Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 18 de Octubre de 2001, A. 629. XXXVI

• Fecha: 18 Octubre 2001

1. 629. XXXVI.

   A., M.N. y otros c/ E.N. - C.S.J.N. - AC 57/92 s/ empleo público.

   Procuración General de la Nación Suprema Corte:

   I M.N.A. y otros trece agentes del Poder Judicial de la Nación, promovieron demanda contra el Estado Nacional (fs. 2/8 vta.) para obtener el pago de las diferencias salariales originadas en el suplemento "no remunerativo ni bonificable", creado por el art. 11 de la Acordada N1 57/92 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, vigente durante el período octubre 1992-junio 1994.

   Observaron que la Acordada en cuestión -dictada por el Tribunal el 14 de octubre de 1992, en ejercicio de las facultades que le asignó la ley 23.853 (de Autarquía Judicial)- creó, con destino al personal comprendido en los Anexos II y III del escalafón del Poder Judicial de la Nación, ese suplemento mensual, consistente una suma fija de cien pesos.

   Sostuvieron que, al ser recalificado el suplemento -en "remunerativo" y "bonificable"- por la Acordada N1 37/94, se les debían practicar nuevas liquidaciones correspondientes al lapso señalado supra, por compensación funcional, permanencia en la categoría, antigüedad, sueldo anual complementario, título, vacaciones y por "todo otro suplemento cuya base de cálculo esté dada por el monto de los ingresos". Solicitaron, también, que se les realicen las deducciones previsionales que correspondan.

   Alegaron que la Corte estaba facultada para fijar las remuneraciones regulares de los integrantes del Poder Judicial de la Nación, mas no para crear aquellas retribuciones exentas "ilegítimamente", de la realización de aportes -señalaron-, como la implementada por la Acordada N1 57/92.

   Recordaron que el art. 10 de la ley 18.037, define "remuneración" como todo ingreso que perciba el agente, en dinero o especie, susceptible de apreciación pecuniaria -en retribución, compensación o con motivo de su actividad perso-

   nal- en concepto de sueldo, sueldo anual complementario, salario y de los suplementos adicionales que revistan el carácter de habituales y regulares.

   Subrayaron, además, que la reiterada y pacífica jurisprudencia de la misma Corte, señala que estos ingresos independientemente de la denominación que se les quiera darse hallan sujetos a aportes previsionales y, en consecuencia, son computables a efectos de acrecentar aquellos parciales que integran el haber mensual. Incluso ha reconocido, respecto de los magistrados y funcionarios en situación de pasividad, que el suplemento mensual no remunerativo ni bonificable creado por Acordada N1 56/91 debía ser parte integrante de la base de cálculo para las jubilaciones y pensiones. Arguyeron que, si esto se ha resuelto en relación a los pasivos judiciales, ninguna duda cabe de que corresponde la adopción de las mismas premisas respecto de los activos, integren éstos los Anexos I, II ó III.

   Tanto es así -apuntaron- que el Tribunal, a través de la Acordada N1 274/98, autorizó al Ministerio de Justicia a allanarse en las demandas que se iniciaran con el fin de obtener el reconocimiento del carácter remunerativo y bonificable del suplemento mensual instituido por Acordada N1 56/91; situación que, a criterio de los demandantes, ha tornado absolutamente diáfana la cuestión, "so pena de violarse, abiertamente, los principios de igualdad ante la ley y de defensa en juicio, entre otros." Señalaron que, como cabe calificar de acto administrativo a la Acordada en examen ésta debió ajustarse a los requisitos fijados por la ley 19.549 y que, por tratarse de un acto sólo parcialmente inválido o anulable, podía ser saneado sin afectar su esencia con la simple declaración de que el suplemento instituido era remunerativo y bonificable.

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   Procuración General de la Nación Aseveraron que el Tribunal, al dictar la Acordada 37/94, volvió sobre sus pasos y reconoció el carácter remunerativo y bonificable de aquellos aumentos, a partir de la fecha en que entró en vigencia la Acordada 57/92.

   Apuntaron, asimismo, que si bien el Tribunal nada dijo con relación a los agentes de los Anexos II y III, la similitud de circunstancias permite aplicar analógicamente la Resolución N1 1092/93, referida a magistrados y funcionarios, en la que dejó en libertad a los reclamantes para que recurriesen a la vía que correspondiere.

   Finalmente, acotaron que -a su criterio- la reiterada mención de los requerimientos formulados al Poder Ejecutivo para que proveyese los fondos necesarios para la "bonificación de los adicionales", ha significado, en todos los casos -y no solamente en aquellos correspondientes a la Acordada 56/91-, el cabal reconocimiento del derecho de los accionantes a la retroactividad. Ello es así, expresaron, toda vez que la Corte no se refirió a aspectos jurídicos sino sólo a problemas presupuestarios y a la falta de aportes, como fundamento para que los suplementos creados no fuesen remunerativos ni bonificables.

