Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 18 de Diciembre de 2001, C. 547. XXXVI

• Fecha: 18 Diciembre 2001

3. 547. XXXVI.

   Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado Nacional s/ acción de amparo.

   Procuración General de la Nación Suprema Corte:

   -I-

   A fs. 9/11, el Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos promovió acción de amparo contra el Estado Nacional y la Administración Federal de Ingresos Públicos (A.F.I.P.), en los términos del art. 43 de la Carta Magna, para que se declare la inconstitucionalidad del art. 2° de la ley 24.977, del decreto 885/98 del Poder Ejecutivo Nacional, de la resolución general 211 de la A.F.I.P. y demás normas reglamentarias, en cuanto impiden a sus representados que tengan una facturación anual igual o inferior a $ 36.000, asumir la posición de responsables no inscriptos frente al IVA (RNI, en adelante).

   Arguyó que es una entidad de carácter paraestatal cuyo fin es controlar, de forma delegada, la matrícula y el comportamiento ético de los colegiados.

   Expresó que la ley citada creó el régimen simplificado para pequeños contribuyentes (RS), denominado también "monotributo", y modificó el art. 29 de la ley del IVA, de tal forma que, quienes están en condiciones de optar por este nuevo régimen y no lo hagan, quedan obligatoriamente frente al IVA como responsables inscriptos (RI, de aquí en más), no pudiendo ser RNI.

   Alegó que ello, en muchos casos, no representa una mejora ni una comodidad con respecto a su situación tributaria anterior, sino que encierra una injusticia, pues la franja de profesionales con mayores ingresos puede permanecer ante el IVA como RNI, lo que se traduce, desde su óptica, en una situación más ventajosa. Puntualiza que las normas en crisis violan los principios constitucionales de equidad,

   proporcionalidad e igualdad ante el impuesto.

   Por último, solicitó que se declare la cuestión como de puro derecho, que se dicte una medida precautoria al respecto, hasta tanto haya sentencia firme.

   -II-

   A fs. 30/34, el Fisco Nacional presentó el informe del art. 8° de la ley 16.986, en el cual describió el mecanismo del "monotributo" en cuanto se refiere a los pequeños contribuyentes de la categoría "profesionales".

   Al mismo tiempo, estimó que la vía intentada es improcedente, dada la necesidad de una mayor amplitud de debate y prueba, porque el daño alegado no puede generalizarse debido a la diversidad de situaciones tributarias y económicas que pueden presentar los colegiados de la actora, sin que pueda decirse que las normas son manifiestamente arbitrarias.

   Negó que el sistema sea injusto o que establezca diferencias inadmisibles entre categorías de responsables, a la par que sostuvo que las ventajas y desventajas del sistema implementado han de apreciarse caso por caso, dado que éste afecta a cada contribuyente de manera distinta, de acuerdo con su particular situación, lo cual acarrea la necesidad de debate y pruebas al respecto.

   Remarcó el carácter opcional del régimen y las ventajas que posee con relación al sistema tributario general, en cuanto a que se exceptúa de sufrir retenciones o percepciones, o realizar pagos a cuenta a quienes se inscriban en él.

   -III-

   A fs. 40/42, el juez federal de Paraná hizo lugar a la acción y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad

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   Procuración General de la Nación de las disposiciones impugnadas en cuanto impiden a los miembros de la amparista optar por permanecer como RNI ante el IVA.

   Para resolver de tal modo, estimó que la vía es formalmente procedente, ya que no hace falta mayor amplitud de debate y prueba, tal como se demostró en causas similares, a cuyas constancias remitió.

   Agregó que el art. 43 de la Carta Magna exige, en el accionar impugnado, una arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, circunstancia que se verifica en autos pues CseñalóC existe una notoria desigualdad entre quienes no superan los $ 36.000 de facturación anual y que, en consecuencia, deben pasar a revestir como monotributistas o bien permanecer ante el IVA como RI y quienes, por superar dicha cifra Cy hasta los $ 144.000C, tienen la posibilidad de estar como RNI en ese impuesto, de forma tal que a quienes tienen mayores ingresos se les exige una tributación menor y se les reducen las cargas formales.

   Estas circunstancias implican a su entender una grave lesión del art. 16 de la Carta Magna y del principio de capacidad contributiva.

