Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 28 de Febrero de 2002, C. 618. XXXVI

• Emisor: Procuración General de la Nación

3. 618. XXXVI.

   RECURSO DE HECHO

   Cooperativa de Trabajo Fast Limitada c/ Estado Nacional C Poder Ejecutivo de la Nación C dto. 1002/99. Procuración General de la Nación Suprema Corte: -I-

   La Cooperativa de Trabajo FAST Limitada promueve acción de amparo contra el Estado Nacional, en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, a fin de que se de clare la nulidad, invalidez, inaplicabilidad e inconstitucio nalidad del Título III, ar t. 7º, punto 2 a) del decreto de necesidad y urgencia 1002/99 CServicios Privados de Seguridad y CustodiaC, por entender que lesiona las garantías que con sagran los arts. 14, 16, 28 y 99 inc. 3 º de la Ley Fundamen tal, al establecer que las personas juríd icas cuya actividad sea la de prestar, entre otros, los servicios de seguridad y vigilancia como los que la cooperativa brinda, deben estar constituidas de acuerdo y dentro de algunas de las categorías societarias previstas por la ley 19.550 (fs. 1/21). Fundamentó la viabilidad de la vía elegida en la existencia de otros medios administrativos o judiciales para la obtención de la inmediata protección de sus derechos con culcados y, de existir, sostuvo su ineficacia para resolver en tiempo oportuno la contro versia suscitada. Consideró, asi mismo, cumplidos los demás requisitos necesarios para dejar expedito el amparo en tanto la lesión de sus derechos era inminente y palmaria su arbitrariedad e irrazonabilidad, al violar las normas constitucionales que regula n la excepcionalísima facultad del Poder Ejecutivo de dictar medidas de ca rácter legislativo, así como las referidas al resguardo de la igualdad y manifiesta ilegalidad, por lo cual resultaba inne cesaria mayor prueba y debate en tanto la cuestión podía ser entendida como de puro derecho. Citó jurisprudencia referida a los decretos de ne cesidad y urgencia, en tanto Cy en especial en este supuesto C

   no era posible eludir los trámites parlamentarios cuando no estuvieran dadas las con diciones de hecho y derecho que lo habilitaren, máxime cuando tramita ante el Honorable Congreso de la Nación un proyecto de similares características al dic tado, con media sanción de la Cámara de Diputados. Consideró que tampoco existe un estado de neces idad comprobado y recordó que el principio general estriba en que en ningún caso puede, bajo pena de nulidad, el Poder Ejecutivo emitir dispo siciones de carácter legislativo. Sostuvo que el decreto cuestionado viola el princi pio de razonabilidad al est ablecer, a su criterio arbitraria mente, que las cooperativas de trabajo no podrán dedicarse a la prestación de servicios de seguridad y custodia por lo que cercena su actividad y vulnera las autonomías provinciales, toda vez que, debido a su neto corte de policía, legislaría para el ámbito local. -II-

   A fs. 138/141, el juez de primera instancia rechazó la acción. Para así decidir, consideró que el amparo, aún luego de la reforma constitucional, sigue siendo una vía ex cepcional que excluye aquellas cuestiones donde la arbitra riedad o ilegalidad aducida no surjan con total nitidez, cir cunstancia que no advirtió en el decreto impugnado. Expresó que éste comportó una dispensa singular a la proscripción general sancionada en punto a la intrusión del Poder Ejecuti vo en disposiciones de carácter legislativo, a través de la cual aquél se limitó, a su criterio, a ejercitar las faculta des que le fueran conferidas por las normas legales vigentes a efectos de reglamentar una actividad esp ecífica y otorgó al decreto valor normativo equivalente al de una ley. Advirtió que no cabe "amparizar" el acceso a la

3. 618. XXXVI.

   RECURSO DE HECHO

   Cooperativa de Trabajo Fast Limitada c/ Estado Nacional C Poder Ejecutivo de la Nación C dto. 1002/99. Procuración General de la Nación justicia eludiendo las vías procesales normales. En este sen tido, dijo que la actora no acreditó fehacientemente el peli gro en la demora que impidiera la sustanciación de otros re medios viables, en tanto el decreto en ciernes estableció el plazo de un año a contar desde su vigencia para la regulari zación de la situación de las personas físicas o jurídicas y de su personal a las nuevas normas. Tampoco consideró acreditado el agravio irreparable que le provocaría el hecho de intentar otra vía y, en otro orden, arguyó que, por más que la cooperativa hubiera desa rrollado la actividad por años y pretendiera el reconocimien to de un derecho adquirido, ello no era óbice para que, con posterioridad, le fuera requerido cumplimentar nuevos recau dos para su ejercicio. -III-

