Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 30 de Agosto de 2001, A. 793. XXXV

• Emisor: Procuración General de la Nación

1. 793. XXXV.

   RECURSO DE HECHO

   Asociación Gremial de Empleados de Administración, M. y Servicios de Casinos Nacionales c/ Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación.

   Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

   -I-

   La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala V), denegó la apelación federal deducida por la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN) contra la sentencia del tribunal que revocó la decisión 300/98 del Sr.

   Jefe de Gabinete de Ministros y confirmó la n1 440/89 del Ministerio de Trabajo.

   Para así decidir, se basó en que no se trata de ninguno de los supuestos del artículo 14 de la ley 48, desde que el fallo resuelve cuestiones de hecho y prueba por aplicación de normas de derecho común, sin que se advierta arbitrariedad (fs. 881).

   Contra dicha decisión se alza en queja la Unión del Personal Civil de la Nación, por razones que, en lo sustantivo, reproducen las expuestas en el principal (fs. 75/106 del cuaderno respectivo).

   -II-

   La a quo, como se anticipó, apartándose en los aspectos de fondo de la opinión del Sr. Fiscal General del Trabajo de fs. 828/829, acogió el planteo de la Asociación Gremial de Empleados de Administración, M. y Servicios de los Casinos Nacionales, basado en el artículo 62 de la ley 23.551 y dirigido a cuestionar una resolución del Sr. Jefe de Gabinete de Ministros por la que se revocaba otra del Ministerio de Trabajo de la Nación que le confería personería gremial a la citada entidad, A... para agrupar a los trabajadores de Administración, M. y Servicios de los Casinos Nacionales comprendiendo de las categorías 1 a la 24 inclusive, y con zona de actuación en las Ciudades de Mar del Plata, Miramar y

   Necochea...@ (v. fs. 224/225 del principal y 108/109 de la queja).

   Para así decidir -expuesto en síntesisla S. consideró que: a) la peticionante no puede ser considerada un sindicato de empresa, por lo que la contienda debe entenderse suscitada entre dos entidades que pretenden representar una actividad; b) en ese plano, resultan de aplicación los artículos 25 a 28 de la Ley 23.551 y no el n1 29 del mismo precepto; c) surge de las actuaciones la mayor representatividad ostentada por la Asociación Gremial; d) resulta indiferente la constitución de un ente local al que puedan haberse transferido los casinos; e) el incumplimiento de la UPCN a la carga de permitir la confrontación de padrones emerge de varios ítems de los actuados; f) la renuencia de la entidad a exhibir los padrones y la relativa ineficacia administrativa en un trámite de casi diez años de duración, no puede perjudicar a la pretensora; g) la inconducta de la Unión culmina en el improcedente pedido de citación como terceros de la Jefatura de Gabinete y del Ministerio de Trabajo, quienes intervinieron en los obrados en función jurisdiccional y no como partes; h) la comparación de los padrones debe verificarse sólo respecto de los trabajadores cuya representación se invoca, ya que ningún sindicato podría discutir la personería al que tiene una representación tan extensa como la que cabe en el concepto de personal civil de la Nación, provincias, municipios y sus entes autárquicos; i) la Unión no cumplió su deber procesal de probar los hechos en que apoya su defensa, sino que se limitó a sostener que debían cotejarse la totalidad de los afiliados de ambas asociaciones; j) no surge de autos que en el ámbito territorial asignado a la actora por la

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   Asociación Gremial de Empleados de Administración, M. y Servicios de Casinos Nacionales c/ Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación.

   Procuración General de la Nación resolución 440/ 89, la actividad de los casinos sólo sea desarrollada por el referido Instituto Provincial ni que su estructura sea asimilable a una empresa en los términos del artículo 5 de la Ley de Contrato de Trabajo, más aún cuando se trata de un organismo administrativo sujeto a la respectiva esfera pública; k) no es posible pautar reglas rígidas para hacer prevalecer a una entidad mayor o menor, sino que debe estarse a la representatividad y especificidad que permiten mayor contacto de las bases gremiales con los dirigentes, en beneficio de la democracia sindical; y, l) la compulsa administrativa de los padrones fue ordenada bajo el apercibimiento de apreciar desfavorablemente, al tiempo de resolver, su no exhibición (fs. 830/838).