   -IV-

   A fs. 54/55, la Cámara Federal de Paraná confirmó en su totalidad el decisorio recurrido, al compartir su apreciación en cuanto a que el nuevo régimen fiscal para los profesionales de menores ingresos resulta notoriamente violatorio del derecho a la igualdad.

   -V-

   Disconforme, el Fisco Nacional interpuso el recurso

   extraordinario que luce a fs. 58/63, concedido por la alzada a fs. 69.

   Aduce que se halla en juego la interpretación de normas de derecho federal y que, además, lo resuelto por el a quo es arbitrario porque se apoya en argumentos inconsistentes, ya que no se ha acreditado, ni siquiera mediante indicios, la afirmación que sustenta la posición de la actora, en cuanto a que quienes menos ganan se hallan en una peor situación frente al Fisco que aquellos que, por tener una facturación superior a $ 36.000, al poder optar por ser RNI ante el IVA, gozan de una ventaja fiscal. Insiste, en este sentido, en que la vía escogida no resulta idónea para tratar el planteamiento realizado, ya que debe atenderse la situación tributaria de cada contribuyente, sin que puedan extraerse consecuencias generales. Así, puntualiza que, en autos, no ha existido prueba alguna sino que, por toda demostración del daño alegado, se ha tenido como válida una pericia contable realizada en otro juicio y sobre la cual no le fue dado opinar.

   Por último, advierte que la cuestión debatida en autos posee gravedad institucional, habida cuenta de que excede el interés meramente individual de las partes y afecta al sistema tributario federal y a la recaudación de los ingresos estatales.

   -VI-

   De los agravios de la recurrente, considero que un orden jurídicamente lógico impone examinar, en forma previa, el relativo a la legitimación que ha esgrimido el colegio actor para actuar en nombre de sus asociados, puesto que, de carecer de tal requisito común, se estaría ante la inexistencia de un "caso", "causa" o "controversia", en los términos

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   Procuración General de la Nación del art. 116 de la Carta Magna, que tornaría imposible la intervención de la justicia por intermedio del presente amparo, resultando carente de sustento y, por ende, arbitrario, un decisorio sobre el fondo en tales condiciones. Debo recordar, en este orden de ideas, que es doctrina del Tribunal que el recurso extraordinario es procedente, aun tratándose de cuestiones de hecho, prueba y derecho procesal, en los supuestos en que las conclusiones de los jueces presentan vicios que las descalifican a la luz de la doctrina sobre la arbitrariedad de sentencias (Fallos: 311:696 y 880).

   Ello es preciso, a pesar de que en el recurso de fs.

   58/63 sólo se cuestiona este extremo en forma sumamente escueta (ver fs. 60, quinto párrafo).

   En este orden de pensamientos, cabe indicar que, como lo recordó este Ministerio Público en los dictámenes recogidos en Fallos: 306:893 y 322:528 Centre otrosC, desde antiguo V.E. ha declarado que no compete a los jueces hacer declaraciones generales o abstractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos (Fallos: 2:253; 24:248; 94:444; 94:51; 130:157; 243:177; 256:

   103; 263:397 y muchos otros).

   Así, ya desde sus inicios (confr. Fallos: 1:27 y 292), el Tribunal negó que estuviese en la órbita del Poder Judicial de la Nación la facultad de expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los poderes legislativo y ejecutivo (Fallos:

   12:372; 95:51 y 115:163). Ello es así pues C. lo afirmó en Fallos: 242:

   353C el fin y las consecuencias del control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa suponen que este requisito de la existencia de "caso" o "controversia judicial" sea observado rigurosamente para la preservación del principio de la división de poderes, según lo expone el juez

   Frankfurter con fundamento en la jurisprudencia norteamericana (341 U.S. 149).

   Es por tales motivos que el art. 2° de la ley 27 preceptúa que la justicia nacional nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte. Así lo ha entendido V.E. en su invariable doctrina, según la cual "si para determinar la jurisdicción de la Corte y de los demás tribunales de la Nación no existiese la limitación derivada de la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida ésta como ‹un pleito o demanda en derecho instituida con arreglo a un curso regular de procedimiento', según el concepto de M., la Suprema Corte dispondría de una autoridad sin contralor sobre el gobierno de la República, y podría llegar el caso en que los demás poderes del Estado le quedaran supeditados con mengua de la letra y del espíritu de la Carta Fundamental" (Fallos:

   156:318; 227:688; 245:552; 322:528, entre muchos otros) (énfasis añadido).