   Contra dicha sentencia, la cooperativa interpuso recurso de apelación e introdujo hecho nuevo (f s. 148/162). Reiteró en gran parte los argumentos esgrimidos en la demanda y planteó, esta vez, la inconstitucionalidad y nulidad del decreto de necesidad y urgencia 1002/99 in totum, por no cumplir con los requisitos mínimos establecidos en la Constitución Nacional para su validez como tal. Afirmó que el plazo de un año previsto para la re gularización de la situación jurídica de la cooperadora no era decisivo para rechazar el amparo, pues el hecho mismo de la regularización implicaba una prohibición de ejercer este tipo de actividad, toda vez que la ley de cooperativas impide C. sanción de nulidadC la transformación de éstas en so ciedades comerciales. Por ende, en caso de operar con nueva estructura societaria, la consec uencia única resultaría su disolución y liquidación, así como el traspaso al Fisco de todo remanente

   patrimonial. La introducción del hecho nuevo Ca la que adscribe la recurrenteC consiste en la copia de un dictamen emitido por la Dirección de Registro y Consultoría Legal del Institu to Nacional de Acción Cooperativa y Mutual, dependiente de la entonces Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación. Allí se sostuvo la falta de razón que justifique excluir a las cooperativas, con m otivo de su estructura ins titucional, de la actividad regulada por el decreto de nece sidad y urgencia. Mantuvo una actitud crítica con relación a la medida cuestionada y advirtió la existencia de un proyecto con trámite parlamentario que incorpora, a las cooperativas de trabajo, en el sistema de vigilancia privada y custodia. A fs. 166/170, aportó otra documental como hecho nuevo: una copia de un proyecto de ley presentado por varios diputados nacionales, propiciando específicame nte dejar sin efecto el inc. a) del apartado 2 del art. 7 º del decreto de necesidad y urgencia 1002/99. Fundan el pedido de derogación parcial del decreto en que el Poder Ejecutivo desconocía fun ciones propias del Legislativo, al imponer una solución que había rechazado la mayoría de la Cámara de Diputados, en ra zón de que el proyecto de ley aprobado por ésta receptó el criterio de admitir todo tipo de personas jurídicas, inclui das las cooperativas de trabajo, en la prestación privada de servicios de seguridad. -IV-

   Oído el fiscal general (fs. 182) C. calificó, a la cuestión en examen, de evidentemente opinable a la luz de las argumentaciones de la parte, la contraparte y del deciso rio de primera instancia, circunstancia que excluía toda ide a de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta que habilitare la

3. 618. XXXVI.

   RECURSO DE HECHO

   Cooperativa de Trabajo Fast Limitada c/ Estado Nacional C Poder Ejecutivo de la Nación C dto. 1002/99. Procuración General de la Nación acción en los términos del art. 1 º de la ley 16.986C la Sala 4 de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Ad ministrativo Federal confirmó el pronunciamiento apelado (fs. 184/185). Luego de reseñados los arts. 43 y 99 inc. 3 º de la Constitución Nacional, analizó brevemente la motivación del decreto cuestionado, para concluir que su finalidad fue la de resguardar la seguridad de la Comunidad y hacer más eficiente el debido control, ci rcunstancia que fue caracterizada por el Poder Ejecutivo como urgente. Al analizar si la cuestión reu nía los requisitos de necesidad y urgencia previstos por la norma constitucional para autorizar al P.E.N. a dictar normas de naturaleza legislativa, afirm ó sin más que no advertía que fuera manifiestamente ilegítimo o arbitrario establecer, por decreto, los requisitos para la obtención del certificado de habilitación para las personas jurídicas dedicadas a la pres tación de servicios de seguridad privada y custodia, toda vez que nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de le yes o reglamentaciones o a la inamovilidad normativa. -V-

   Disconforme, la Cooperativa de Trabajo FAST Limita da dedujo el recurso extraordinario de f s. 190/212, que, de negado, motiva esta queja. Sostuvo en el escrito de interposición del primero que el decisorio es definitivo, en tanto la alzada resolvió la controversia de fondo y, por ende, resulta insusceptible de revisión por otra vía procesal. Arguyó que la sentencia se limita a transcribir los artículos de la Constitución Nacional referidos al amparo (art. 43) y a los decretos de necesidad y urgencia (art. 99

   inc. 3º) y que, con único apoyo en dicha mención, sin tarea interpretativa alguna ni análisis respecto del cumplimiento de los requisitos de validez del decreto 1002/99, el a quo confirmó la sentencia, extremo que, en su opinión la descali fica por arbitraria e infundada. Consideró, asimismo, que no constituye una deriva ción razonada del derecho y hechos aplicables, al no haber analizado ni desarrollado los argumentos introducidos desde un inicio por la actora ni tenido en cuenta los hechos nuevos aportados. Entendió que la interpretación dogmática de las normas federales formulada por l a cámara Ccarácter que reviste el decreto de necesidad y urgencia 1002/99, sub discussioC es violatoria de la Constitución Nacional, en razón de no cumplirse con los requisitos fácticos e institucionales que autoricen su dictado así, como de la reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema referida a esta categoría de normas Ccita en especial, Fallos: 322:1726 C. Además, resulta contraria a los derechos esgrimidos por su parte. Asimismo, se agravió de que el mentado decreto le siona las garantías constitucionales de igualdad, de trabajo, de propiedad y de razonabilidad, defensas que Ca su juicioC no fueron consideradas por el a quo, lo que le acarrea un gravamen de posible reparación, únicamente, a través del re curso impetrado. -VI-

   Adelanto mi opinión favorable a la admisibilidad formal de la queja deducida. En primer lugar, si bien es cierto que V.E. ha sos tenido la ausencia de carácter definitivo de los fallos dic tados en procesos de amparo (Fall os: 312:262), ha reconocido

3. 618. XXXVI.

