Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 30 de Abril de 2002, R. 588. XXXVI

Emisor:Procuración General de la Nación
 
CONTENIDO

R. 588. XXXVI.

RECURSO DE HECHO

Ristagno, L.B. c/ Corporación del Mercado Central de Buenos Aires.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

El actor promovió demanda contra la Corporación del Mercado Central de Buenos Aires, a fin de que se la nulidad de las resoluciones CCMCC 507/91 y 906/91 por la que fuera exonerado y, en consecuencia, que se lo reincorpore al cargo que desempeñaba, así como el pago de los salarios caídos y de los daños y perjuicios sufridos.

Manifestó que, tras desempeñarse en diversas funciones, fue desafectado de todas, aunque continuó percibiendo la remuneración y asistiendo a su lugar de trabajo. Agregó que se instruyó sumario administrativo C.. 47/91C sin sustento jurídico ni estatutario y que dicho procedimiento contiene serios vicios que lo tornan nulo, lo mismo que al acto de sanción.

A fs. 502/509 de las actuaciones principales (a las que me referiré en adelante), el señor juez federal de primera instancia rechazó la demanda al considerar que, como surge de las normas aplicables al caso y del examen de la prueba producida, el acto impugnado no resulta nulo.

-II-

A fs. 539/546, la Sala I de la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín revocó el fallo de primera instancia que había rechazado la demanda; ordenó la reincorporación del actor en las funciones y con la categoría en que se desempeñaba al momento de ser sancionado y condenó a la demandada al pago de los salarios caídos.

-III-

Disconforme, la demandada interpuso el recurso extraordinario que, denegado, dio origen a la queja que tramitó en expte. R.247.XXXIV. Al dictar sentencia en dichas actuaciones, la Corte Suprema sostuvo que los agravios mediante los

cuales se cuestionó la decisión de reincorporar al actor no eran suficientes para demostrar la configuración de un caso de arbitrariedad que justificara su intervención en materias ajenas a su competencia extraordinaria, según los términos del art. 14 de la ley 48.

Por el contrario, admitió los argumentos dirigidos contra el reconocimiento al demandante de los haberes por funciones no desempeñadas, puesto que el pronunciamiento no invocó norma alguna ni razones que justificaran dicha condena y declaró así la invalidez de lo resuelto, en los términos de la doctrina de arbitrariedad de sentencias.

-IV-

Devueltas las actuaciones, la cámara federal Cahora a través de la Sala IIC dictó un pronunciamiento y condenó a la demandada C. una extensa fundamentaciónC a pagar "los salarios caídos correspondientes al cargo que detentaba desde el día de su exoneración hasta el día de su reincorporación al mismo cargo" (v. fs. 897/923).

Expresó, entre otros argumentos, que los fondos de la corporación no se extraen del Tesoro Nacional, sino "de su propia actividad como concesionario del servicio público del mercado central de frutos y productos alimenticios del área metropolitana".

Asimismo, señaló que corresponde diferenciar el caso del actor C. fue separado de su cargo por una sanción disciplinariaC de la situación del empleado a quien se le aplica una ley de prescindibilidad y después reingresa, pues en este último caso la garantía de la estabilidad queda satisfecha con el reconocimiento de una indemnización por los eventuales perjuicios derivados de una separación discrecional o por razones de servicio.

Sostuvo que, en nuestro derecho administrativo,

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Procuración General de la Nación cuando se declara la nulidad de una acto que dispone una medida disciplinaria, el empleado público técnicamente se reincorpora al mismo cargo y puede invocar los derechos emanados del empleo anterior, en virtud de que "la anulación hace renacer los derechos antes extinguidos por la medida expulsiva".

Agregó que el efecto retroactivo Cex tuncC de la extinción del acto administrativo ilegítimo tiene sustento normativo en los arts.

14 y 17 de la ley 19.549, que no se trata de un principio específico del derecho privado, sino de todo el derecho y que el fundamento último de la retroactividad de las declaraciones de nulidad absoluta e insanable "es la Constitución Nacional, que como norma suprema garantiza los principios de seguridad jurídica y de legalidad...". En este sentido, advirtió que, como el acto anulado en el sub lite no existió validamente en ningún momento, salvo por la presunción de legitimidad y la fuerza ejecutoria establecida en el art.

12 de la ley 19.549, la sentencia judicial anulatoria deja sin efecto dicha presunción desde su nacimiento y, además, consideró que el acto de reincorporación C. el principio de que lo accesorio sigue la misma suerte del principalC se traslada al pasado, por aplicación del art. 13 de la citada ley.