   En esta inteligencia de la cuestión, la existencia de un "caso" o "causa" presupone la de "parte", es decir, de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso. En este orden de ideas, ha expresado V.E. en Fallos:

   322:528, considerando 9°, que, como lo ha destacado acertadamente la jurisprudencia norteamericana, "al decidir sobre la legitimación resulta necesario determinar si hay un nexo lógico entre el status afirmado [por el litigante] y el reclamo que se procura satisfacer", el cual "resulta esencial para garantizar que [aquél] sea una parte propia y apropiada que puede invocar el poder judicial federal" ("Flash v. Cohen", 392 U.S. 83), y, en definitiva, como fue señalada por el juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos, A.S., a

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   Procuración General de la Nación fin de preservar al Poder Judicial de la sobrejudicialización de los procesos de gobierno ("The doctrine of standing as an essential element of the separation of powers", 17 Suffolk Univ. L.R., 1983, pág. 881). En síntesis, la "parte" debe demostrar la existencia de un "interés especial" en el proceso o, como lo ha dicho nuestra jurisprudencia, que los agravios alegados la afecten de forma "suficientemente directa" o "substancial", esto es, que posean suficiente "concreción e inmediatez" para poder procurar dicho proceso.

   A lo dicho, cabe agregar que, como también lo ha sostenido V.E.

   (arg.

   Fallos:

   311:1435, considerando 5° Ca contrario sensuC y C.1329.XXXVI. in re "Casime, C.A. c/ Estado Nacional", sentencia del 20 de febrero de 2001 C. remite al dictamen de este Ministerio Público FiscalC), se configura una causa judicial atinente al control de constitucionalidad de preceptos legales infraconstitucionales cuya decisión es propia del Poder Judicial, siempre y cuando se produzca un perjuicio concreto al derecho que asiste a quien legítimamente lo invoca.

   En conclusión, el principio indicado surge de la jurisprudencia norteamericana, que también requiere una controversia definida, concreta, real y sustancial, que admita remedio específico a través de una decisión de carácter definitivo, entendida como diferente de una opinión que advierta cuál sería la norma en un estado de hecho hipotético. Este principio fue reiterado por el Tribunal en Fallos: 316:1713 y 320:1556 y 2851, así como en sendos dictámenes de esta Procuración General en las causas C.782.XXXV. "C., M. y otros c/ Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación s/ acción de amparo" y Cla ya citadaC "Casime".

   En el sub judice, la actora C. es un colegio que

   reúne a los profesionales en la fonoaudiología en la Provincia de Entre Ríos, vale recordarloC invocó estar investida de facultades para representar a sus asociados, quienes CdiceC por tener una facturación que, en el año, no supera los $ 36.000, han sufrido o pueden sufrir, en forma inminente, las consecuencias gravosas de la aplicación de un régimen tributario desventajoso, con relación al resto de los contribuyentes que, por superar dicho monto, pueden permanecer como responsables no inscriptos frente al IVA, razón por la cual pretende la declaración de inconstitucionalidad de las normas supra indicadas.

   Estimo que, contrariamente a lo alegado por dicha parte y a lo decidido implícitamente por el a quo, existe un obstáculo insuperable para poder considerar que aquélla se encuentra legitimada para realizar la petición de autos. El óbice al que me refiero, en esencia, se desprende de la calidad de los derechos cuya afectación ha denunciado.

   En efecto, si bien ha destacado esta Procuración General que, tras la reforma constitucional de 1994, nuestra Carta Magna ha ampliado el espectro de los sujetos legitimados para accionar por la vía del amparo, que tradicionalmente estaba limitada a aquellos que fueran titulares de un derecho subjetivo individual, esta amplitud no se ha dado para la defensa de cualquier derecho, sino sólo en relación a los mecanismos tendientes a proteger ciertos derechos de incidencia colectiva (arg. dictamen de la causa de Fallos: 320:690, acápite IV).

