Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 20 de Agosto de 2002, D. 72. XXXVIII

• Emisor: Procuración General de la Nación

D. 72. XXXVIII.

De Carli, D.L. y otros c/ Estado Nacional -M° de Econ. -INTA- s/ acción de amparo - med. cautelar de no innovar.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

- I - A fs. 96/101, la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca (Sala II) confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 14 de la ley 25.453 y dispuso, como medida cautelar, que no se practicaran descuentos en las remuneraciones de los amparistas.

Para así decidir, el magistrado que votó en primer término señaló que el Poder Judicial debe resolver los litigios aplicando el derecho vigente y respetando la jerarquía constitucional, atribución que es resguardada por el dictado de medidas cautelares que hagan efectiva la declaración del derecho una vez sustanciado el proceso.

Después de recordar precedentes de la Corte relativos a las medidas de no innovar y a las cautelares en general, sostuvo que limitar severamente la atribución judicial definida en el reparto constitucional, tal como lo hace el cercenante art. 14 de la ley 25.453, es manifiestamente inconstitucional, porque prohíbe disponer este tipo de medidas en todos los casos, sin distinción alguna. Por su parte, el otro vocal que conformó el decisorio, además de compartir estos fundamentos, agregó que la disposición también atenta contra el principio de igualdad ante la ley y contra el derecho al debido proceso legal, ambos amparados por la Ley Suprema (arts. 16 y 18) Asimismo, consideraron satisfechos los requisitos exigidos para la procedencia de cautelares, tanto en lo que respecta a la verosimilitud del derecho invocado por los amparistas como el peligro que ocasionaría la demora en resolver.

- II - Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario de fs. 113/157, que fue concedido en lo que respecta a la interpretación de normas federales y denegado en cuanto a las causales de arbitrariedad también invocadas (fs. 174/175), sin que, sobre tal aspecto, aquél haya ocurrido en queja, circunstancia que limita la competencia del Tribunal en la medida que le otorgó la alzada (Fallos: 322:2559; 323:385; 324:1721).

Atento a lo expuesto, se resumirán sus planteos únicamente en aquello que concierna de modo directo a los temas discutidos en el sub lite. Por razones de método, aunque en orden inverso al utilizado por el recurrente, en primer lugar, se indicarán los relativos a la declaración de inconstitucionalidad efectuada y luego los relacionados con la medida cautelar ordenada.

Sostiene que los jueces olvidan que toda la actividad administrativa de la hacienda pública se manifiesta en el marco de un complejo armónico de operaciones económicas tendientes a satisfacer las necesidades públicas, en donde el presupuesto constituye únicamente un plan preventivo, enderezado al probable curso de los ingresos y egresos pecuniarios y que fue el propio legislador quien fijó el principio rector del sistema presupuestario: el equilibrio fiscal (conf. art.

34 de la ley 24.156, según el texto otorgado por el art. 10 de la ley 25.453), que se transforma en un criterio de política presupuestaria y plan de gobierno.

En cuanto al art. 14 de la ley 25.453, contrariamente a lo que sostiene el a quo, afirma que no vulnera los principios de legalidad y de división de poderes, ni el art.

116 de la Constitución Nacional, pues la limitación sólo se

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Procuración General de la Nación refiere a las medidas cautelares que se dicten contra el Estado Nacional, en los supuestos ahí especificados y porque la modificación legislativa se realizó en el marco de la jurisprudencia de la Corte (tal como intenta demostrarlo por medio de la cita y desarrollo de numerosos precedentes de V.E., así como de otros tribunales extranjeros). En síntesis, alega que no se compromete la supremacía de la Constitución, toda vez que no se priva a ningún particular de acceder a la jurisdicción y obtener un pronunciamiento judicial fundado y efectivo sobre la sustancia de la cuestión sometida a debate, sino que, atento a las particularidades propias de los procesos seguidos contra el Estado, se armoniza el interés público con el privado.

Respecto de la medida cautelar concedida en primera instancia y confirmada por el a quo, señala: a) que es definitiva, porque le causa perjuicios irreparables, incide directa y decisivamente sobre el interés de la comunidad y se pronuncia sobre el fondo de la cuestión, de modo anticipado; b) es de cumplimiento imposible, porque el Estado carece de fondos suficientes para ello; c) le impide cumplir con sus funciones esenciales y desconoce el interés comprometido en autos; d) el fallo califica erróneamente a la medida de no innovar, cuando en realidad es un anticipo de jurisdicción favorable que no se rige por el art. 230 del Código ritual; e) no se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida dispuesta, porque la ley 25.453 no tiene efectos confiscatorios sobre las remuneraciones de los amparistas, utiliza medios razonables para mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios, a fin de cumplir con otras disposiciones legales y, en definitiva, no hay ni verosimilitud de ilegalidad manifiesta ni aquéllos sufren un daño irreparable; e) la medida pone en peligro a toda la Na-

ción, porque aquella ley se dictó -en el marco de una declaración de emergencia económico-financiera, por la ley 25.344para salvaguardar la existencia misma del Estado; f) existe identidad entre el objeto de la medida cautelar y la cuestión de fondo; g) se concedió sin una contracautela suficiente.