Expresó que, sentado el efecto retroactivo de la anulación del acto, renacen, entonces, los derechos adquiridos por el empleado desde el momento en que se le dio de baja hasta que se lo reincorporó y que la interrupción de los servicios es ajena a la voluntad del trabajador, que tiene como única causa el incumplimiento contractual de la demandada, esto es, el ejercicio abusivo del poder disciplinario por un acto nulo de nulidad absoluta e insanable.

Agregó que el empleado se vio impedido de cumplir

con sus obligaciones a causa de que el acto administrativo por el que se le dio de baja gozaba de presunción de legitimidad (art. 12 de la ley 19.549) y que, en virtud de los arts. 14 bis, 18 y 19 de la Constitución Nacional y de las normas del Estatuto del Personal de la Corporación del Mercado Central de Buenos Aires referidas a la estabilidad en el empleo y a las formas de extinguir la relación, Asi el empleador ha ejercido el poder disciplinario sin una causa legal, el trabajador por esta privación ilegal del derecho a la estabilidad del empleo público, tiene derecho a una reparación ad integrum, vale decir, a los salarios del tiempo consumido por la lesión irregular de sus derechos adquiridos@.

Finalmente, consideró que el reconocimiento de haberes caídos está en perfecta coherencia lógica con el Regimén Jurídico Básico de la Función Pública Nacional Cde aplicación supletoria al personal que se encuentra amparado en regímenes especiales en todo lo que éstos no previeran y al de las entidades jurídicamente descentralizadasC cuyo art.

42 establece en forma expresa el reconocimiento de haberes caídos para supuestos como el presente.

-V-

Contra esta decisión, la demandada interpuso el recurso extraordinario de fs. 926/932, que fue denegado a fs.

939 y dio origen a la presente queja.

Afirma, en lo sustancial, que el fallo apelado se apartó de la doctrina de la Corte Suprema según la cual no corresponde el pago de sueldos por funciones no desempeñadas, salvo que exista una disposición expresa y específica.

En cuanto al precedente ARius@ citado por la cámara, recuerda que allí se sostuvo que sólo compete al legislador establecer la forma en que ha de disponerse de los fondos públicos y que está vedado a los jueces crear, por vía analó-

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Procuración General de la Nación gica, la obligación a cargo del Estado Nacional de entregar sumas de dinero a un agente en defecto de la prestación de servicios. Al respecto, aduce que, si bien es cierto que los fondos de la corporación no se extraen del Tesoro Nacional sino, en principio, son resultado de su propia actividad, también cabe tener presente que el Estado Nacional responde por las operaciones que realice la corporación con sujeción a las disposiciones del convenio (art. 10 del Convenio de Creación de la entidad interestadual).

Asimismo, expresa que el a quo omitió pronunciarse acerca del argumento referido a que la actora no mencionó el tema de los salarios caídos en su escrito de expresión de agravios ante la sala que previno, lo que afectaría en forma directa el derecho de defensa en juicio.

Por último, señala que la sentencia se apartó de las normas aplicables, al pretender encontrar la norma expresa y específica que permitiría el pago de los haberes caídos en la ley 22.140, desde que la naturaleza interestadual de la demandada impide que este ordenamiento pueda ser aplicado en forma supletoria a los agentes vinculados con ella.

-VI-

Cabe señalar, en primer término, que al encontrarse en tela de juicio el alcance que corresponde otorgar a una decisión del Tribunal y habiendo sido la solución adversa a los derechos que el demandante fundó en ella, los agravios suscitan cuestión federal bastante para su examen por la vía extraordinaria del art. 14 de la ley 48 (Fallos: 308:1206).

Sin embargo, la procedencia sustancial de dicha apelación está condicionada a que la resolución impugnada consagre un inequívoco apartamiento de lo dispuesto por la Corte Suprema (Fallos: 312:396), hipótesis que considero configurada en la especie.

Ello es así, por cuanto la sentencia dictada por el a quo, si bien pretende dar cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal en el fallo anterior obrante a fs. 885 C. invalidó lo resuelto por la cámara, por no invocarse norma alguna ni razones que justificaran la condena a abonar salarios caídosC no logra dar fundamentos suficientes ni decisivos para permitir el apartamiento de conocida y antigua jurisprudencia de la Corte Suprema, según la cual no corresponde, como regla, el pago de remuneraciones por funciones no desempeñadas durante el período que media entre la separación del agente público dado ilegítimamente de baja y su reincorporación (Fallos: 307:1220; 308:1795), salvo disposición legal expresa y específica en contrario (Fallos: 297:427; 308:732; 313:473; 316:2922; 319:2507, entre muchos otros).

