Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 5 de Diciembre de 2001, O. 29. XXXVII
| Fecha | 05 Diciembre 2001 |
O. 29. XXXVII.
Obra Social de Empleados del Tabaco de la República Argentina y otro c/ Estado Nacional - Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos - Secretaría de Agricultura s/ amparos y sumarísimos.
Procuración General de la Nación Suprema Corte:
-I-
La Obra Social de Empleados del Tabaco de la República Argentina y la Obra Social del Personal de la Industria del Tabaco (OSETRA y OSPIT, de aquí en más) promovieron acción de amparo contra el Estado Nacional (ex Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos - Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación), con el objeto de obtener que se declare la invalidez y nulidad de la resolución 200/99 de la citada Secretaría de Estado (SAGPyA, en adelante) y se le ordene seguir depositando, a su favor, las sumas correspondientes a la distribución del Fondo Especial del Tabaco (en adelante FET), de conformidad con lo establecido en los acuerdos del 25 y 28 de junio de 1996, que fueron homologados por la resolución 390/96 de la SAGPyA (fs. 12/36).
Explicaron que entre los beneficiarios de la primera se encuentran los trabajadores de la industria, de la manufacturación y de la comercialización del tabaco, mientras que, entre los de la segunda se incluye al personal que cumple actividades en la industria y pre-industrialización del tabaco, es decir, que ambas son representativas de toda la actividad tabacalera que existe en el país y, en tal carácter, desde 1972 hasta 1996, percibieron en forma exclusiva las sumas del FET, creado por la ley 19.800, en el porcentaje fijado por su art. 25 (conforme a la modificación de la ley 23.684). Sin embargo, a fines de 1995, la Obra Social del Personal Rural y Estibadores de la República Argentina (OS- PRERA, en adelante) solicitó participar de la distribución de aquél y, después de varios hechos que tenían por objeto presionarlas, se llegó al acuerdo indicado anteriormente entre las tres obras sociales, en el que las actoras sacrificaron un
porcentaje de su participación para que la última recibiera un 20% del fondo. Ese acuerdo fue homologado por la resolución 390/96 de la SAGPyA, la que, a su vez, fue derogada por la resolución 200/99 de la SAGPyA que redistribuyó los recursos del FET entre las obras sociales involucradas, elevando la participación de la OSPRERA al 50%.
S., en síntesis, que dicho acto administrativo adolece de varios vicios que determinan su nulidad. En primer término, cuestionaron que el art. 25 de la ley 19.800 otorgue competencia a la SAGPyA para dictarlo, pues en su carácter de autoridad de aplicación de la ley tiene atribuciones para distribuir los fondos entre las provincias productoras del tabaco -de acuerdo a lo establecido en el art.
28-, pero no para invadir competencias de otras reparticiones, ni para resolver conflictos entre obras sociales.
En su concepto, ni la ley ni el decreto 2676/90 -invocado como sustento de la resolución impugnada- facultan a la SAGPyA, a la Subsecretaría de Finanzas Públicas o al Departamento del Tabaco, dependientes del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos, a evaluar los grados de representatividad de las obras sociales o a dirimir cuál es la más representativa, en los términos de aquella ley.
Así, en opinión de las actoras, el órgano competente para resolver el conflicto planteado entre las obras sociales involucradas es la Superintendencia de Servicios de Salud, creada por decreto 1615/96 -que dispuso la fusión en el nuevo organismo de la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL), el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS) y la Dirección Nacional de Obras Sociales (DINOS)-, con el fin de supervisar, fiscalizar y controlar a los agentes que integran el Sistema Nacional del Seguro de Salud. En efecto, el art. 25 de la ley 19.800 se limita a establecer un adicional del FET
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Procuración General de la Nación con destino a "la Obra Social de la Asociación Profesional de Trabajadores de la Actividad Tabacalera de mayor representatividad en el orden nacional" y la SAGPyA, en su carácter de autoridad de aplicación de la ley, se limita a la recepción y pago de los fondos correspondientes, sin que pueda ejercer jurisdicción sobre las obras sociales, que se encuentran bajo la órbita de otro organismo, dependiente de otro ministerio.