- III - Ante todo, corresponde examinar si se encuentra habilitada la vía extraordinaria del art. 14 de la ley 48 y, a tal fin, cabe recordar que la resolución apelada debe ser definitiva o equiparable a esa categoría.

En Fallos: 318:814, con remisión a un viejo precedente registrado en Fallos: 137:352, V.E. ha dicho que "según se ha establecido reiteradamente por esta Corte, tratándose de abrir una tercera instancia, el legislador sólo la autoriza respecto de las sentencias definitivas y por tales se entienden las que dirimen la controversia poniendo fin al pleito, o haciendo imposible su continuación, o sea, como se expresaba en la Ley de Partidas, aquélla 'que quiere tanto dezir como juyzio acabado que da en la demanda principal fin, quitando o condenando al demandado' (Ley 2 in fine, Título 22, Partida 3ra.; Fallos: 126:297, entre otros)", y es sabido que no revisten aquel carácter las resoluciones referentes a medidas cautelares, inclusive las que disponen la prohibición de innovar (Fallos: 308:2006), sea que las decreten, levanten o modifiquen (conf. doctrina de Fallos: 313:116, con sus citas; 323:2205, entre muchos otros).

No obstante, dicho principio no es absoluto y cede cuando aquéllas causen un agravio que, por su magnitud y circunstancias de hecho, pueda ser de tardía, insuficiente o imposible reparación ulterior (conf. doctrina de Fallos:

316:1833; 319:2325; 321:2278), o cuando se configura un su-

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Procuración General de la Nación puesto de gravedad institucional (Fallos: 323:337).

Por otra parte, también es regla que surge de la doctrina de la Corte que las cuestiones de naturaleza procesal son ajenas a su jurisdicción extraordinaria, aun cuando el caso se funde en la interpretación de normas federales, desde que tal inteligencia comparte aquella condición procesal de la decisión (conf. doctrina de Fallos:

245:216; 310:2937; 312:1332; 319:1057; entre otros).

- IV - Sobre la base de tales directrices, considero que el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional es formalmente inadmisible y que fue incorrectamente concedido.

Así lo estimo, toda vez que no se dirige contra una sentencia definitiva y tampoco concurren en el sub lite los supuestos excepcionales que permiten apartarse del principio que rige en esta materia, porque la medida dispuesta tiene efectos limitados, tanto en lo que respecta a los que se benefician con su adopción como en lo concerniente a su duración en el tiempo. Sobre esto último, no parece ocioso recordar que las medidas cautelares son eminentemente provisionales, destinadas a regir, como máximo, hasta el dictado de la sentencia de fondo -tiempo relativamente breve en un proceso como el que nos ocupa- y pueden ser dejadas sin efecto en cualquier momento, o incluso sustituidas, a pedido del deudor, por otra que resulte menos perjudicial (conf. arts. 202 y 203 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Todo ello, sin considerar que la decisión que ponga fin al pleito puede resultar favorable al perjudicado por la medida cautelar, con los consiguientes efectos que ello produciría sobre la parte que la obtuvo y que el juez también puede condenar a resarcir los daños y perjuicios que ocasione el re-

quirente que abuse o se exceda en el derecho que la ley le otorga para solicitarla (conf. art. 208 del cuerpo normativo antes citado).

En tales condiciones, a efectos de habilitar la vía extraordinaria, el apelante debe demostrar que, durante ese lapso, aquélla le causa un perjuicio irreparable, requisito que, en mi opinión, el recurrente no logra satisfacer, porque sus quejas traducen, a lo sumo, sus discrepancias con lo resuelto por el a quo, pero no se hacen cargo de las circunstancias recién expuestas.

- V - Ahora bien, como aquél también aduce que, en el caso, existe gravedad institucional y que ello haría admisible el recurso intentado, corresponde abordar el examen de tal cuestión.