   Contra dicho fallo dedujo recurso extraordinario la UPCN (v. fs. 846/ 866), el que fue contestado por la contraria (fs. 869/877) y denegado B. reitero- a fs. 881, dando origen a esta queja.

   -III-

   En lo sustantivo, dice la recurrente que:

   1. la sentencia es arbitraria puesto que vulnera la normativa de los artículos 14 bis, 18, 31 y 75, inciso 22, de la Ley Suprema; disposiciones de la ley 23.551 y del convenio n1 87 de la O.I.T.; y, b) contradice la validez de un acto de autoridad nacional, en los términos del artículo 14, inciso 11, de la ley n1 48.

   Precisa que incurre en esa tacha por cuanto omite que: 1) la vía prevista por el artículo 62 de la ley 23.551 es de excepción y que la fórmula genérica de impugnación de los actos administrativos, en la ley 19.549, es la acción; 2) la

   actora es o pretende ser un sindicato de empresa y representar a los trabajadores de casinos situados en la órbita de la Lotería Nacional Sociedad del Estado; 3) la pretensora no puede concebirse como sindicato de categoría u oficio pues incluye trabajadores de administración, maestranza y servicios y no se han puesto en evidencia intereses sindicales diferenciados; 4) el cotejo de representatividad no puede llevarse a cabo sobre la base de los afiliados cotizantes de la actora ni reemplazarse por una presunción discrecional de la autoridad administrativa; 5) la sentencia soslaya las exigencias de los artículos 25 a 30 de la ley 23.551 y deviene nula con arreglo a las disposiciones de los artículos 7, incs. b, d y e, y 14, inc. a, de la ley 19.549); 6) la ley 23.551 y su decreto reglamentario n1 467/88 sólo hacen referencia a un número considerablemente superior de afiliados cotizantes; no prevén un procedimiento de cotejo limitado al ámbito del peticionante de la personería; 7) no existía imposibilidad de establecer la cantidad de afiliados cotizantes ya que la UPCN acompañó los padrones pertinentes; 8) no emerge de las actuaciones que la compulsa haya sido efectuada con anterioridad al dictado de la resolución n1 440/89; y, 9) la UPCN quiso participar de ella, pero con arreglo a la ley 23.551 y no al criterio discrecional de la autoridad de aplicación (fs. 846/866).

   -IV-

   De lo antes expuesto, se desprende que la Unión del Personal Civil de la Nación alega tanto arbitrariedad como cuestión federal estricta. Frente a la hipótesis V.E. ha dicho que corresponde, en principio, examinar en primer término la primera, dado que de existir, en rigor, esa tacha, no habría sentencia propiamente dicha (v.

   Fallos.

   318:

   189; 323:35,

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   Procuración General de la Nación entre varios).

   Sin perjuicio de dejar a salvo el vigor de la anterior doctrina de V.E., cabe observar que el agravio inicial del quejoso B. a la improcedencia de la vía del artículo 62 de la ley 23.551- puede entenderse no sólo como un cuestionamiento explícito al andarivel impugnativo por el que ha sido revisado un acto de autoridad nacional, sino, también, como otro implícito por el que se señala que, en la causa, se encuentra en tela de juicio la validez de aquella autoridad en los términos del artículo 14, inciso 11, de la ley 48, en razón de haber sido sometida a un contralor por parte de los jueces que no correspondía, al menos por esa vía y con ese alcance.

   (En el caso, la recurrente acude expresamente a esta causal).

   No obstante y, si bien examinado el escrito recursivo originario de la asociación peticionante surge un cuestionamiento a la aptitud de la Jefatura de Gabinete para dejar sin efecto una resolución de la autoridad de aplicación y, más gravemente aún, cancelar administrativamente una personería (v. fs. 787 y siguientes), lo cierto es que la a quo B. remisión, en el punto al dictamen del representante del Ministerio Público Fiscal (v. fs.