También afirmaron que los antecedentes acerca de la aplicación de la ley 19.800 ilustran sobre su verdadero sentido: cuando se creó el aporte, las actoras se distribuyeron los fondos mediante un acuerdo que celebraron ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -que intervino por el carácter de obras sociales de asociaciones profesionales de trabajadores que aquéllas revisten-, y cada vez que se modificaron los porcentajes de participación en el Fondo, se hizo por acuerdo de partes, en donde la SAGPyA se limitaba a convalidarlo. Nunca -dijeron- la autoridad de aplicación debió resolver o laudar frente a posiciones antagónicas de las entidades involucradas, ya que los "criterios de distribución" fueron acordados por las interesadas. Ello no significa que el Estado carezca de facultades para determinar el destino de los fondos, sino que la decisión en caso de conflicto, debe ser adoptada por el organismo encargado de coordinar la actividad de las obras sociales y no por la SAGPyA.
En segundo término, alegaron que los antecedentes de hecho y de derecho que sustentan el acto también estaban viciados. Ello es así, toda vez que -contrariamente a lo que afirma el acto- no tenían la obligación de aportar pruebas para demostrar el número y la composición de sus propios beneficiarios si consideraban que el órgano carecía de competencia para determinar los porcentajes de participación en el
Fondo. Por otra parte -dijeron- nunca en la historia de aquél se realizó una evaluación sobre la cantidad de beneficiarios de las obras sociales, ni existe una norma que disponga que el único criterio para atribuir representatividad sea el número de beneficiarios. Por ello, a fin de ser coherentes con su posición de no reconocerle competencia a la SAGPyA para dirimir el conflicto y teniendo en cuenta que la representatividad no se resume en el recuento de fichas de afiliación, consideraron que no estaban obligadas a aportar pruebas y documentos que respalden una postura que no sustentaban.
No obstante ello, asumiendo a título de hipótesis que aquel órgano fuera competente, cuestionaron los documentos que acompañó la OSPRERA al expediente administrativo, porque contienen diversas fallas, tales como la falta de CUIT o CUIL, o la debida individualización de la actividad desarrollada por el supuesto empleador.
En cuanto al procedimiento que dio origen al acto, sostuvieron que estuvo afectado, porque, entre otros vicios, el órgano emisor omitió darles vista en varias oportunidades, decidió la producción de medios probatorios antes de plantearse la controversia, ni decretó la apertura a prueba de las actuaciones.
Por último, alegaron que el acto es irrazonable, toda vez que la SAGPyA se basó en un criterio erróneo para determinar la mayor representatividad de las obras sociales en conflicto. En efecto, la mayor o menor población beneficiaria de cada una de aquéllas es un elemento contingente, que puede variar según la magnitud de la cosecha, la situación del mercado internacional o las circunstancias de la economía regional o nacional, mientras que, en cambio, si se puede constatar la existencia de una actividad tabacalera propiamente dicha y de otras en que la relación es más tan-
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Procuración General de la Nación gencial. En tal sentido, afirmaron que se dedican a prestar servicios médicos a los trabajadores del tabaco, en forma exclusiva -con la limitación que surge de las normas que permiten a los beneficiarios optar por otra obra social-, y no puede sostenerse lo mismo respecto de la OSPRERA, que es una obra social de múltiples actividades. Por otra parte, la resolución no ponderó la duración de los ciclos dentro de la actividad tabacalera, en la que existen dos sectores: por un lado, el acopio y preindustrialización del tabaco -que emplea a trabajadores permanentes y no permanentes, denominados "de temporada" o "cíclicos"- y, por el otro, la manufacturación de cigarrillos, cigarros, toscanos, etc., que requiere de empleados permanentes. De ahí que, a efectos de dilucidar la representatividad de las distintas obras sociales, resulte insuficiente el número de beneficiarios, máxime cuando la finalidad de la ley es que los recursos que dispone se utilicen exclusivamente en beneficio de los trabajadores del sector, que han contribuido a generar la riqueza, situación que no se da en el caso de la OSPRERA, debido a que cuenta con afiliados de múltiples actividades y que participan de otros cultivos.