En este sentido, resulta preciso señalar que, de los diversos criterios y alcances con que la jurisprudencia de la Corte hizo uso de la pauta valorativa de la gravedad institucional como medio para admitir el recurso extraordinario, es posible reconocer, como principio, que el Tribunal ha entendido aludir a aquellas situaciones que "exceden el interés de las partes y atañen al de la comunidad" (Fallos:

286:257; 290:266; 306:480; 307:770, 919), o cuando están en juego "instituciones básicas de la Nación" (Fallos: 307:973), o la "buena marcha de las instituciones" (Fallos: 300:417; 303:1034), o cuando la cuestión incide "en la prestación de un servicio público" (Fallos: 308:1230), o cuando lo decidido tiene entidad suficiente para incidir en la percepción de la renta pública, circunstancia que revela prima facie un factor de retardo y perturbación en el desarrollo de la política económica del Estado, con menoscabo de los intereses de la

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Procuración General de la Nación comunidad (Fallos: 313:1420; 314:258; 316:2922; 318:2432).

Es cierto que, expresiones como las aludidas precedentemente, no se hallan exentas de una "zona de penumbra", que caracteriza tanto al lenguaje jurídico como a los naturales y que adolecen así -actual o potencialmente- de vaguedad terminológica. Sin embargo, cabe aceptar -en términos ampliosque la expresión "gravedad institucional" alude a las organizaciones fundamentales del Estado, Nación o Sociedad, que constituyen su basamento, y que se verían afectadas o perturbadas en los supuestos en que se invoca.

Igualmente, la Corte, para conservar nuestro sistema institucional y mantener la supremacía de la Constitución Nacional, se siente habilitada por el orden jurídico para seleccionar los problemas que por la trascendencia de los intereses que afectan no pueden escapar a su control constitucional mediante la alegación de obstáculos de índole formal o procesal. Al obrar de tal modo, la Corte actúa en cumplimiento de una alta tarea de "política judicial", impuesta por la firme defensa del orden constitucional y afirmada de tal modo como su más delicada e ineludible función jurisdiccional (conf. BARRANCOS Y VEDIA, F.N., Recurso Extraordinario y Gravedad Institucional, segunda edición actualizada, E.A.P., Buenos Aires, 1991, pp. 231/235).

Desde mi punto de vista, en el sub lite se plantea una situación atípica, toda vez que, por un lado, si se acepta la posición del recurrente en cuanto a que la resolución impugnada comporta un supuesto de gravedad institucional y, en consecuencia, se habilitara la instancia extraordinaria y se admitieran sus agravios, por el otro, se estaría incurriendo en la misma causal, al adoptar una decisión que sería lesiva del principio de separación de poderes y del ejercicio de funciones propias del Poder Judicial, además de impedir el

derecho constitucional de defensa en juicio de los particulares.

En efecto, no puede pasarse por alto que prácticamente todos los supuestos antes indicados de gravedad institucional concurren en el caso de una ley que, como la aquí invalidada constitucionalmente, prohíbe a los jueces, de modo general y absoluto, dictar cualquier medida cautelar que directa o indirectamente obstaculice, comprometa, distraiga de su destino o de cualquier forma perturbe los recursos propios del Estado, así como imponer a los funcionarios cargas pecuniarias personales.

Máxime cuando, como acontece en el caso, se pretende conjurar dicho efecto -que se estima perjudicial para las finanzas estatales- nada menos que a costa de la intromisión de un Poder del Estado en la esfera constitucional de competencia de otro, a través de desvirtuar la independencia con que los magistrados deben ejercer su ministerio, si bien sujetos a las reglamentaciones razonables que dicte el Congreso, al mismo tiempo que se afectan -y esto es tan grave como aquélloC los derechos de propiedad y de acceso a la jurisdicción que la Constitución Nacional garantiza a todos los habitantes del suelo patrio (arts. 17 y 18), al suprimir uno de los caracteres más significativos de la tutela judicial, cual es la efectividad de las sentencias.

Ello es así, siempre según mi modo de ver, a poco que se advierta que una cosa es que el legislador reglamente el proceso judicial de manera general y de modo especial establezca determinados requisitos para el otorgamiento de medidas cautelares cuando en el juicio se encuentren comprometidos intereses públicos, y otra muy distinta es que vede a los jueces de toda posibilidad de adoptar aquel tipo de decisiones. Lo primero, dentro de ciertos límites, es admisible,

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De Carli, D.L. y otros c/ Estado Nacional -M° de Econ. -INTA- s/ acción de amparo - med. cautelar de no innovar.

Procuración General de la Nación lo segundo no lo es en un Estado de Derecho.

Por ello, estimo que deben desestimarse las causas que el Estado Nacional invoca como sustento de un estado de gravedad institucional.

- VI - En virtud de lo expuesto, opino que el recurso extraordinario deducido es formalmente inadmisible y fue incorrectamente concedido.

Buenos Aires, 20 de agosto de 2002 Es Copia N.E.B.