Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 10 de Junio de 2002, R. 920. XXXVI
| Fecha | 10 Junio 2002 |
R. 920. XXXVI.
R., H.J. c/ M° del Interior - Policía Federal s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de seg.
Procuración General de la Nación Suprema Corte:
-I-
A fs. 2/61, H.J.R. inició demanda contra el Estado Nacional (Ministerio del Interior) a fin de que se declare la nulidad de la resolución que dispuso su cesantía de la Policía Federal Argentina; reclamó su reincorporación a las filas, en igual grado, escalafón y destino al que tenía; el pago del daño moral, actualizado a la fecha de su efectivo pago, más intereses y costas.
En lo que aquí interesa, adujo que el agotamiento de la vía administrativa resultaba innecesario y que todo reclamo en esa sede sería ineficaz pues se tornaría, en los términos del inc. e) in fine del art. 32 de la ley 19.549, en un ritualismo inútil, toda vez que la demandada siempre se había pronunciado desfavorablemente en planteos similares al sub lite.
Recordó que en el sumario administrativo que dio origen a la cesantía fueron desestimados los reclamos que formuló contra la resolución dictada por la Junta de Calificaciones para el Personal de S. del 7 de noviembre de 1994 y el dictamen del 9 de junio de ese año, que lo declaraban inepto para el servicio.
A fs. 78/83, tras reiterar la innecesariedad del agotamiento de la vía administrativa, puso de manifiesto que el plazo del art. 25 de la ley 19.549 no se aplica a los organismos militares, de seguridad y de defensa cuando se trata de sanciones disciplinarias.
Citó en apoyo de su postura los casos "Bagnat" (Fallos:
311:255) y "S." (Fallos: 312:1250), donde V.E. señaló que el art.
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de la ley 19.549 exceptúa de manera expresa la
aplicación de sus disposiciones al procedimiento administrativo ante aquellos organismos y que, de acuerdo con el art. 20 inc. "a" de dicha ley y lo dispuesto en el decreto 9101/72, la supletoriedad de tales disposiciones sólo se refiere a los procedimientos que rigen al personal civil que presta servicios en ellos.
-II-
A fs. 112 la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal -Sala V- confirmó el pronunciamiento del Juez de grado y declaró no habilitada la instancia judicial (v. fs. 86).
Para así decidir, con fundamento en los dictámenes de este Ministerio Público (fs. 84/85 y 110), adujo que el actor no había cumplido con las condiciones de admisibilidad de la demanda por haber omitido agotar la vía administrativa mediante la deducción, contra la sanción impuesta, de los recursos previstos en el Titulo V, Capitulo X del decreto 1866/83.
En tales condiciones, dijo que resultaba aplicable la regla que impide revisar la validez de los actos consentidos (art. 12 de la ley 19.549) y añadió que no obstaba a la improcedencia de la habilitación de la instancia, el hecho de que la nulidad alegada fuera absoluta, ya que el plazo fijado en el art. 25 de dicha ley rige cualquiera sea el vicio aducido.
-III-
Disconforme con tal pronunciamiento, el actor interpuso el recurso extraordinario (v. fs. 1 15/140) que fue concedido a fs. 143.
Afirma, en primer lugar, que el decisorio constituye
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Procuración General de la Nación sentencia definitiva, toda vez que no admite otra clase de recursos y alega que el pretendido agotamiento de la vía administrativa, además de no ser un requisito legalmente exigible, importa un ritualismo inútil y un dispendio de actividad administrativa.
Sostiene que el pronunciamiento, al apartarse de la normativa vigente y del principio de congruencia, afecta el derecho de defensa consagrado en el art. 18 de la Constitución Nacional, ya que le impide el acceso a la Justicia.
En tal sentido, asevera que la Cámara se equivoca cuando se aparta de la doctrina de V.E. sentada en los precedentes supra citados, pues prescinde de la correcta inteligencia allí efectuada del art.
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de la ley 19.549, que excluye expresamente de su ámbito al personal militar, de las fuerzas armadas y de seguridad, razón por la cual entiende que, también, devienen inaplicables los arts. 12, 25, 30, 32 y concordantes de ese cuerpo normativo.
Expresa que, para decidir sobre la procedencia formal de la demanda, debió acudirse al ordenamiento primario que rige la actividad del personal policial, previsto en la ley 21.965 y en el decreto 1866/83, donde se establece un procedimiento impugnatorio facultativo para el administrado.
En tal sentido, interpreta que el término "podrá" empleado en el art. 681 del decreto aludido, consagra el derecho del afectado a optar por la vía administrativa o por el ejercicio de la acción judicial.
-IV-
Ante todo, cabe precisar que, a mi modo de ver, si bien la resolución apelada no reviste el carácter de sentencia definitiva, resulta equiparable a tal, toda vez que de quedar
ella firme, clausuraría totalmente el acceso del actor a la jurisdicción para cuestionar el cese de su empleo (Fallos:
312:1724).