   Así, el art. 43 de la Constitución Nacional, en su segundo párrafo, establece que podrán interponer dicha acción "contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia

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   Procuración General de la Nación colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propenden a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización".

   En la especie, cabe destacar, no se trata de un planteamiento vinculado a derechos relativos al medio ambiente, o a la competencia, ni que afecten la relación de usuario o consumidor, ni de ningún otro tipo de derecho subjetivo de incidencia colectiva en general (supuestos que se daban en los antecedentes de Fallos: 320:690 y 323:1339), sino que estamos ante una discusión que, en concreto, gira en torno al deber de contribuir al gasto público por parte de ciertos sujetos que, por desarrollar una actividad profesional y tener una facturación que no supera un monto anual determinado, el legislador ha decidido que lo hagan de una manera determinada, colocándolos ante una opción, diversa de la que ha otorgado a quienes superan dicha cifra.

   Aprecio, en tales condiciones, que la actora ha puesto sobre el tapete una cuestión relativa al respeto del principio de capacidad contributiva y de la igualdad ante el impuesto de cada uno de los contribuyentes que puedan resultar alcanzados por las disposiciones en crisis. Tales derechos, parece obvio remarcarlo, son patrimoniales, puramente individuales, cuyo ejercicio y solicitud de tutela corresponde, en exclusiva, a cada uno de los potenciales afectados y, por lo tanto, fuera del ámbito de la ampliación de la legitimación que ha realizado la citada norma constitucional.

   En este orden de ideas, remarco que el colegio amparista no ha actuado tampoco en defensa de derechos y obligaciones que incumban exclusivamente a los fonoaudiólogos por su condición de tales, o en procura de justicia frente a disposiciones que regulen esa actividad profesional en exclusiva,

   supuesto en que, en todo caso, gozaría de una mejor posición para actuar ante la justicia, si su ley de creación y sus normas estatuarias así lo facultaran. Como quedó dicho, lo hizo sólo con relación a derechos individuales de parte de sus asociados, en su calidad de contribuyentes, supuesto que, a mi juicio, demuestra un standing insuficiente para formular un reclamo como el de autos.

   Ha expresado el Tribunal en Fallos: 321:1252, considerando 25 que, admitir la legitimación en un grado que la identifique con el "generalizado interés de todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes de gobierno", deformaría las atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con el ejecutivo y con la legislatura y lo expondría a la imputación de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares. Y agregó que la protección de los contribuyentes o de los ciudadanos, dada su base potencialmente amplia, es precisamente el tipo de influencia que en una democracia debe ser utilizada ante las ramas del gobierno destinadas a ser sensibles frente a la actitud de la población, modalidad de naturaleza política a la que es ajeno el Poder Judicial. Es claro, en mi concepto, que tal supuesto equivaldría a una acción popular, a una defensa abstracta de la legalidad, inadmisible en nuestro ordenamiento federal.

   Lo aquí expuesto no implica, claro está, adelantar juicio alguno sobre la constitucionalidad de las normas criticadas, ni menoscabar el derecho de cada habitante de la Nación para acudir al amparo jurisdiccional cuando se vean lesionados o restringidos ilegalmente sus derechos constitucionales de modo que exija reparación (vgr. si quien está legitimado demostrase algún derecho subjetivo afectado por el RS o por las categorías opcionales ante las cuales lo ha colocado la nueva regulación; o bien un palpable menoscabo en su

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   Procuración General de la Nación derecho al respeto de la igualdad y de la capacidad contributiva). Así lo ha sostenido el Tribunal, desde antiguo, cuando el desenvolvimiento de los poderes políticos afectó esas garantías y sin que esa protección haya implicado ejercer, por sí mismo, las facultades de otro poder (Fallos:

   179:98; 185:12; 194:428; 195:250; 310:991; 312:451 y 321:

   1252, entre muchos otros), situación que, como queda dicho, no guarda relación con la examinada en este dictamen.

   -VIII-

   Lo hasta aquí dicho me exime de considerar los restantes agravios introducidos en el recurso extraordinario del Fisco Nacional, ya que devienen inoficiosos frente a la solución que se propone.

   Por lo tanto, estimo que cabe dejar sin efecto la sentencia de fs. 54/55 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

   Buenos Aires, 18 de diciembre de 2001 Es Copia M.G.R.