-II-
A fs. 377/384, la Cámara Federal de la Seguridad Social (Sala II) confirmó la sentencia de primera instancia aunque con distintos fundamentos- y declaró la nulidad de la resolución 200/99 de la SAGPyA.
Para así resolver, en lo esencial, consideró que el acto era inválido, porque fue dictado por autoridad incompetente. En tal sentido, sostuvo que la SAGPyA resolvió el conflicto suscitado entre obras sociales sindicales comprendidas en el régimen de las leyes 23.660 y 23.661, sobre sus recursos y formas de financiamiento, controversia que, según las normas
indicadas, debía ser resuelta por la Superintendencia de Servicios de Salud, organismo que se asumió las competencias de las disueltas Dirección Nacional de Obras Sociales Sindicales, Administración Nacional del Seguro de Salud e Instituto Nacional de Obras Sociales (conf. surge del decreto 1615/96) y que, por resolución 9/99, estableció el procedimiento para resolver los conflictos entre obras sociales, en cuanto a la encargada de brindar las prestaciones médicas y recibir los aportes y contribuciones previstos en el art. 6° de la ley 23.660.
-III-
Contra dicho pronunciamiento, tanto la OSPRERA (admitida su intervención como parte coadyuvante de la demandada a fs. 148) como el Estado Nacional dedujeron los recursos extraordinarios de fs. 391/398 y 402/408, respectivamente.
La primera, después de explicar que la ley 19.800 (y sus modificatorias) comprende a todas las actividades tabacaleras del país -y que, en definitiva, los sectores industrial y comercial recaudan un impuesto específico que abonan los consumidores finales de tabaco con destino al sector más pobre de la actividad: la producción primaria-, critica a la sentencia con los siguientes argumentos:
-
Es contradictoria, toda vez que, anular la resolución 200/99 por considerar que la SAGPyA fue incompetente para dictarla, provocaría la nulidad de todo lo actuado en igual sentido desde 1994, fecha en que aquel órgano distribuyó los recursos del FET entre las obras sociales actoras, e inclusive la distribución previa dispuesta por resolución 390/96. b) No tuvo en cuenta que el art. 8° del decreto 3478/75, que facultaba al Ministerio de Trabajo para determi-
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Procuración General de la Nación nar la obra social de la asociación profesional más representativa de la actividad tabacalera, fue sustituido por el decreto 2676/90, que no atribuyó esa competencia a otro órgano.
Por ello -dice- el silencio no es casual, ya que debe entenderse que la decisión sobre la identidad y el porcentaje de participación de las obras sociales ha quedado en cabeza de la autoridad de aplicación de la ley nacional del tabaco, la que debe decidir teniendo en cuenta la finalidad de la ley cuya aplicación debe atender. c) Interpreta erróneamente que se trata de un conflicto entre obras sociales, que debe ser resuelto por la Superintendencia de Seguros de Salud, mediante la resolución 9/99, que se refiere a las controversias que normalmente pueden suscitarse entre aquellos entes, pero no se aplica al sub lite, en donde se trata de determinar la distribución del FET que establece la ley 19.800, aspecto sobre el que debe resolver la SAGPyA, en su carácter de autoridad de aplicación de la ley. d) Desconoce que tanto las actoras como ella han aceptado pacíficamente que la SAGPyA es el órgano competente para distribuir y adjudicar los recursos del FET entre las obras sociales, tal como sucede desde 1994, en que homologó un convenio entre OSETRA y OSPIT y, posteriormente, cuando hizo lo propio con el acuerdo que involucra a las otras obras sociales y dio origen a la resolución 390/96. Evidentemente afirma-, si las partes sometieron sus convenciones a decisión de aquel órgano es porque entendieron que era competente para decidirlo, pues de lo contrario no lo hubieran hecho, porque esa homologación no sería válida. Es que, en su concepto, la SAGPyA se expidió no sólo respecto de qué obras sociales percibirían el Fondo, sino también sobre la proporción que le
correspondía a cada una y, para ello, tuvo en cuenta la representatividad que ostentaban en el orden nacional y la finalidad de la ley. Todo ello da fundamento para aplicar la teoría de los actos propios respecto de la conducta desplegada por las actoras, ya que es doblemente contradictoria: por un lado, al desconocer la competencia del órgano cuando antes la reconocía y, por el otro, porque si se declara la nulidad de la resolución 200/99 por la falta de competencia del órgano que la dictó, entonces, readquiriría vigencia la anterior resolución, que también adolecería del mismo vicio, más aún, si ésta también se declarara nula, la distribución se haría a tenor de la resolución 877/94, que también estaría viciada, porque todas fueron dictadas por el mismo órgano.