   828/829)se limitó a señalar al respecto la atipicidad de la tramitación impresa a las actuaciones con la intervención del Jefe de Gabinete y la incontrovertible competencia de la Cámara en el asunto de fondo, pasando luego a examinar la substancia del planteo (fs.

   830/838); de lo que se desprende que no es en este plano donde habrá de ubicarse una posible decisión contraria a la validez de la intervención de una autoridad nacional (En este supuesto, la Jefatura de Gabinete).

   S., empero, la posibilidad esbozada en el segundo párrafo de este ítem IV del dictamen, desde que, al acudir a la vía del artículo 62 de la ley n1 23.551 -como hizo la actora y admitió la Sala V- se soslaya implícitamente la de la ley n1 19.549, cuya procedencia reivindicó expresamente la UPCN (fs.

   799/824), incurriendo la Cámara laboral, de ese modo, en el tangencial desconocimiento de la validez de la intervención de una autoridad nacional a que se aludió precedentemente.

   (V. resaltar que en el escrito de fs.

   846/866, no se alegó la existencia de un caso federal simple en los términos del artículo 14, inciso 31, de la ley n1 48).

   En ese punto, entonces, aparecería como formalmente admisible el planteo de la accionada en los términos del artículo 14, inciso 11, de la ley 48, mas no así respecto de los restantes agravios, desde que ellos, en rigor, traducen, mayormente, la pretensión de que se revise lo que sobre la compatibilidad de un acto y disposiciones de derecho común dijo el tribunal ordinario de la causa, cuestión -por reglavedada a V.E., salvo hipótesis de arbitrariedad de sentencia, alegada igualmente por la quejosa (Fallos: 302:455, etc.).

   Retomando el tema de la vía apta, procede decir que el planteo de la apelante en este asunto no dista de la expresión de una tesis meramente discrepante con la del fallo, lo que no alcanza -en términos de arbitrariedad- para privarlo de sustento. No obstante, y en razón de lo dicho en orden a la existencia de una cuestión federal estricta, debe puntualizarse además que, en mi parecer, el punto ha sido debidamente tratado por el Señor Fiscal General ante la Cámara del fuero en el dictamen de fs. 828/829, como lo señalara la a quo a fs.

   830.

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   Procuración General de la Nación En efecto, si bien la intervención de la Jefatura de Gabinete podría llevar a que se considere la decisión 300/98 como un acto administrativo ajeno al diseño aplicable en materia de contiendas intersindicales de representación y sólo revisable en sede judicial por la vía que prevén los artículos 23 y concordantes de la ley n1 19.549, no debe soslayarse que el artículo 62 de la ley n1 23.551 establece la competencia exclusiva de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en estas cuestiones y que el concepto de Aresolución administrativa definitiva...@ al que alude el inciso b) de ese precepto, puede incluir decisiones como la atacada que, por otra parte, se proyecta claramente sobre una contienda de personería, asunto indudablemente propio del segmento colectivo de la materia laboral.

   A lo anterior se añade que, en este marco, parece imponerse un criterio antes bien amplio en lo que hace al acceso inmediato a la jurisdicción, en especial si se advierte que la decisión n1 300/98 podría fundarse en lo dispuesto por el artículo 8 del decreto n1 909/95; y que el dispositivo legal que dio sustento a la apelación antecede a la implementación de la Jefatura de Gabinete, prevista por los artículos 100 y 101 de la Constitución Nacional.

