Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 8 de Abril de 2003, S. 2702. XXXVIII

• Fecha: 08 Abril 2003

S. 2702. XXXVII.

RECURSO DE HECHO

Superintendencia de Seguros de la Nación c/ Lua Seguros La Porteña S.A.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

- I - La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial resolvió confirmar la resolución 28.510 de la Superintendencia de Seguros de la Nación (ver fs.26/32 de estas actuaciones de queja).

Para así resolver y en lo que aquí interesa, el a-quo señaló, que las medidas cautelares adoptadas por el organismo de control, tuvieron su causa en la falta de presentación del balance contable que la aseguradora debió confeccionar al 30/9/01, lo que afirma no fue hecho oportunamente y dio lugar a intimación, frente a lo cual se limitó a pedir una prórroga.

Puntualizó, luego de adherir plenamente al dictamen del F. General de Cámara, que el punto 39.7.1 del Reglamento General de la Actividad Aseguradora impone la obligación de presentar estados patrimoniales por los períodos intermedios de un ejercicio económico (balances trimestrales).

Señaló asimismo que si bien según la ley 20.091, los aseguradores no están obligados a presentar balances trimestrales, la entidad de control puede requerirlos a alguno de ellos cuando lo considere conveniente, disposición esta, que dijo, fue aceptada por la apelante, quien no cuestiono la oportunidad, ni la validez del acto, que considera, finalmente fue incumplido, al entender que la prorroga significó objetivamente no cumplir, aún cuando ello estuviera justificado en las razones que se invocaron, las que a criterio del tribunal no se dieron.

Destacó por otro lado que los balances anuales no parecen suficientes para el ejercicio de las funciones de fiscalización y prevención que le corresponden a la Superintendencia resultando lógico y razonable que los aseguradores

provean la información contable por períodos mas breves, para facilitar el mencionado control.

Agregó por otra parte, que si se imposibilita el control o ejercicio de las funciones de la entidad, es razonable que ésta adopte medidas preventivas, que no son sanciones, pues se trata de inmovilizar la actividad de la aseguradora hasta tanto exhiba y publicite su posición económica y financiera.

Por último puso de relieve, que las razones expuestas para solicitar la prórroga no eran atendibles, por ser absurda y poco seria la tesis según la cual mientras la aseguradora cambia sus sistemas de computación, reestructura la empresa y busca inversores o accionistas, quede exenta de su deber de informar al órgano de control.

- II - Contra dicha decisión se interpuso por la Aseguradora recurso extraordinario que en copia obra a fs. 33/43, el que desestimado conforme se desprende de la copia de fs.44/46, da lugar a esta presentación directa.

Señala el recurrente que el tribunal apelado al sentenciar ha omitido aplicar normas dictadas por la propia Superintendencia de Seguros y por el Poder Ejecutivo Nacional que se vinculan directa y estrechamente con la cuestión ventilada en la causa, tales como la resolución 28.568, por la que se prorrogó hasta el 28 de Febrero de 2002 el plazo de presentación de los estados contables correspondientes al cierre del 31 de Diciembre de 2001, resolución en la cual se suspendieron los plazos, entrada en vigencia y la aplicación de diversas resoluciones referidas a las relaciones técnicas exigibles a las aseguradoras.

Agrega que el 15 de Febrero de 2002 por circular 4530, la Superintendencia de Seguros hizo saber que había

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Procuración General de la Nación resuelto dejar sin efecto la presentación de los estados contables de período intermedio correspondientes al 31 de Diciembre de 2001 e hizo saber que tampoco debían presentarse los estados de cobertura de compromisos exigibles y siniestros liquidados a pagar.

Manifiesta asimismo que el 27 de Marzo de 2002. el Poder Ejecutivo Nacional dicto el decreto de necesidad y urgencia 558/02, por el cual se modificaron diversas normas de la ley 20.091, que flexibilizan las exigencias vinculadas con las relaciones técnicas que deben mantener las empresas de seguros, habilitando planes de regularización y saneamiento, así como la continuidad operativa de las entidades, todo ello, atendiendo a la situación de emergencia declarada por el Congreso por la ley 25.561.

Pone de resalto que, una interpretación adecuada del tribunal, imponía el deber de ponderar la existencia de normas dictadas con posterioridad que suspendieron la obligación, cuyo alegado incumplimiento, dieron motivo a la aplicación de medidas cautelares que en los hechos ponen fin a la empresa por su gravedad y duración.

Expresa que la modificación del Reglamento de la actividad aseguradora, por propia decisión del organismo y la modificación de la ley que regula el control de la actividad significaron un cambio sustancial en las reglas establecidas que debieron necesariamente ser valoradas por el tribunal y el no haberlo hecho importa un grave defecto de fundamentación normativa que descalifican la sentencia como acto jurisdiccional.

Destaca que la cautelar que se mantiene determina la extinción de la empresa, por no haber cumplido una carga reglamentaria, que fue suspendida en su exigibilidad en dos oportunidades por el mismo organismo que la estableció para el

resto de las entidades aseguradoras, lo que implica una clara vulneración de la garantía de igualdad ante la ley.