El Estado Nacional, por su parte, desarrolla sus agravios, esencialmente, en dos sentidos:
1) La sentencia no tuvo en cuenta que el amparo no es una vía idónea para discutir la distribución de competencia entre órganos dependientes del Poder Ejecutivo, máxime cuando excluye el agotamiento de la vía administrativa y la necesaria intervención del presidente de la Nación.
En tal sentido, señala que la Constitución Nacional no ha alterado la regla básica de la existencia del régimen procesal del amparo, cual es que procede para la defensa de "derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley" (art.
43), circunstancia que no se verifica en el sub examine.
2) El a quo prescindió de la norma aplicable al caso (el art.
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del decreto 3478/75, texto según el decreto 2676/90) y, en consecuencia, implícitamente la declaró inconstitucional. Por otra parte, efectuó una errónea interpretación de las normas federales aplicables (leyes de ministerios, de obras sociales y del tabaco). En cuanto a la primera afirmación, señala que ello surge de la mera confrontación
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Procuración General de la Nación entre la sentencia y el texto normativo -reglamentario de las distintas leyes involucradas en esta controversia- vigente al momento de dictarse la resolución 200/99. De él surge inequívocamente la competencia de la actual SAGPyA para resolver del modo en que lo hizo.
Respecto de la segunda proposición, sostiene que las normas invocadas por la cámara se refieren a la competencia de la Superintendencia de Servicio de Salud para decidir conflictos en encuadramiento de beneficiarios de obras sociales, determinando el destino de los aportes y contribuciones, o para resolver, en caso de conflicto, la obra social encargada de brindar las prestaciones médicas y recibir los recursos previstos en la ley 23.660 (arts.
27 y 16, respectivamente), situaciones que difieren sustancialmente de la planteada en el sub lite. En efecto, los recursos del FET provienen de los consumidores, están afectados a la promoción de la actividad tabacalera y no tienen relación con el régimen de aportes de los trabajadores y contribuciones de los empleadores a las obras sociales. Por ello, la administración de aquel Fondo, así como la de cualquier otra actividad agropecuaria, corresponde al Ministerio de Economía y, en particular a la SAGPyA, de acuerdo con todas las leyes de ministerios que se han sucedido en los últimos diecisiete años.
-IV-
Los recursos extraordinarios son formalmente admisibles, toda vez que, en el sub lite, en cuanto es relevante para pronunciarse acerca de ellos, según se verá, se discute la inteligencia de normas federales (arts. 43 de la Constitución Nacional y 1° de la ley 16.986) y la sentencia del superior tribunal de la causa fue adversa al derecho que los apelantes fundaron en ellas (art. 14, inc. 3°, de la ley 48).
-V-
En efecto, a mi modo de ver, de los agravios que esgrimen los recurrentes, debe examinarse, en primer término, el que formula el Estado Nacional para cuestionar la admisión de la vía del amparo para discutir la validez de la resolución impugnada, dado que su admisión tornaría innecesario el análisis de los restantes.
Sobre el punto, creo necesario poner de resalto que, en el supuesto de hacerse lugar a la pretensión de las amparistas, recobraría inmediata vigencia la resolución 390/96 de la SAGPyA; es decir, de la misma autoridad administrativa que emitió la 200/99, impugnada en el sub discussio sobre la base de aducir que dicho órgano carecía de competencia para dictarla.