   II La demanda fue admitida parcialmente por el Juez de Primera Instancia (fs. 65/67), quien resolvió que los haberes de los actores debían integrarse con el incremento creado por Acordada N1 57/92, que pasó así a formar parte de la base para el cálculo del valor de los suplementos, bonificaciones y adicionales. Por otro lado, al hacer lugar también parcialmente a la prescripción opuesta por el Estado Nacional, señaló que, la demanda solamente debía prosperar por el período comprendido entre el 10 de febrero de 1994 y el 1 de junio del

   mismo año.

   Apelado el fallo por el Estado Nacional, la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal lo confirmó a fs. 104/105.

   Para así resolver, manifestó que cabía remitirse a lo resuelto por la Corte in re "A.V., J.M. c/ Estado Nacional (C.S.J.N.) s/ amparo", el 30 de junio de 1993, para desestimar el primer agravio de la accionada. En efecto, dijo, en ese pronunciamiento se señaló que las Acordadas del Tribunal que establecieron suplementos para los integrantes del Poder Judicial de la Nación en actividad eran actos de alcance general y, como tales, revisables en las mismas condiciones en que puede serlo cualquier reglamento administrativo.

   Sostuvo, en segundo término, que la asignación establecida por Acordada N1 57/92 poseía naturaleza remunerativa, como surge de sus propios fundamentos.

   En tercer lugar, expresó que, como ya esa S. pusiera de manifiesto en numerosos precedentes -aunque referidos a la Acordada 56/91-, los caracteres de habitualidad y generalidad le otorgan naturaleza remuneratoria al suplemento, lo que resulta aplicable a aquél creado por Acordada 57/92.

   Mantuvo asimismo el tribunal, tal como se expusiera in re "M., H. y otros c/ Estado Nacional (C.S.J.N.) s/ Empleo Público", en sentencia recaída el 25 de septiembre de 1996, cuyos términos son aplicables al sub lite, que el foco central de la litis se encuentra en determinar la naturaleza jurídica del suplemento instituido. Decidido por el juzgador su carácter remunerativo y bonificable, nace a favor de los accionantes un crédito que debe satisfacer el Estado Nacional. De esta forma -subrayó- cumple el tribunal con su función jurisdiccional al dirimir la controversia planteada,

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   Procuración General de la Nación "lo cual no implica asumir funciones de organismos pertenecientes a otros poderes".

   Citó seguidamente, a mayor abundamiento, la causa "Azcona, T. y otros c/ Estado Nacional (C.S.J.N.) s/ juicios de conocimiento", fallada el 13 de junio de 1995 por la Sala III de esa Cámara, en la que se hizo lugar a la demanda promovida por beneficiarios previsionales del Poder Judicial de la Nación, que perseguían la obtención del pago del porcentual correspondiente al incremento general de cien pesos mensuales, no remunerativo ni bonificable, creado por la Acordada bajo análisis, el pago de las diferencias atrasadas y la declaración expresa de que tal suplemento integró sus haberes previsionales desde el 11 de octubre de 1992.

   Finalmente, la Cámara aclaró que las sumas a percibir por los demandantes se encontraban sujetas a los descuentos legales que correspondiesen.

   III Disconforme con este pronunciamiento, la demandada interpuso, a fs. 109/120, el recurso extraordinario que, concedido a fs. 126, trae el asunto a conocimiento de V.E.

   En primer lugar, aduce que las facultades delegadas por el Poder Legislativo a la CSJN, sólo pueden entenderse y considerarse íntimamente relacionadas con el ámbito conferido por el art. 99 de la Constitución Nacional (texto anterior a la Reforma).

   Aclara que el contexto general en el cual debe evaluarse la Acordada es el de la situación de emergencia económica, plasmada en la ley 23.982 y cuya constitucionalidad ha sido consagrada en numerosos fallos de la propia Corte.

   Apunta también que la retribución de los agentes del Poder Judicial puede comprender diversos rubros, tanto de

   naturaleza salarial como no salarial, ya que ella dependerá de la norma de creación del rubro de que se trate.

   Pretender asignar carácter remunerativo a un suplemento que no reviste esa característica, alega, comporta el desconocimiento de elementales reglas de interpretación jurídica, pues, como lo ha señalado en reiteradas oportunidades la Corte, debe darse pleno efecto a la intención del Legislador y el suplemento no remunerativo ni bonificable de la Acordada 57/92, fue expresamente calificado así al momento de su creación.