Pone de resalto que la no aceptación de la prórroga solicitada para la presentación de los estados contables por la entidad de control, afecta el principio lógico de no contradicción, si se tiene en cuenta que había establecido prórrogas y suspensiones para el cumplimiento de la misma obligación poco después.

Agrega que el fallo resulta notoriamente injusto y por tanto arbitrario al mantener la medida cautelar aplicando normas que fueron suspendidas por la misma entidad, y por una causa que no constituye infracción alguna para el resto de las entidades.

Finalmente expresa que la decisión prescinde de la realidad económica reconocidas por el propio Congreso de la Nación en la ley 25.561, que sirve de antecedente necesario a las resoluciones administrativas del organismo que flexibilizaron la reglamentación y la reforma de la ley 20.091 por vía del decreto 558/02.

- III - Cabe señalar de inicio que si bien las resoluciones que se refieren a medidas precautorias, no autorizan como principio la admisión del recurso extraordinario, tal doctrina cede en los supuestos en que aquellas causen un agravio que por su magnitud puedan ser de tardía, insuficiente o imposible reparación ulterior, ya que ello acuerda al fallo el carácter definitivo a los efectos del artículo 14 de la ley 48 (fallos:308:90 y otros).

Estimo asimismo que el recurso es procedente al mediar decisión contraria a las pretensiones del apelante con sustento en la aplicación e interpretación de normas de indudable naturaleza federal (ley 20.091 y normas reglamenta-

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Procuración General de la Nación rias).

Respecto de la cuestión traída en el recurso, corresponde poner de resalto en primer lugar que, el objeto y razón de ser de las medidas precautorias es asegurar y resguardar de manera previa a una decisión definitiva, un derecho o un interés que se invoca esta siendo afectado, es por ello que deben guardar necesaria adecuación y debida proporción con el objeto que se persigue.

Es de destacar asimismo que las cautelares tienen carácter provisional, razón por la cual pueden ser suspendidas, modificadas o suprimidas si se ha invocado y justificado la variación de las circunstancias de hecho o de derecho existentes en el momento en que fueron dispuestas.

Cabe señalar por otra parte que, de las constancias de la causa, surge que el tribunal a-quo confirmó la medida cautelar dispuesta por la Superintendencia de Seguros, con el fundamento de que el apelante no cuestionó las facultades del organismo, ni la validez u oportunidad de la decisión que -dijofinalmente se incumplió, situación que consideró verificada a partir del pedido de prórroga y que resultaba lógico y razonable exigir información en tiempos más breves por cuanto ello facilitaba el cumplimiento de la función de control.

Si embargo se desprende de la resolución apelada que la misma no analiza, ni controvierte en modo alguno las quejas del apelante en cuanto a la ilegalidad de la resolución que no dio respuesta a los fundamentos del pedido de prórroga con sustento en las normas aplicables al caso, ni al carácter desproporcionado de la medida que alegó tiene sustancia de sanción y genera la virtual desaparición de la entidad aseguradora.

Atendiendo a ello, corresponde poner de relieve que

si bien es cierto que el apelante no cuestiono las facultades del organismo y no podría haberlo hecho en razón de que las mismas surgen de la naturaleza de la función asignada por la ley, ello no puede importar en modo alguno, que se considere consentido por el apelante que tal ejercicio no tenga límite alguno.

Debe también señalarse que las decisiones de los órganos administrativos no pueden sustentarse, ni encontrar su razón de ser en su mera voluntad, sino que ellas deben contener causa, motivación y fundamento suficiente que las justifiquen.

De igual manera, no puede significar, el mencionado ejercicio de la facultad de adoptar medidas preventivas, una especie de decisión definitiva sobre la suerte de la entidad aseguradora, situación esta que estimo se produce, al ordenar la cautelar no sólo la prohibición de realizar actos de disposición, sino también la suspensión de la actividad propia del ente asegurador, lo que por necesaria y lógica consecuencia le generara un daño de imposible reparación ulterior.

Pienso por tanto, que el a-quo, no ha tratado el punto esencial traído a su conocimiento, cual es si la medida adoptada guarda relación y proporción razonable con el objeto que persigue (facilitar la función de control que supuestamente se estaría obstruyendo), y si se adecua o no con la norma federal que la habilita, ya que se ha invocado con sustento en ella, que en si misma no constituye una medida de prevención sino una especie de sanción por no haber cumplido la exigencia técnica, lo cual prima facie generara un grave e innecesario daño al afectado.

En orden a ello, es del caso recordar, que la Superintendencia y el propio tribunal, han reconocido que la medida de control exigida (la presentación de balances

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Procuración General de la Nación trimestrales) no es una obligación que surja de la ley (art.40), sino que tiene carácter excepcional para situaciones determinadas que debe apreciar el organismo, y es de rigor, que por tal razón, el órgano se halla obligado a invocar y fundamentar de modo suficiente las razones que la llevan a adoptarla.

