Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 17 de Abril de 2002, G. 1227. XXXVI

• Fecha: 17 Abril 2002

G. 1227. XXXVI.

G., A.D. y otros c/ Estado Nacional - M° de Cultura y Educación s/ proceso de conocimiento Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

Los actores, docentes que se desempeñan en la Telescuela Técnica, promovieron demanda contra el Estado Nacional CMinisterio de Cultura y Educación de la NaciónC a fin de obtener que se declare la nulidad del convenio de transferencia de dicha Telescuela a la Universidad Nacional de General San Martín, que se ordene el cumplimiento de la ley 24.049 y el decreto 606/95 y la transferencia de la entidad mencionada al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Señalaron que la ley citada facultó al Poder Ejecutivo Nacional a transferir a las provincias y a la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, a partir del 1° de enero de 1992, los servicios educativos administrados en forma directa por el ministerio mencionado y por el Consejo Nacional de Educación Técnica.

Asimismo, se exceptuó de la transferencia a la Telescuela Técnica, entre otros servicios, y se dejó a criterio del Poder Ejecutivo la oportunidad de hacerlo, en forma total o parcial, previa garantía de financiamiento.

Por su parte, por decreto 606/95 se creó el Instituto Nacional de Educación Tecnológica, se disolvió el Consejo Nacional de Educación Técnica, se dispuso que la Telescuela quedara a cargo de la Unidad de Gestión y Administración de Servicios no Transferidos, dependientes de la Secretaría Técnica y de Coordinación Operativa y que la transferencia debía realizarse antes del 31 de diciembre de 1995. El 20 de diciembre de 1996, la ministra de Cultura y Educación y el rector de la Universidad Nacional de San Martín suscribieron el convenio respectivo.

Sostuvieron que las cláusulas de dicho convenio

resultan violatorias de la estabilidad que garantiza el art.

14 bis de la Constitución Nacional y de lo dispuesto por la ley 24.049 y el decreto 606/95, en tanto prevén que las jurisdicciones destinatarias de la transferencia son las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, lo que excluye a las universidades nacionales como receptoras de los servicios a transferir.

-II-

El titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 2 rechazó la demanda a fs. 349/360, sentencia que dictó para el caso de autos y, asimismo, para la causa 10.375/97, caratulada "Parapar, C.R. y otros c/ Ministerio de Cultura y Educación CEstado NacionalC s/ proceso de conocimiento", en la cual docentes de Telescuela Técnica, a través de una acción declarativa de certeza, solicitaron que se mantenga, al ser transferido, la situación de revista que tenían con anterioridad como titulares, interinos y/o suplentes, con el alcance que corresponde a esta categorización en la ley 14.473.

En relación al sub lite, consideró que, según surge de lo dispuesto por la ley 24.049, la Telescuela Técnica quedaba al margen de los servicios educativos que debían transferirse (art. 1°, primer párrafo) y el Poder Ejecutivo, en uso de las facultades discrecionales conferidas, seleccionó las alternativas en cuanto a la oportunidad para realizar la transferencia y a la determinación de las situaciones de hecho que podía tomar en cuenta, decisión que no pueden impugnar los actores en tanto y en cuanto se respetaron sus derechos a la estabilidad y a la remuneración.

Agregó que la acción interpuesta se sustenta en agravios futuros o meramente conjeturales, puesto que ni los términos del convenio de transferencia ni las restantes cons-

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G., A.D. y otros c/ Estado Nacional - M° de Cultura y Educación s/ proceso de conocimiento Procuración General de la Nación tancias de la causa permiten presumir que los derechos esenciales que invocan los actores Cestabilidad y remuneraciónC "vayan a ser conculcados, limitados o, en definitiva, vulnerados, en virtud del reordenamiento y encuadre estatutario que lleva a cabo la Universidad receptora" del servicio de la Telescuela Técnica. Garantizados los derechos de rango constitucional CañadióC los criterios de oportunidad y conveniencia que dieron lugar a la celebración del convenio pertenecen a un ámbito en el cual, salvo arbitrariedad o irrazonabilidad manifiesta, que no se configuran en el caso, se deben respetar las opciones valorativas y el margen de discrecionalidad indispensable de las autoridades administrativas cuando actúan válidamente en la esfera de sus potestades constitucionales.