   RECURSO DE HECHO

   Cooperativa de Trabajo Fast Limitada c/ Estado Nacional C Poder Ejecutivo de la Nación C dto. 1002/99. Procuración General de la Nación que ello no obsta para admitir la procedencia del remedio federal cuando lo resuelto causa un agravio de difícil o im posible reparación ulterior (args. Fallos: 320:1789; 321:3147 Cvoto del juez E.S.P.C.; 322:3008). En estos supuestos, resulta particularmente necesario que el recurrente demuestre que el pronunciamiento impugnado posee carácter definitivo, en el sentido de que el agravio alegado es de insuficiente o tardía reparación o porque no habría posibilidad en adelante Co ésta sería inoportunaC para volver sobre lo resuelto (args. Fallos: 319:2802 Cvoto del juez A.R.V.C.. En el caso de marras, la afirmada posibilidad de la cooperativa de acceder por otra vía procesa l al análisis y resolución de la controversia Ccomo expresa el auto de dene gatoria del recurso extraordinario C resulta ilusoria, a poco que se advierta que el fallo, a pesar de definir, en princi pio, el rechazo formal de la acción intentada, decidió sobr e el fondo de la cuestión al haber declarado la validez del decreto de necesidad y urgencia en crisis, motivo por el cual la accionada, en su caso y con acierto, podría oponer la au toridad de cosa juzgada si se pretendiera un replanteo de la cuestión, por la vía ordinaria. Aún más, la sentencia atacada prescindió de la in dispensable fundamentación que justificase derivar, a otro pleito, la tutela de los derechos invocados. Con relación a ello, la Corte ha sustentado la tesis de que la exclusión del amparo por la existencia de otros recursos no puede fundarse en una apreciación ritual, toda vez que la institución en sí tiene por objeto una efectiva protección de derechos, más que una ordenación o resguardo de competencias (Fallos: 320: 1339). En segundo lugar y, con referencia a la alegada

   arbitrariedad de la sentencia, C. perjuicio de intentar la admisibilidad del recurso sobre la base de la interpretación de normas federales en oposición a su postura C asiste, en mi criterio, razón a la recurrente. Según lo tiene también dicho la Corte, cuando en el recurso extraordinario se cuestiona la inteligencia de dispo siciones federales y se formulan agravios que tienen cabida en la doctrina de la arbitrariedad corresponde, en principio, considerar en primer tér mino esa tacha, puesto que, de exis tir, los demás agravios se tornarían abstractos en razón de la descalificación de la sentencia como acto jurisdiccional. En rigor, no habría sentencia propiamente dicha (args. Fa llos: 323:1669 y 2245). Sentado lo que antecede, corresponde afirmar que, siempre que la garantía de defensa se lesione y la interpre tación que se esgrima transgreda los principios fundamentales o cause indefensión, la sentencia recaída será descalificab le por el carril de la arbitrariedad. Por medio de esta doctrina se tiende a resguardar la garantía de la defensa en juicio y el debido proceso, exigiendo que las sentencias sean fundadas y constituyan una derivación razonada del derecho vigente con aplicación a las circunstancias comprobadas de la causa (Fa llos: 316:2434; 321:3695; 322:569, 702 y 2755; 323:192, 212, 2367 y 2461, entre muchos otros). Son, por lo tanto, reproba bles los veredictos que se encuentran infundados, circunstan cia que se evidencia en la impugnada resolución, pues el a quo no rechazó la acción de amparo en puridad por una cues tión formal Cvías alternativas e ilegalidad no manifiesta C sino mediante una afirmación dogmática sobre el fondo; esto es, la alegada urgencia por el órgano que dictó la norma en discusión y la inexistencia de derecho adquirido al manteni miento de normas. En efecto, lejos está de comportarse como fundada una

3. 618. XXXVI.

   RECURSO DE HECHO

   Cooperativa de Trabajo Fast Limitada c/ Estado Nacional C Poder Ejecutivo de la Nación C dto. 1002/99. Procuración General de la Nación resolución que omitió evaluar si un decreto, de las características del dictado, cumplía con lo establ ecido en reiterada doctrina de la Corte y su principal fuente (el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional). Tampoco merece calificarse de razonable Cy resulta por ende pasible de la tacha de arbitrariedad C el fallo contradictorio en sí mismo, como ocu rre con el del sub examine, donde el a quo declaró improcedente la acción intentada y, a su vez, se pronunció sobre el fondo del asunto, declarando la validez del decreto cuestionado. -VII-

   Opino, por tanto, que lo hasta aquí ex puesto es suficiente para admitir la queja, dejar sin efecto la senten cia de fs. 184/185 en cuanto fue materia de recurso extraor dinario y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que, por la sala que corresponda, dicte un nuevo pronun ciamiento ajustado a derecho. Buenos Aires, 28 de febrero de 2002. Es Copia N.E.B.