Surge también de la ley (art.86) que la Superintendencia de Seguros puede disponer medidas precautorias de diversa índole, cuando se dieren determinado tipo de situaciones que enuncia de modo puntual, lo cual exigía para tornar razonable y fundada la decisión de adoptar la totalidad de las medidas precautorias autorizadas por la ley -como lo hizo-, que se invocara como mínimo haber verificado la existencia de algún supuesto diverso y agregado al que mencionó de no presentar los estados contables, de modo de cumplir con el requisito de adecuación y proporcionalidad, evitando perjuicios innecesarios.

Por otro lado, cabe destacar, que no se advierte tampoco que las medidas adoptadas, en particular la de prohibir realizar nuevos contratos, sea funcional al objeto perseguido, cual es la de remover el obstáculo a la tarea de fiscalización y control que se imputó a la aseguradora.

Cabe puntualizar, que en su escueta fundamentación la resolución de la Superintendencia de Seguros que fue apelada, no cumple a mi criterio con el requisito exigido por el art..82 de la ley, ya que no invoca, ni tampoco el dictamen de jurídicos que la precede, que se hayan verificado supuestos de gravedad previstos en la normativa, tales como dificultad de liquidez, irregularidad de estados contables o de funcionamiento, incumplimiento de compromisos, disminución de capacidad económica o financiera, lo que hubiera dado sustento lógico y razonable a la decisión.

La adopción de la medida que le prohíbe contratar, importa la virtual suspensión de la actividad de la entidad, lo que sin dudas puede conducir a afectar su liquidez, situación esta que claramente la puede colocar en situación de liquidación o declaración de estado de insolvencia.

Es del caso además poner de resalto, que conforme lo señala el recurrente, la resolución tampoco hace mención alguna a la presentación de pedido de prórroga que efectuara la aseguradora, aspectos estos de los que tampoco se hace debido cargo el fallo apelado, más que la referencia a que no resulta atendible la pretensión de liberarse de informar efectuada por la aseguradora, afirmación esta que no traduce con acierto su pretensión, que no fue la de eximirse de la presentación, sino la de que se le conceda un plazo para cumplir con la exigencia.

A lo expuesto cabe agregar que con motivo de la notoria y mas que evidente situación de emergencia económica que afectaba al Estado Nacional, se habían dictado normas tales como la ley 25.561 que así lo reconocían y puntualmente el decreto 558/02, de referencia expresa a situaciones como la suscitada en el caso (Art.2, inciso Ae@ apartado 6to. que autorizó al órgano de control a admitir excepciones a las normas de relaciones técnicas, sin que sea necesario ordenar la prohibición de nuevas contrataciones) y resoluciones del ente de control como la N1 28.568, que autorizaban la prórroga para la presentación de los estados contables de las empresas aseguradoras, o la circular 4530 que autorizaba la prórroga de modo general.

Cabe señalar al respecto que dichas disposiciones normativas eran preexistentes a la resolución apelada del 31 de mayo de 2002 (decreto 558/02 del 27 de marzo de 2002, resolución 28.568 del 29 de Enero de 2002, y circular 4530 del

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Procuración General de la Nación 15 de febrero de 2002), al igual que la situación de emergencia que notoriamente afectó a todas las actividades económicos financieras del Estado y dio lugar al dictado de las mencionadas disposiciones, todo lo cual no fue atendido por el tribunal como era menester al tiempo de expedirse sobre las cuestiones planteadas.

Es del caso poner de relieve que V.E. tiene dicho que es facultad y deber de los jueces determinar el régimen legal pertinente y vigente para la solución del litigio, con prescindencia de los argumentos jurídicos expresados por las partes, razón por la cual estimo que la decisión se torna descalificable al omitir analizar la aplicación o no al caso de la normas vigentes que expresamente regulaban la situación en análisis (Fallos 297:452, 310:1536, 2733, 311:1937, 313:6635 y otros).

Ello así lo pienso, ya que sin perjuicio de la situación puntual que pudiera afectar a la apelante y justificara la adopción de medidas precautorias de la mas diversa índole, el afectado en su apelación había manifestado que en otros supuestos se había eximido de tal obligación a otras entidades en similar situación, lo que obligaba al tribunal a revisar la decisión del ente, mediante una consideración circunstanciada de los hechos y a dar una fundamentada resolución que justificara mantener la medida cautelar de prohibición de contratar que se justificó en no haberse cumplido con la presentación contable trimestral (exigencia que había sido suspendida de modo general, por las normas dictadas a ese tiempo).

Por tal razón estimo que el tribunal debió expedirse sobre tales circunstancias y si la revocación solicitada era admisible por el invocado desajuste con el objeto expreso perseguido por el ente cuya decisión al dictar la cautelar se

había impugnado de excesiva y arbitraria al habérsele imputado carecer de causa y motivación o bien determinar si existía adecuación de la medida cautelar con la normativa en vigor.

Por todo ello opino que V.E. debe hacer lugar a la presente queja, conceder el recurso extraordinario, revocar la sentencia apelada y mandar se dicte una nueva con ajuste a derecho.

Buenos Aires, 8 de abril de 2003.- N.E.B.