-III-

Apelada esta decisión, la Sala IV de la cámara del fuero hizo lugar parcialmente al recurso interpuesto por la Universidad Nacional de San Martín, dispuso revocar la sentencia en cuanto ordena reelaborar el estatuto universitario y rechazó el recurso incoado por los aquí actores.

Para así decidir, consideró C. lo que interesaC que el art. 1° de la ley 24.049 habilitó al Poder Ejecutivo a resolver la oportunidad de transferir total o parcialmente las escuelas e institutos enunciados en el 2° párrafo. Agregó que esta facultad discrecional se refiere tanto a la oportunidad para determinar la transferencia, como así también al modo de efectuar el traslado Csobre el total o no de los serviciosC y que, según surge de los términos de la norma citada, sólo en el supuesto de que se decidiera llevar a cabo la transferencia fuera de la órbita del Poder Ejecutivo Nacional, debía ser a favor de una provincia o del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Advirtió que, en la especie, el Poder Ejecutivo no se

apartó del ejercicio regular de funciones propias y de las conferidas por las normas habilitantes, puesto que decidió no transferir la Telescuela Técnica, sino mantenerla dentro de su propia esfera, puesto que la Universidad Nacional de San Martín tiene carácter de ente descentralizado perteneciente a la organización administrativa nacional.

-IV-

Disconformes, los actores interpusieron recurso extraordinario a fs. 395/399.

Aducen que el ejercicio de la facultad de transferir no puede ser considerada discrecional, puesto que los preceptos de la ley 24.049 disponen los requisitos específicos para que pueda efectuarse la transferencia, a cuyo cumplimiento se condicionan.

Ponen de resalto que la sentencia recurrida prescinde de los términos de la ley citada, ya que su auténtica interpretación C. resulta de su propio texto, de los fundamentos expuestos por los autores del proyecto y de la discución parlamentariaC es inequívoca en cuanto a que los destinatarios de los servicios educativos cuya transferencia se autoriza a convenir al Poder Ejecutivo son las provincias y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y no los órganos pertenecientes a ese poder.

El convenio de transferencia suscripto con la Universidad Nacional de San Martín CcontinúanC viola lo dispuesto por el art. 5° del decreto 606/95, que imponía la obligación de transferir la Telescuela Técnica en el marco de la ley 24.049 antes del 31 de diciembre de 1995.

Reiteran que la norma habilitante no previó que dicho servicio educativo fuera transferido a otra jurisdicción que no fuera la provincial o el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Añaden que en su nuevo destino perciben menores remuneraciones que las que

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G., A.D. y otros c/ Estado Nacional - M° de Cultura y Educación s/ proceso de conocimiento Procuración General de la Nación habrían recibido de ser transferidos a la ciudad citada y que ya no podrán ejercer el derecho a la carrera docente que les reconocía el Estatuto del Docente mientras eran agentes del Ministerio de Cultura y Educación, ni el Estatuto aprobado por la Ordenanza N° 40.593, que rige a los docentes de la Ciudad de Buenos Aires, lo que demostraría el perjuicio que se les ocasionó al suscribir el convenio que impugnan.

-V-

A mi modo de ver, el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, toda vez que se encuentra en juego la aplicación e interpretación de normas de carácter federal C. 24.049, decreto 606/95 y convenio de transferenciaC y la decisión del superior tribunal de la causa ha resultado adversa a las pretensiones de los apelantes.

-VI-

En cuanto al fondo del asunto, considero que los agravios de los apelantes deben ser desestimados, toda vez que, a mi modo de ver, la cámara ha examinado correctamente las cuestiones planteadas en el sub lite.

En primer término, creo oportuno recordar que la inteligencia de las leyes debe tener en cuenta el contexto general y los fines que las informan y, a ese objeto, la labor del intérprete debe ajustarse a un examen atento y profundo de sus términos, que consulte la racionalidad del precepto y la voluntad del legislador, extremos que no deben ser obviados por las posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación legal, precisamente, para evitar la frustración de los objetivos de la norma (Fallos: 308:2246).