   Observa que, salvo que la referida disposición hubiese violado alguna norma constitucional -hipótesis no aducida por los actores- o legal -lo que carece de sustento toda vez que las facultades ejercidas surgían de la propia ley 23.853-, no existe razón alguna para apartarse de su letra y de su espíritu.

   Asevera que la Ley de Autarquía Judicial no establecía cómo debía estar estructurada la retribución de los agentes que integran ese Poder, razón por la cual la decisión de cómo debía componerse la remuneración básica era una facultad del Tribunal.

   Como la citada Ley de Autarquía no prohibía la creación de suplementos de la naturaleza de los cuestionados -no remunerativos ni bonificables-, es posible sostener -argumenta- que el tema quedaba diferido a la política salarial que adoptase la autoridad competente, en este caso, la Corte.

   Subraya que el suplemento creado significó una mejora económica en las remuneraciones de los actores y que la sentencia, al resolver dogmáticamente como lo hizo sobre las características que debía reunir aquél, no dio respuesta alguna al interrogante planteado con respecto a la razón por la cual tal aumento debía integrar el sueldo básico de los reclamantes.

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   Procuración General de la Nación Es más -acota- la Cámara nada dijo en orden a que ambos caracteres constituyen condiciones independientes. En efecto, aceptando sólo por hipótesis que el suplemento debía ser "remunerativo" -merced a sus particularidades de habitualidad y generalidad-, sostiene que ellas no pueden dar sustento al segundo aspecto del planteo y llevar inexorablemente a la conclusión de que debía, además, ser "bonificable".

   Destaca, por otra parte, que aun cuando se hiciera una proyección directa del régimen de la Acordada 56/91 a los haberes de los demandantes -regulados por la Acordada 57/92-, faltaría la norma interpretativa expresa emanada del propio Tribunal, que -contra lo establecido en la norma originaltornase bonificable el adicional en cuestión.

   Señala finalmente que la sentencia tampoco abordó la cuestión de los fondos. La trascendencia del tema -afirmaestriba en que la ley 23.853 limitaba las atribuciones de la Corte para fijar las remuneraciones a las que alude su art. 71, a la existencia de los recursos necesarios para hacer frente a esas erogaciones en el presupuesto general anual del Poder Judicial.

   IV En mi opinión, el recurso extraordinario es formalmente admisible, desde que se halla en juego la interpretación de un acto de autoridad nacional (Acordada 57/92 de la Corte Suprema) y la decisión ha sido contraria al derecho que el recurrente funda en él -art. 14, inc. 31 de la Ley 48- (Fallos 311:1517).

   V El thema decidendum consiste en establecer el alcance del suplemento creado por la Acordada N1 57/92 de la Corte Suprema:

   si éste debe tener carácter remunerativo y

   bonificable o no. Determinar, en resumen, si el suplemento es de naturaleza salarial -y como consecuencia de ello, sujeto a los correspondientes aportes- y, además, si el monto otorgado puede tomarse como base para el cálculo de los adicionales o suplementos ya existentes.

   VI Cabe señalar, en primer término, que la ley de Autarquía Judicial facultaba a la Corte Suprema a fijar las remuneraciones de los integrantes del Poder Judicial de la Nación.

   La calificación de "no remunerativo", dada en la Acordada 57/92, al suplemento otorgado al personal judicial integrante de los Anexos II y III, supone que dicho emolumento no está sujeto a aportes jubilatorios y, por lo tanto, que no integra el concepto de sueldo.

   Al respecto, debe señalarse, liminarmente, que tal calificación colisiona con la forma en que la ley 18.037 -entonces vigente- definía a la remuneración, en tanto precisaba como tal a todo ingreso que percibiere el agente en dinero o en especie, susceptible de apreciación pecuniaria, en retribución o compensación o con motivo de su actividad personal, en concepto de sueldo, sueldo anual complementario, salario, honorarios, comisiones, participación en las ganancias, habilitación, propinas, gratificaciones y suplementos adicionales que revistan el carácter de habituales y regulares, viáticos y gastos de representación, excepto en la parte efectivamente gastada y acreditada por medio de comprobantes, y toda otra retribución, cualquiera fuere la denominación que se le asig- ne, percibida por servicios ordinarios o extraordinarios prestados en relación de dependencia.

   Sin perjuicio de la denominación dada al suplemento,

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   Procuración General de la Nación lo cierto es que, desde mi punto de vista, su pago no reconoce otra causa que la retribución por tareas desempeñadas genéricamente por el personal administrativo y técnico, de servicio, obrero y de maestranza del Poder Judicial de la Nación, puesto que se dispuso su pago habitual y general conjuntamente con los haberes mensuales de dicho personal.