Al respecto, V.E. ha dicho que cabe hacer excepción a la regla de conformidad con la cual las cuestiones de orden procesal, aun regidas por leyes federales, constituyen materia extraña a la instancia extraordinaria cuando la decisión cuestionada frustra la vía utilizada por el justiciable sin fundamentación suficiente, restringiendo sustancialmente su derecho de defensa (Fallos: 292:456; 310:2159 y 317:387).
Asimismo, opino que el recurso extraordinario es admisible en cuanto se ha puesto en tela de juicio la inteligencia y aplicación de normas de naturaleza federal -leyes 19.549 y 21.965 y el decreto 1866/83- y la decisión ha sido contraria a los derechos que el recurrente fundó en ellas (art. 14, inc. 3° de la ley 48) (Fallos: 319:3040 y 322:551).
-V-
Así planteada la situación, el thema decidendum consiste, a mi modo de ver, en determinar si el actor debe cumplir con los presupuestos de admisibilidad de la acción contencioso administrativa previstos en la ley 19.549, razón por la cual correspondería establecer, en primer término, si resultaba obligatorio agotar la vía administrativa y, en segundo lugar, si le era aplicable el plazo de caducidad contemplado en el art. 25 de dicha ley para acceder a la instancia judicial.
A tal fin, deberá tenerse presente que V.E. se ha pronunciado negativamente sobre la posibilidad de aplicar, al ámbito de los organismos militares, de defensa y de seguridad, las disposiciones de la ley 19.549 (conf. "Bagnat" Fallos:
311:255; "S." Fallos: 312:1250 y "Tajes" Fallos: 322:55l).
Conforme a ese criterio, en mi concepto, la dilucidación del primer tema debe buscarse en el particular marco regula-
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Procuración General de la Nación torio instituido por la ley 21.965 y por el decreto 1866/83 para el personal policial, sin que para ello resulte necesario acudir a otros regímenes legales, toda vez que el claro texto del art.
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de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos excluye las normas de procedimiento allí establecidas al ámbito de aquellos organismos.
Tampoco puede soslayarse que tales disposiciones, por limitar el acceso a la jurisdicción, deben ser interpretadas en forma restrictiva, sin extender su aplicación a otras situaciones que no se encuentran expresamente contempladas.
Desde esta perspectiva, considero que asiste razón al apelante cuando sostiene que el agotamiento de la vía administrativa no es un recaudo legalmente previsto.
En efecto, la ley 21.965 y el decreto 1866/83 -cuyo Título V "Régimen Disciplinario", Capítulo X "Recursos" contempla un procedimiento especial que posibilita impugnar las sanciones impuestas con el objeto de que se las disminuya o que se dicte su sobreseimiento-, nada prevén sobre la obligatoriedad de agotar la vía recursiva.
La ausencia legal respecto de su exigencia, a mi modo de ver, tornaba improcedente el rechazo de la demanda fundado en el incumplimiento de tal recaudo y de la necesaria aplicación del principio in dubio pro actione, rector en materia de habilitación de instancia (Fallos: 312:1306; 313:83).
En este punto, corresponde recordar la jurisprudencia del Tribunal en torno a que la exégesis de la ley requiere de la máxima prudencia y cuidar que la inteligencia que se le asigne no lleve a la pérdida de un derecho, o que el excesivo rigor formal de los razonamientos desnaturalice el espíritu que ha inspirado su sanción (Fallos: 307:1018 y sus citas y 315:158).
A la luz de aquel principio y de la inteligencia del art.
° de la Ley 19.549 efectuada por la Corte en los citados casos "Bagnat", "S." y "Tajes", en cuanto entendió excluidas de manera expresa la aplicación de aquellas normas al ámbito de los organismos militares, de defensa y seguridad, considero que, tampoco, resultaba exigible, a los fines de la habilitación de la instancia, el cumplimiento del plazo previsto en su art. 25.
Señaló también el Tribunal en esos precedentes que, de conformidad con lo previsto en el art. 2° inc. "a" de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y en el decreto 9101/72, la aplicación supletoria de sus normas sólo se refiere a los procedimientos que rigen al personal civil que presta servicios en la Administración Pública y en los organismos militares de defensa y seguridad e inteligencia, pero no así al personal militar y de seguridad.
No obsta a lo expuesto, en mi concepto, la derogación de dicho decreto por su similar 722/96 -modificado por el decreto 1155/97-, en virtud del cual las Fuerzas Armadas, de Seguridad, Policiales e Inteligencia, continuarán rigiéndose por los procedimientos especiales que las regulen, sin perjuicio de la aplicación supletoria de la ley 19.549, toda vez que, aun cuando pudiera admitirse una inteligencia diversa a la expresada en los precedentes de V.E., tal supletoriedad no podría extenderse a las normas que sujetan a un plazo en extremo breve la extinción del derecho que pretende ejercerse.
-VI-
Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario deducido, dejar sin efecto el pronunciamiento atacado y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que, por quien corresponda, analice la admisibilidad de la acción, a la luz de las
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Procuración General de la Nación normas rituales pertinentes.
Buenos Aires, 10 de junio de 2002.
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N.E.B.
