Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 21 de Junio de 2002, M. 588. XXXVII

• Fecha: 21 Junio 2002

M. 588. XXXVII.

M., M.A. c/ Poder Ejecutivo Nacional - Contaduría General - Ejército Argentino dto. 430/00 s/ amparo ley 16.986.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

Contra la sentencia de fs. 111/113, de la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al revocar la de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo deducida por M.A.M. contra el Estado Nacional (Contaduría General del Ejército) y declaró la inconstitucionalidad del decreto 430/00, el demandado interpuso el recurso extraordinario de fs. 117/137, fundado en la diversa interpretación de normas federales y en la doctrina de la arbitrariedad.

Concedido el recurso sólo por la primera de las causas indicadas, el Estado Nacional se presentó directamente ante el Tribunal, mediante la queja que tramita por expediente M.493.XXXVII.

El a quo recordó que ya había declarado la inconstitucionalidad del decreto 290/95 -que también redujo la retribución de los agentes públicos-, porque entendió que dicha medida altera las condiciones esenciales del contrato de empleo público y que, más allá de la emergencia invocada para su dictado, la reducción es arbitraria e irrazonable, pues conculca, directa o indirectamente, derechos constitucionales, toda vez que, al proceder de ese modo pero sin modificar la contraprestación a cargo del empleado, el Estado quebrantó el equilibrio de las prestaciones, convirtiendo en injusta a la nueva remuneración.

También estimó que la reducción no es transitoria, porque durante su aplicación comporta una restricción al derecho de propiedad de carácter definitivo y que, en el sub examine, no se trata solamente de una limitación sino que lisa y llanamente se suprimió una parte de la retribución.

Asimismo, consideró que las circunstancias de autos difieren de las examinadas por la Corte en Fallos: 323:1566 (en la causa "Guida").

-II-

El Estado Nacional sostiene que la cámara incurrió en arbitrariedad cuando, sin fundamentos, tuvo por acreditados los requisitos que impone el art. 1° de la ley 16.986 para la procedencia de la acción de amparo, que soslayó verificar si el actor agotó la vía administrativa antes de demandar judicialmente y si cumplió con la obligación impuesta por el art. 4° de la ley 25.344, a la vez que efectuó una interpretación arbitraria y elusiva del decreto 430/00, porque lo consideró como de necesidad y urgencia, sin tener en cuenta en lo que aquí interesa- que se trata de un decreto ordinario, dictado por el Poder Ejecutivo Nacional en los términos del art. 99, inc. 1° de la Constitución Nacional, es decir, en su carácter de responsable político de la administración general del país.

Los demás agravios pueden resumirse del siguiente modo: a) el a quo se apartó de lo resuelto por V.E. en la causa "G.", cuya identidad con el sub lite califica de manifiesta, sin explicar las razones para proceder de ese modo; b) el Poder Ejecutivo Nacional está habilitado para reducir los salarios de los empleados del sector público nacional, según aquella disposición constitucional; c) aun cuando se considere que aquél hizo uso de las facultades del art. 99, inc. 3° de la Ley Suprema, el decreto es legítimo, porque fue dictado para superar la crisis del país, a fin de evitar que entre en cesación de pagos producto del desajuste de las cuentas públicas y d) la sentencia recurrida privilegia

M. 588. XXXVII.

M., M.A. c/ Poder Ejecutivo Nacional - Contaduría General - Ejército Argentino dto. 430/00 s/ amparo ley 16.986.

Procuración General de la Nación los intereses particulares derivados de la relación de empleo en detrimento del bien común, porque la rebaja dispuesta es razonable, en la medida que se aplica a partir de un determinado monto y el decreto 430/00 hace prevalecer el principio de cooperación entre los estamentos de la sociedad, frente a una situación excepcional.

-III-

Ante todo, corresponde examinar la admisibilidad formal del recurso interpuesto. En tal sentido, cabe señalar, en orden a lo previsto por los arts. 14 de la ley 48 y 6° de la ley 4055, que la sentencia impugnada reviste la calidad de definitiva, porque el a quo se pronunció sobre el fondo de la cuestión debatida y declaró la inconstitucionalidad de una norma federal (decreto 430/00 del Poder Ejecutivo Nacional).

Por otra parte, en autos se discute la interpretación y aplicación de normas de igual carácter y la decisión de la cámara fue contraria a su validez (Fallos: 322:1726; 323:1566), extremos que habilitan la vía extraordinaria del art. 14 de la ley 48.

Al respecto, cabe tener presente la jurisprudencia del Tribunal a tenor de la cual, en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos: 323:1491 y sus citas) y, en lo que concierne a las causales de arbitrariedad invocadas, estimo que se vinculan de modo inescindible con los temas federales en discusión y, por ello, deben ser examinados en forma conjunta (conf. doctrina de Fallos: 308:1076; 322: 3154; 323:1625, entre muchos otros).

Por último, considero que también son aplicables al sub lite las consideraciones expuestas en el dictamen de esta Procuración General emitido en la causa "Guida" (publicado en Fallos: 323:1566, es especial acápite V, págs. 1583/1584), al que me remito brevitatis causae, en cuanto a la subsistencia de interés en resolver la controversia suscitada, no obstante que el decreto 430/00 fue derogado definitivamente a partir de la vigencia de la ley 25.453 (conf. art. 18), porque ambas partes poseen suficiente interés jurídico para obtener un pronunciamiento judicial sobre los efectos jurídicos que produjo la norma en cuestión durante el tiempo que estuvo vigente.