   En segundo lugar, pienso que, al estar definido por ley lo que debe entenderse por retribución, sólo por ley puede ser modificado tal concepto, lo que no se verificó hasta el momento de los hechos, con lo cual la exclusión dispuesta por el Alto Tribunal -en ejercicio de la facultad delegada por el Poder Legislativoviolaría el principio de jerarquía normativa, toda vez que esa atribución ha de ser ejercida dentro de los límites establecidos por la misma legislación.

   En tercer término, de los fundamentos expresados en la Acordada 57/92, se infiere el criterio de la Corte sobre la naturaleza salarial del incremento, no obstante su calificación como suplemento no remunerativo ni bonificable.

   En efecto, en ella se señala:

   "Que el Tribunal, sensible al reclamo salarial del personal judicial, viene analizando -dadas las restricciones económicas que vive el país y dentro del contexto que impone la ley de presupuestola posibilidad de atender esa demanda con propios recursos.

   Que como resultado de ello, se ha arribado a la factibilidad de otorgar un incremento general, para los Anexos II y III, de pesos cien...Que esta disposición del Tribunal en aras de atender, en la medida de sus posibilidades, el reclamo sala- rial que recepta, no debe ser interpretada como una declinación de las necesidades volcadas en la Acordada N1 32/92 sino un esfuerzo que privilegia una justa y necesaria mejora a sus colaboradores." (énfasis agregado) En el mismo sentido, dijo el Tribunal en el consi-

   derando 3 de la Acordada 56/91 -a través de la cual se creo el suplemento otorgado a los agentes comprendidos en el Anexo I-:

   "Que no habiendo suministrado el Ministerio de Economía los recursos necesarios para los restantes niveles escalafonarios (art. 41, ley 23.853), cuya adecuada remuneración constituye preocupación permanente de esta Corte, ha de requerirse al Poder Ejecutivo Nacional que arbitre las medidas necesarias para posibilitar su debida atención." (énfasis agregado).

   Criterio que reiteró en el punto 21 de la parte dispositiva la Acordada 71/93 -que transformó el suplemento concedido a magistrados y funcionarios en remunerativo y bonificable- :

   "Insistir ante el Poder Ejecutivo Nacional, por vía del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, a fin de que arbitre los medios necesarios para permitir un incremento equitativo de las remuneraciones del personal del Poder Judicial de la Nación comprendido en los anexos II y III y para transformar en remunerativo y bonificable el suplemento otorgado por Acordada 57/92." (énfasis agregado) Parece insoslayable, además, observar que ya la Corte ha dicho, que "habida cuenta del carácter general con que fue otorgada la compensación...a todo el personal en actividad, no resulta dudosa su naturaleza salarial..."(énfasis agregado) (Fallos: 312:802; 318:403), de lo se sigue que -en casos como en el sub lite, en que el suplemento ha sido creado en forma generalizada para todos los agentes del Poder Judicial de la Nación incluidos en los Anexos II y III-, debe reconocérsele carácter remunerativo.

   También el Alto Tribunal -integrado por conjuecesha señalado reiteradamente que la expresión "no remunerativo" resulta poco afortunada, carente de contenido, y un evidente contrasentido, en cuanto pretende negarle al adicional su

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   Procuración General de la Nación ostensible carácter remunerativo (conf., entre otros, Fallos:

   312:296; 323:1866).

   Por otra parte, de los elementos obrantes en estas actuaciones no surge que el suplemento creado sea un rubro autónomo, distinto del sueldo, sin proyección sobre otros adicionales que se establecen en porcentaje sobre el haber mensual, como por ejemplo permanencia en la categoría y antigüedad.

   Por el contrario, el carácter "no bonificable" asignado al suplemento, sólo aparece como lógica consecuencia de la calificación de "no remunerativo". Así, el incremento no sujeto a aportes jubilatorios, no integra el concepto de sueldo y, consecuentemente, tampoco es base de cálculo para los demás rubros de la retribución.

   Sin embargo, concluido que resulta arbitrario calificar al suplemento como "no remunerativo" -ante la inexistencia de elementos que así lo justifiquen- se sigue lógicamente que también lo es el asignarle carácter "no bonificable", excluyéndolo de la masa salarial básica que constituye la referencia obligada para el cálculo del valor de los suplementos, bonificaciones y adicionales que componen los emolumentos de los empleados judiciales.

   Cabe agregar, finalmente, que las restricciones presupuestarias aludidas por la demandada carecen de entidad para transformar en no remunerativo el suplemento reconocido, toda vez que su naturaleza jurídica se determina objetivamente, de acuerdo al modo implementado, a la contraprestación que retribuye y a la finalidad que persigue su concreción, y de ningún modo su naturaleza salarial puede depender de las circunstanciales necesidades presupuestarias.

   VII Por lo expuesto, opino que corresponde confirmar la

   sentencia de fs. 104/105 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

   Buenos Aires, 18 de octubre de 2001 Es Copia N.E.B.