Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 31 de Octubre de 2001, S. 312. XXXV

• Emisor: Procuración General de la Nación

S. 312. XXXV.

RECURSO DE HECHO

Seguridad Argentina S.A. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

A fs. 131/134 de los autos principales (a los que corresponderán las siguientes citas), Seguridad Argentina S.A. demandó a la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por el cobro de $ 180.826,02, con más sus intereses y costas, en concepto de facturas impagas e indemnización por la prestación de servicios de seguridad y vigilancia en los Consejos Vecinales.

Manifestó que resultó adjudicataria del concurso de precios realizado por la demandada para prestar dichos servicios, y que lo hizo desde la suscripción del contrato, el 1° de julio de 1992, hasta que decidió resolverlo por incumplimiento de aquélla.

-II-

La ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires contestó la demanda a fs. 142/147.

Si bien admitió la existencia del pliego de bases y condiciones que convocaba a una licitación privada para proveer ese servicio, negó que hubiese sido aprobado por la autoridad competente.

Agregó que, de existir el supuesto contrato que acompaña la actora, sería nulo por carecer de la firma del intendente, único funcionario autorizado por el art. 31 de la Ley Orgánica Municipal para obligar a la comuna.

Afirmó que, a la fecha de la contratación que originó las facturas reclamadas, se encontraba vigente el Reglamento de Contrataciones del Estado. Por ello, la empresa debió respetar el art. 61 de la Ley de Contabilidad, reglamentada por el decreto 5720/72, concerniente a los recaudos de fondo y de forma que el proveedor tiene que observar para quedar

habilitado a exigir el pago.

-III-

A fs. 468/475, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, S.D., revocó la sentencia de primera instancia y condenó a la demandada a abonar los servicios prestados en los términos del contrato.

Manifestó que la competencia asignada a los juzgados nacionales de primera instancia en lo civil de la Capital Federal, establecida en el art. 97 de la ley 19.987 y modificada por la ley 23.637, para entender en todas las cuestiones regidas por leyes civiles y en las que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires sea parte, no les impide aplicar las ordenanzas municipales y los principios del derecho administrativo.

No obstante -agregótal remisión sólo operaría cuando las normas de derecho público resultaran procedentes, porque en el sub lite, además de haberse sometido las partes a la competencia del fuero civil, resulta esencial acudir a los principios de buena fe y equidad.

Afirmó que el convenio celebrado entre la actora y el secretario de Descentralización y Reforma del Estado, en representación de la demandada, tuvo principio de ejecución y hubo una delegación expresa en el caso que surge de la facultad conferida por el art. 18 del pliego de condiciones, toda vez que el funcionario firmante ninguna referencia efectuó sobre la convalidación posterior del ex intendente.

En tales condiciones, expresó que resultaba inaceptable la declaración de nulidad absoluta realizada por el a quo, en razón de no surgir en forma manifiesta del acto, a la luz de lo dispuesto en los arts. 14, inc. b y 17 de la ley 19.549, ni haber sido pedida por vía de acción o de excepción (art. 1058 del Código Civil).

S. 312. XXXV.

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Procuración General de la Nación -IV-

A fs. 478/492, la accionada interpuso el recurso extraordinario que, denegado, origina la presente queja.

Alega que el decisorio vulnera las garantías amparadas por los arts. 16, 17 y 18 de la Constitución Nacional, desconoce la validez de normas federales, resulta arbitrario e incurre en gravedad institucional, pues violenta la correcta aplicación del Reglamento de Contrataciones del Estado y desconoce que la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires es un ente público estatal, que se rige por normas de derecho público, independientemente de la competencia asignada a la justicia civil para entender de los juicios en que sea parte.

Sostiene que, de existir la contratación que alega la actora, se encontraría viciada de nulidad absoluta por haber sido suscripta por autoridad incompetente, cual era el secretario de descentralización y que lo fue ad referendum del Departamento Ejecutivo de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, circunstancia que se encuentra corroborada por el propio proceder de aquel órgano, que solicitó su convalidación, aunque nunca llegó a concretarse.

Puntualiza que, de acuerdo al art. 31, inc. p de la ley 19.987 el único autorizado para obligar a la municipalidad es el intendente (hoy jefe de gobierno), cuya facultad es indelegable.

En tales condiciones, dice, el vicio es manifiesto, por lo que resulta procedente declararlo sin petición de parte, ya que obedece a una razón de orden público y de interés social, sin necesidad de recurrir a ningún tipo de investigación, pues desconoce lisa y llanamente la legislación vigente.

Afirma que la cámara prescinde de considerar las normas atinentes a la formación y ejecución de los contratos administrativos, tales como las contenidas en la Ley de Con-

tabilidad (decreto-ley 23.554/56) y en el decreto 5720/72, aplicables a la comuna por la ordenanza 32.655 y el decreto municipal 7522/78.

-V-

A mi modo de ver, si bien los agravios del apelante remiten al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho público local, propias de los jueces de la causa y ajenas como regla y por su naturaleza- al recurso extraordinario, cabe señalar que, de acuerdo con lo declarado por V.E., corresponde apartarse de ese principio cuando el pronunciamiento apelado no constituye una derivación razonada del derecho vigente, con aplicación de las circunstancias comprobadas de la causa (Fallos: 312:888 y sus citas).