Por otra parte, V.E. ha establecido en el precedente de Fallos:

315:1361 que, mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurídico regula la actividad administrativa en

todos sus aspectos Creemplazando así el criterio del órgano estatal al predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y reducir su actividad a la constatación del presupuesto fáctico definido por la norma en forma completa y la aplicación de la solución que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal automática)C, en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso concreto para que realice una estimación subjetiva que completará el cuadro legal y condicionará el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio discrecional). Asimismo, agregó que la tradicional distinción entre potestades regladas y discrecionales ha perdido en importante medida su interés original ante el reconocimiento de la existencia de elementos reglados aun en aquellos supuestos considerados tradicionalmente como actos no vinculados y que, al no poder hablarse hoy en día de dos categorías contradictorias y absolutas como si se tratara de dos sectores autónomos y opuestos sino más bien de una cuestión de grados, no cabe duda de que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentran su ámbito de actuación en los elementos reglados de la decisión, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto.

A la luz de tales conceptos, procede advertir que, según los fundamentos expuestos por los legisladores que presentaron el proyecto, el objetivo de la ley que autorizó la transferencia de los servicios educativos fue diseñar un sistema federal de educación en el que se preserve la unidad cultural y se respete la diversidad regional, que logre homo-

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G., A.D. y otros c/ Estado Nacional - M° de Cultura y Educación s/ proceso de conocimiento Procuración General de la Nación geneizar los logros educativos, diseñar modelos pedagógicos de validez social, adecuar las orientaciones con las necesidades y requerimientos comunitarios y generar alta eficiencia en los niveles de gestión y supervisión (v. Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación del 13 de noviembre de 1991, pág. 4040). Si bien allí se sostuvo que una de las estrategias fundamentales para el logro de estos fines es la transferencia de los servicios educativos nacionales a las provincias y a la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, dicha circunstancia no resultó ser un obstáculo para que, por el art.

1. , segundo párrafo, de la ley 24.049, se exceptuara expresamente a determinadas escuelas e institutos superiores y se facultara al Poder Ejecutivo a decidir la oportunidad de transferir estos servicios en formal total o parcial, aspectos que se dejaron librados a su discrecionalidad y que, al disponer así, implicaban la posibilidad de mantenerlos en el ámbito nacional al que ya pertenecían.

En tales condiciones, al no haberse puesto en tela de juicio la constitucionalidad de la norma que incluye a la Telescuela Técnica entre las entidades exceptuadas de la transferencia, considero que el Poder Ejecutivo Ca través del ministerio correspondienteC ejerció, dentro de los límites fijados por la norma, la facultad que se le atribuyó de optar por una de las alternativas válidas posibles y, de este modo, mantuvo a la institución de que se trata en la órbita nacional CUniversidad Nacional de General San MartínC decisión que, por estar fundada en razones de política educativa y responder a apreciaciones singulares de conveniencia, obviamente no puede ser examinada por los tribunales de justicia, pues aun cuando se invoque con énfasis la voluntad de transferir a través de convenios interjurisdiccionales, es evidente que el legislador

consideró que ciertas instituciones podían participar en el proceso de descentralización educativa a través de otros mecanismos, tal como ocurrió en la especie.

Finalmente, no resulta ocioso señalar que lo actuado por el Poder Ejecutivo en relación a la Telescuela Técnica tampoco resulta contrario a lo dispuesto por el art. 5° del decreto 606/95, puesto que, sin perjuicio de que no se cumplió la pauta temporal establecida, dicha norma se limita a ordenar aspectos que hacen a la organización administrativa, sin obligar a que la transferencia se realice a favor de alguna provincia o del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

-VII-

Por todo lo expuesto, opino que corresponde rechazar el recurso extraordinario interpuesto y confirmar la sentencia apelada.

Buenos Aires, 17 de abril de 2002NICOLAS EDUARDO BECERRA