En efecto, merece destacarse que las circunstancias del caso autorizan plenamente la aplicación de dicha jurisprudencia, mantenida a través del tiempo a pesar de la inevitable diversidad de situaciones, en primer lugar, por cuanto la supuesta diferencia entre el caso sub examine C. separado de su cargo por una sanción disciplinariaC y el de aquellos que son desplazados en virtud de una ley de prescindibilidad, con efectos ex tunc y ex nunc, respectivamente, carece de sustento, puesto que la Corte Suprema no efectúa distinción alguna entre uno y otro, sino que aplica la doctrina citada siempre que se da de baja ilegítimamente a un agente y que, luego de un tiempo sin desempeñar funciones, se lo reincorpora al cargo (v. especialmente los precedentes de Fallos: 313:62 y 319:2507, ambos supuestos de cesantía).

Por otra parte, en cuanto al fundamento esgrimido en Fallos: 304:199 (caso ARius@) en relación al principio según el cual compete al legislador establecer la forma en que ha de disponerse de los fondos públicos, cabe señalar que tampoco se

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Procuración General de la Nación dan las diferencias que indica la cámara para justificar la procedencia del pago de salarios caídos al actor. Por un lado, la Corporación del Mercado Central de Buenos Aires es una entidad pública interestadual, con capacidad de derecho público y privado (v. Convenio de Creación, ratificado por ley nacional 17.422, ley 7310 de la Provincia de Buenos Aires y Ordenanza de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires 22.817) y, si bien los fondos de la corporación no se extraen del Tesoro Nacional sino son resultado de su propia actividad, en virtud del art. 10 del convenio citado, el Estado Federal responde por las operaciones que realice la corporación con sujeción a sus disposiciones. Por otro, entiendo que en el caso ARius@, la afirmación de que sólo compete al legislador establecer la forma en que ha de disponerse de los fondos públicos, pues está vedado a los jueces crear por vía analógica la obligación de entregar sumas de dinero a un agente en defecto de la prestación de servicios, está referida a la imposibilidad de originar nuevos conceptos que se traduzcan en obligaciones a cargo del Estado Nacional, a través de decisiones judiciales y no Ccomo parece entenderlo el a quoC a la modalidad de cumplimiento de las condenas que implican el pago de sumas de dinero, cuestión regulada por las normas que cita en materia presupuestaria.

Finalmente, no resulta ocioso puntualizar que, más allá de las dudas que pueda presentar la aplicación supletoria de la ley 22.140 al personal de la corporación, lo cierto es que dicha normativa Cal igual que el decreto-ley 6666/57C establece una excepción al principio de que no procede el pago de sueldos por funciones no desempeñadas, correspondiente al lapso que media entre la separación del cargo del agente y su reincorporación, siempre que se haya optado por la vía del recurso especial que instituye, en razón de que impone un

trámite sumario y rápido y un lapso limitado para interponer el recurso, todo lo cual permite una solución definitiva en un lapso breve (v. arts.

40, 41 y 42 de la ley citada).

Al respecto, V.E. tiene dicho que, de no ser así, quedaría al arbitrio de los agentes determinar el lapso de percepción de los haberes caídos con la consiguiente posibilidad de un indebido enriquecimiento y sin que la administración pública disponga de medios procesales para acreditar esa circunstancia u otra defensa que pudiere hacer a su derecho.

En consecuencia, concluyó que la deducción de un juicio ordinario no autoriza el pago indiscriminado de sueldos dejados de percibir desde la fecha de cese, sin perjuicio de que se invoquen y prueben los daños ocasionados por la cesantía ilegítima (Fallos: 297:437; 302:786; 313:473). Confirma este criterio la resolución CCMCC 922/89, que dispuso en forma expresa la derogación del art. 36 del Estatuto del Personal de la Corporación Cque preveía el pago de salarios caídosC por considerarlo Ainjusto@, en cuanto permite que, ante una cesantía revocada judicialmente, la indemnización se transforme en una ganancia para el presunto perjudicado (v. considerando 2° de la resolución citada).

En tales condiciones, entiendo que no existe norma legal específica aplicable a la situación del actor de la que pueda extraerse autorización para el pago de sueldos correspondientes a tareas no desempeñadas ni razones atendibles que justifiquen esta condena.

-VII-

Por todo lo expuesto, opino que corresponde admitir la queja y dejar sin efecto la sentencia de fs. 897/923 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

Buenos Aires, 30 de abril de 2002.

NICOLAS EDUARDO BECERRA

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