Ello es así, en mi opinión, porque la cámara, en claro apartamiento de la normativa que rige el caso, ha prescindido de considerar planteos conducentes de la apelante dirigidos a privar de sustento la pretensión de la actora, toda vez que omitió aplicar las disposiciones de derecho administrativo invocadas por aquélla, con grave menoscabo del derecho de defensa en juicio (art. 14 de la ley 48) (confr. sentencia de V.E. del 5 de diciembre de 2000 in re I.71.

XXXIV. AIngeniería Omega Sociedad Anónima c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires@).

En efecto, el razonamiento adecuado para la solución de la litis exigía -de manera ineludibleacudir a las previsiones de la ley 19.987 (ley Orgánica de la Municipalidad de Buenos Aires) y a las normas sobre contrataciones que regían en la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, contenidas en la Ley de contabilidad (decreto-ley 23.354/56 y su decreto reglamentario 5720/72), aplicables en virtud de lo dispuesto por la ordenanza municipal 31.655, vigente al momento de los hechos.

S. 312. XXXV.

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Procuración General de la Nación Desde esta perspectiva, pienso que asiste razón a la apelante cuando sostiene que el a quo omitió considerar la falta de intervención del intendente municipal, previa y posterior a la celebración del convenio, pues era la única autoridad provista por la ley 19.987 de competencia suficiente para A. contratos en los que la Municipalidad sea parte@ (art. 31, inc. p). Es por esa razón que, en mi criterio, no es dable suponer, como lo hace la cámara, que de la cláusula 18 del pliego de bases y condiciones, acto en el cual el entonces jefe del Departamento Ejecutivo municipal no tuvo participación alguna, deba interpretarse que surge una delegación expresa en el funcionario que suscribió el contrato.

Al respecto, V.E. ha señalado que la voluntad plasmada en los contratos administrativos debe manifestarse en los límites de una competencia determinada, por medios formales y mediante una representación regularmente instituida por la ley formal o material (Fallos: 319:1780), porque cuando el órgano de la administración ejercita una atribución determinada, es preciso que cuente con la aptitud legal para llevarla a cabo, puesto que ello hace a su propia competencia, elemento que reviste el carácter de esencial en todo acto administrativo (Fallos: 298:172).

Además, ha entendido el Tribunal que, en materia de contratos públicos, al igual que en los demás ámbitos en que desarrolla su actividad, la administración y las entidades estatales se hallan sujetas al principio de legalidad, en cuya virtud se desplaza la regla de la autonomía de la voluntad de las partes, en la medida en que somete la celebración del contrato a las formalidades preestablecidas para cada caso y, el objeto del acuerdo de partes, a contenidos impuestos normativamente, sobre los cuales las personas públicas no se hallan habilitadas para disponer sin expresa autorización

legal (Fallos: 316:3157).

Es por ese principio que la Corte ha señalado reiteradamente que la validez y eficacia de los contratos de la administración pública se supeditan al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones legales pertinentes, en cuanto a la forma y procedimientos de contratación (Fallos: 308:618; 316:382; 323:1515, entre otros).

El art. 55 del decreto-ley 23.354/56 -aplicable en virtud de lo dispuesto por la ordenanza municipal 31.655exigía que las contrataciones de la comuna se hicieran por licitación pública y admitían, sólo en forma excepcional, la licitación privada y la contratación directa en determinados supuestos, entre los cuales no resulta de las actuaciones que se encuentren los que motivan este proceso (confr. en el mismo sentido Fallos: 323:3924).

En efecto, la actora no ha invocado ni probado la observancia de estas disposiciones para el llamado a licitación privada pues, para que tal proceder fuera válido, debía justificarse por la autoridad que solicitó la excepción y avalarse por el área respectiva, mediante los informes pertinentes y con una adecuada motivación de los actos administrativos que determinaran la aplicación del régimen excepcional.

En ese orden de ideas, V.E. ha expresado que ATodo supuesto de exención de subasta pública obliga con mayor razón a justificar en las actuaciones la relación entre el precio de los bienes y servicios contratados y los de plaza, y explicar, en su caso, por qué aquél difiere de éstos (...), pero en modo alguno significa instituir un ámbito de actividad administrativa al margen de la legalidad y del correlativo deber de dar cuenta de los antecedentes de hecho y de derecho en virtud de los cuales se decide y de observar exclusivamente los fines para los que fueron conferidas las competencias

S. 312. XXXV.

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Seguridad Argentina S.A. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Procuración General de la Nación respectivas, entre ellas, la de contratar; pues aunque en principio pueda resultar indiferente a la ley el modo como los particulares arreglan sus propios negocios, no lo es la manera en que los funcionarios administran los asuntos públicos@ (Fallos: 321:174).

Por ello, en mi opinión, la sentencia que hace lugar a la acción basada en obligaciones que derivan de un contrato celebrado por autoridad incompetente y sin cumplir con las formalidades exigidas por el derecho administrativo local, comporta una violación del art.

18 de la Constitución Nacional.

En tal sentido, a mi modo de ver, los argumentos expuestos tornan innecesario el tratamiento de los restantes agravios de la recurrente y me llevan a la conclusión de que el pronunciamiento apelado no constituye una derivación razonada del derecho vigente, con arreglo a las circunstancias comprobadas de la causa, lo que impone su descalificación como acto judicial válido.

-VI-

Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde hacer lugar a la queja interpuesta, dejar sin efecto la sentencia recurrida en cuanto fue materia de recurso extraordinario y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que dicte una nueva conforme a derecho.

Buenos Aires, 31 de octubre de 2001.

N.E.B.