-IV-

Así planteada la situación, entiendo que los agravios relativos a la improcedencia de la vía elegida por el amparista y admitida por el a quo para impugnar el decreto 430/00 no pueden prosperar, toda vez que conducen al examen de cuestiones procesales ajenas al recurso extraordinario, cuya resolución es propia de los jueces de la causa, sin que se advierta un caso de arbitrariedad que permita hacer excepción a tal principio.

En cuanto al fondo del asunto, cabe recordar que ésta es la primera vez que se lo analizará, ya que el pronunciamiento en la causa publicada en Fallos: 323:3085 se limitó a considerar el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional contra una medida cautelar que suspendió los efectos del acto impugnado, pero sin emitir opinión sobre su validez o invalidez, tal como ahí se aclaró (conf. acápite VIII, primer y último párr.).

Desde mi punto de vista, en primer término, corresponde indagar sobre la legitimidad de la decisión del Poder

M. 588. XXXVII.

M., M.A. c/ Poder Ejecutivo Nacional - Contaduría General - Ejército Argentino dto. 430/00 s/ amparo ley 16.986.

Procuración General de la Nación Ejecutivo Nacional, adoptada mediante el decreto 430/00, de disminuir "las retribuciones brutas, totales, mensuales, habituales, regulares y permanentes, y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del Sector Público Nacional comprendido en los incisos a) y b) del artículo 8° de la Ley N° 24.156...", en determinados porcentajes (arts. 1° y 2°).

En tal sentido, contrariamente a lo afirmado por el recurrente, considero que aquel acto fue dictado en ejercicio de las facultades excepcionales que el art. 99, inc. 3° de la Constitución Nacional le confiere al presidente de la Nación, pues ello surge tanto de los considerandos del decreto -en donde describe la situación de emergencia que, en su concepto, padece el sector público y con permanente apoyo en la doctrina de la Corte sobre la legislación de emergenciacomo del procedimiento seguido para su emisión y, finalmente, de su parte dispositiva (v. comunicación al Poder Legislativo ordenada en el art. 10), así como también por la naturaleza de las medidas adoptadas.

Respecto de la necesaria intervención del Congreso en el trámite de ratificación de los decretos de necesidad y urgencia que exige la Ley Fundamental, cabe señalar que, en el caso, ello se verificó mediante la derogación expresa del decreto 430/00 dispuesta por la ley 25.453 (art. 18), a partir de la vigencia de ésta, de donde surge de modo inequívoco que lo tuvo por válido hasta ese momento, sin que obste a ello la circunstancia de que el decreto de necesidad y urgencia 896/01 también derogó al primero, porque la ley los derogó a ambos.

Esta es la inteligencia que -a mi modo de ver- mejor concilia las facultades-deberes de control del Poder Legislativo con las ejercidas por el Ejecutivo, a la luz de la obligación de

pronunciarse en forma expresa que impone al primero el art. 82 de la Constitución Nacional y el modo efectivo en que se manifestó su voluntad.

En tales condiciones, pienso que se produjo, por parte del Poder Legislativo, el reconocimiento de la situación de emergencia invocada por el Poder Ejecutivo para la sanción del decreto bajo examen (conf. doctrina de Fallos: 323:1566, considerando 6° del voto mayoritario).

-V-

Estimo que las restantes quejas, dirigidas contra la sentencia en cuanto declaró la inconstitucionalidad del decreto 430/00, hallan adecuada respuesta en el dictamen del suscripto, emitido el 29 de mayo de 2000 en la tantas veces mencionada causa "Guida" (Fallos:

323:1566), de sustancial analogía con el sub lite y a cuyos fundamentos, en cuanto fueren pertinentes, me remito por razón de brevedad (v. en especial, acápites VII y VIII).

Dije en esa oportunidad, incluso con cita de calificada doctrina ius publicista, que el Estado puede reducir los salarios de sus agentes, salvo que la Constitución Nacional expresamente garantice su intangibilidad, pero para que ello encuentre sustento en nuestra Ley Suprema, debe cumplir ciertos requisitos: que la reducción se adopte ante situacio- nes excepcionales de emergencia, tenga efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria y no resulte confiscatoria, es decir, no desnaturalice el derecho a la retribución.

Por su parte, en la misma causa, cuando V.E. se expidió por la constitucionalidad del decreto 290/95 -que, vale la pena reiterarlo, al igual que el aquí impugnado, dis-

M. 588. XXXVII.

M., M.A. c/ Poder Ejecutivo Nacional - Contaduría General - Ejército Argentino dto. 430/00 s/ amparo ley 16.986.

Procuración General de la Nación puso reducir las remuneraciones de los agentes públicos- descartó que significara per se una violación del art. 17 de la Carta Magna, a la vez que puso de relieve su carácter transitorio y de excepción (conf. considerandos 9° y sgtes. del voto de la mayoría).

En este sentido, no parece ocioso señalar que asiste razón al apelante cuando afirma que el a quo se apartó del mencionado precedente sin explicar los motivos de tal decisión. Y si bien es cierto que V.E. sólo decide en los casos concretos sometidos, y su fallo no resulta obligatorio para otros análogos, los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus decisiones a las de la Corte, también lo es que las sentencias de los tribunales que se apartan de tales precedentes sin aportar nuevos fundamentos que justifiquen modificar la posición sentada por aquélla, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia, carecen de sustento, máxime cuando -tal como sucede en el caso- dicha posición ha sido expresamente invocada por el apelante (conf. dictamen de esta Procuración General en Fallos: 323:3085 y sus citas).

-VI-

Por lo expuesto, considero que el recurso extraordinario deducido es formalmente admisible y que corresponde revocar la sentencia apelada.

Buenos Aires, 21 de junio de 2002.

Es Copia N.E.B.