Dicha circunstancia, desde mi perspectiva, es decisiva para concluir que las actoras no han demostrado que se encuentren cumplidos, en el caso, los requisitos para la procedencia del amparo, extremo que V.E. ha calificado de imprescindible (conf. doctrina de Fallos:
319:2956 -con sus citas-; 321:1252 y 323:1825, entre otros).
Ello es así, en primer lugar, porque dicha acción sólo es procedente si se interpone con el objeto de restablecer "derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley" (conf. art. 43, primer párrafo, in fine, de la Constitución Nacional) y sólo cabe concluir que, en las condiciones supra expuestas, quienes se dicen afectadas no han logrado demostrar, como hubiere sido menester, su pretendido derecho a percibir determinado porcentaje más conveniente para ellas del Fondo creado por la ley 19.800, a poco que se repare en que, de las dos resoluciones aludidas, aquella en la que intentan fundar tal pretensión también sería susceptible prima
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Procuración General de la Nación facie de ser tachada de ilegítima, por adolecer de idéntico vicio que su sucesora -incompetencia de la SAGPyA para dictarla-, de tal forma que no advierto motivo para hacer prevalecer una sobre la otra a través de esta excepcional vía.
Por lo demás, estimo asimismo aplicable en la especie lo declarado reiteradamente por la Corte en torno a que la acción de amparo constituye un remedio de excepción y es inadmisible cuando no media arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, así como cuando la determinación de la eventual invalidez del acto requiere una mayor amplitud de debate y prueba (conf. fallos citados).
Sobre tales bases, pienso que las accionantes tampoco lograron acreditar la configuración de estos requisitos, toda vez que, como se vio, alegaron la incompetencia del órgano administrativo para adoptar la decisión cuestionada, pues -en su conceptocorrespondería a la Superintendencia de Servicios de Salud resolver el conflicto suscitado entre obras sociales, en su carácter de autoridad de aplicación de la ley de obras sociales. Sin embargo, el examen que se realiza en este tipo de procesos no permite asegurar que las normas involucradas (ley 19.800, decreto 2676/90) impidan a la SAGPyA distribuir los recursos del FET a la "obra social de la asociación profesional de trabajadores de la actividad tabacalera de mayor representatividad en el orden nacional" (art. 25 de la ley), sino que, por el contrario, tal facultad aparece comprendida entre las atribuciones que le asigna la ley, en su carácter de autoridad de aplicación, aunque para ello se requiera de un procedimiento especial, con la intervención necesaria de uno o más órganos de la administración que se expidan sobre temas de su competencia.
Mas la existencia de vicio en el acto distintos a la competencia, en el caso, exige efectuar una investigación de
los antecedentes de hecho y de derecho que le dieron origen, constatar que haya sido correcto el procedimiento utilizado para su emisión y realizar un examen atento de las normas que atribuyen competencia a los distintos órganos administrativos involucrados, así como la incidencia que tales defectos producen en la legitimidad del acto, entre muchos otros aspectos que no surgen en forma evidente ni manifiesta y que, por lo tanto, escapan al limitado marco cognoscitivo que supone un proceso de amparo. Máxime cuando, tal como lo ha declarado el Tribunal, la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta requiere que la lesión de los derechos o garantías reconocidos resulte del acto u omisión de la autoridad pública en forma clara e inequívoca, sin necesidad de un largo y profundo estudio de los hechos, ni de un amplio debate y prueba (conf. doctrina de Fallos: 306:1253; 307:747).
En tales condiciones, considero que debe revocarse la sentencia apelada y deviene innecesario examinar los restantes agravios de los impugnantes, sin que ello signifique, como es obvio, emitir opinión sobre la legitimidad de la posición de una u otra parte, ni abrir juicio sobre la procedencia de la pretensión sustancial de ambas en orden a la defensa de los derechos que entienden asistirle y que, si lo estiman necesario, podrán hacerlos valer en la forma y por las vías pertinentes.
-VI-
Opino, por tanto, que corresponde declarar formalmente admisibles los recursos extraordinarios interpuestos y revocar la sentencia apelada en cuanto fue materia de aquéllos.
Buenos Aires, 5 de diciembre de 2001.
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Procuración General de la Nación Es Copia N.E.B.
