamentales del régimen democrático, que es lo que en definitiva se resguarda con el precepto constitucional.
Además, en lo particular, el Partido Demócrata Progresista no ha acreditado de qué modo el sistema de lemas implementado perjudicó la constitución, organización, gobierno propio y libre funcionamiento de su agrupación política.
Tampoco, en mi parecer, hay mengua en la facultad de los partidos políticos en cuanto a la postulación de candidatos a los cargos electivos, desde el momento en que, si bien en el procedimiento analizado es el electorado en su conjunto Cy no los dirigentes partidarios o sus afiliadosC el que dirá en definitiva qué candidato es el mejor considerado por la ciudadanía para ejercer el cargo electivo de que se trata, el elegido siempre partirá desde un partido político que lo postuló como uno de sus candidatos.
Con relación al argumento referido a la falta de correlación de la ley provincial de lemas a la ley nacional de
partidos políticos 23.298, en tanto y en cuanto ésta expresamente ha dejado acotado su ámbito de aplicación a "...los partidos que intervengan en la elección de autoridades nacionales" (art. 5°) y que la elección de candidatos a través de internas abiertas en los partidos políticos o alianzas electorales nacionales resulta aplicable sólo para los supuestos de presidente, vicepresidente y legisladores nacionales (arts. 29 y 29 bis), la cuestión no se vincula con el acatamiento de aquellos principios superiores que las provincias acordaron respetar sino antes bien se trata de la actuación dentro del marco de competencias que la provincia no delegó en el gobierno federal y que la Constitución reconoció y garantizó como propias de su jurisdicción, por lo que, en principio, cualquier agravio como contrario a la ley nacional 23.298, no puede prosperar.
Sobre la base de las consideraciones formuladas, en mi opinión, la ley provincial de lemas, en la medida que constituye una legislación electoral razonable, no transgrede los principios y garantías de la Constitución Nacional que el actor alega vulnerados.
Por otra parte, estimo que también resulta relevante para la resolución de la controversia, que el electorado santafecino tenga pleno conocimiento del sistema de representación que los rige desde hace varios años.
En mi concepto, sólo podría sostenerse una falta de legitimación del proceso eleccionario a través de este sistema si los electores no tienen una clara conciencia de que la ley de lemas implica un doble voto simultáneo y su falta de cognición lo transforma en un régimen confuso, incierto o inseguro, situación que, al estar por los variados comicios realizados en la Provincia de Santa Fe desde su sanción, presumo no sucede. En este sentido, recientemente sostuve y aquí
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Procuración General de la Nación reitero, que "la democracia representativa supone, necesaria- mente, un derecho y un sistema electoral que garantice a los ciudadanos certeza y seguridad al emitir su voto, es decir un marco legal que no solo permita la participación plena sino que evite y preserve al proceso eleccionario de fraudes y manipulaciones. Tanto la legislación como los controles judi- ciales que, al efecto se crean, deben tender a la autenticidad de una elección, ya sea en sus aspectos procedimentales como en la garantía de sus resultados en cuanto libre expresión de los electores y respeto por su decisión." (la negrilla es original, dictamen del 6 de marzo de 2003, in re A.135.XXXVIII. "Alianza Frente por un Nuevo País s/ solicita cumplimiento del art. 54 de la Constitución Nacional").
En este sentido, si bien ningún sistema democrático persiste si el sistema electoral que adopta desconoce la voluntad popular o crea gobiernos que no la reflejan, su legitimidad Cmás allá de su necesario apego a las normas constitucionalesC va a estar dado por la credibilidad y aceptación que genere en la ciudadanía en tanto y en cuanto sean mecanismos genuinos de representación.
-IX-
Por el contrario, pienso que asiste razón al actor en lo que respecta a la desigualdad establecida por la ley entre los partidos políticos y las alianzas electorales como contraria al art. 16 de la Constitución Nacional.
No existe ninguna norma que impida, en principio, que un partido político pueda conformar una alianza. La formación de convenios, alianzas, acuerdos y coaliciones representa un modo habitual de participación de las agrupaciones políticas en las contiendas electorales. Este mecanismo, mediante el cual dos o más partidos reconocidos suspenden sus
antagonismos y un cierto grado de autonomía, coincidiendo en el interés programático o electoral de aliarse con el fin de acrecentar las posibilidades electorales en los comicios, se encuentra comprendida en el status libertatis de los propios partidos políticos y nace del derecho constitucional de asociarse con fines útiles (art. 14 de la Constitución Nacional).
A su vez, esta facultad está contemplada, en el orden nacional, en la ley 23.298 Cde partidos políticosC y, en lo que hace al sub lite, tanto en la Ley Provincial de Partidos Políticos 6808 (t.o. 1982) como en la propia ley de lemas 10.524 y su modificatoria 12.079.
En efecto, la modificación introducida por la ley 12.079 a la originaria ley recepta la posibilidad de las agrupaciones políticas de formar alianzas electorales previo "...cumplimiento satisfactorio de los requisitos que a tal fin prevea la Ley Orgánica de Partidos Políticos..." (nuevo art. 3° de la ley 10.524). El art. 11 de la ley 6808 (t.o. 1982) establece, entre otros elementos necesarios para la concertación de una alianza, el presentar la plataforma electoral común.
Entiendo que sostener, como intenta la provincia, que la imposibilidad de que las alianzas puedan presentar sublemas radica principalmente en la inexistencia de programa homogéneo, no tiene asidero, desde el momento en que la propia ley lo determina como necesario para su conformación como alianza ante el Tribunal Electoral.
En tales condiciones, la limitación reflejada en la ley de doble voto acumulativo para las alianzas es, en puridad, más un artilugio legal para contrarrestar el caudal de votos que un frente pueda obtener en el acto electoral, que una razonable reglamentación del derecho de asociarse.
Se trata, tal vez, de una situación engañosa que la misma ley se
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Procuración General de la Nación encarga de consagrar.
Pienso que, frente a una elección, los partidos políticos y las alianzas deben gozar de iguales derechos y tener las mismas obligaciones. Por el contrario, ese permiso para conformar alianzas pero con impedimentos C. les resta posibilidades ciertas frente a los partidos políticosC provoca, a mi entender, no sólo una contradicción interna de la norma sino, lo que es peor, un desequilibrio dentro del propio sistema electoral que lesiona la garantía de igualdad.
No se me escapa, además, que sancionar sin más cualquier modificación en el sistema en pleno proceso electoral, tiende a causar perjuicios Cmás allá de los específicos de desigualdad aquí analizadosC que afectan a la vida institucional de la provincia y a la ciudadanía en general toda vez que atentan contra la certidumbre que debe reinar sobre la situación jurídica electoral.
-X-
Atento a lo expuesto, en mi concepto, debe acogerse la demanda sólo en lo que hace a desigualdad plasmada en la ley 12.079, modificatoria de su similar 10.524, entre partidos políticos y alianzas electorales, sin perjuicio de su rechazo respecto de la declaración de inconstitucionalidad de la ley de lemas en tanto la legislación electoral santafecina no vulnera los principios establecidos en los arts. 1°, 37 y 38 de la Constitución Nacional.
Buenos Aires, 15 de mayo de 2003NICOLAS EDUARDO BECERRA