   -V-

   En cuanto a los restantes agravios, y no sin antes señalar que ellos involucran, en esencia, aspectos de orden fáctico y de derecho procesal y común ajenos, por regla, a la instancia (Fallos: 312:184, entre muchos), advierto que, en su mayor parte, no exceden de la mera discrepancia y carecen, por ende, de aptitud convincente como para conmover el fallo;

   máxime, situados en el plano de una causal de suma excepcionalidad como la de las sentencias arbitrarias, que tiende a cubrir casos singulares en los que las deficiencias lógicas del razonamiento o la ausencia de fundamento normativo, impiden se considere al decisorio la Asentencia fundada en ley@ a que aluden los artículos 17 y 18 de la ley Suprema (Fallos:

   313:1296, entre muchos más).

   En este contexto, particularmente, V.E. ha señalado que son ajenas a la instancia del artículo 14 de la ley 48, las cuestiones referidas a la interpretación de las normas que hacen al cumplimiento de los recaudos necesarios para lograr y mantener la personería gremial, como asimismo determinar cual es el sindicato más representativo de la actividad o categoría profesional de que se trata (cfse. Fallos: 296:295; 298:681; 290:449; 291:146; 248:186; 253:66; 255:100; entre varios otros).

   En ese mismo plano, merece se señale que, si bien, al tiempo del dictado de la resolución M.T. y S.S. n1 440/89 (fs. 224/225), defectos en la notificación a la UPCN obstaron a la posibilidad de efectivización del cotejo representativo, tal extremo, reconocido por el Ministerio de Trabajo mediante la resolución n1 578/89 (fs. 243/244), se vio, más tarde, tanto a criterio de la autoridad de aplicación como de la propia J., ampliamente satisfecho en las actuaciones posteriores (v. resol. M.T. y S.S. n1 336/95 -de fs. 611/614- y n1 672/96 Bcuya copia obra agregada en el escrito de fs. 633-; y sentencia de fs.

   830/838).

   El punto, vale decirlo, no aparece contradicho en la decisión n1 300/98 de la Jefatura de Gabinete de Ministros, donde se hace hincapié en la supuesta condición de sindicato de empresa de la peticionante, a la luz de lo dispuesto por el artículo 29 de la ley 23.551 (fs.

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   Procuración General de la Nación 780/783); y es, en lo principal, meramente objetado por la quejosa, quien para ello acude a una disímil interpretación de la ley sustantiva que varía el alcance o la extensión de la carga de la prueba -asunto, este último, ajeno, también, a la instancia del artículo 14 de la ley 48 (Fallos: 253:66 y sus citas)-, llevándola al universo representativo general de la entidad preexistente.

   Por lo demás, al señalamiento de la a quo de los ítems que B. su criterio- documentan la mayor representatividad de la peticionante (1, 2, 6, 7, 11, 12, 14, 19, 24, 28, 30, 36 y 36 del acápite II del primer voto), al que la contraria sólo contrapone su lectura de lo acaecido en la audiencia de fs. 503 (ítem 34 en el esquema de la Sala V), se añade la referencia a que la autoridad administrativa otorgó, en ocasiones, personería A... a asociaciones de primer grado en las cuales resultó imposible establecer la cantidad de afiliados cotizantes correspondientes a la franja de trabajadores a considerar...@, como recordó el propio órgano al dictar la resolución 336/95 obrante a fs.

   611/614 (fs.

   636/637); criterio, éste último, que guarda similitud con el sustentado por VE. en Fallos: 253:66. Allí, si bien con respecto a un plexo normativo diverso, el Alto Tribunal sostuvo que, decidir si la exigencia de la prueba de la proporción de afiliados se satisface acordando al sindicato impugnante ocasión de observar la representatividad reconocida administrativamente a una asociación parcial nueva, no es inconcebible ni está necesariamente descartado para una interpretación armonizadora del precepto mencionado; y Bentre otro argumento- Aque la exigencia contraria podría importar requerir una prueba

   imposible como, en el caso, ilustra la circunstancia de las dificultades que la misma impugnante ha experimentado para justificar el número exacto de supervisores que la integran...@ (v. cons. 61 del voto de la mayoría).

   Finalmente, frente a lo expresado por la Sala a quo en orden a que el incumplimiento por la UPCN de la carga de posibilitar la confrontación de padrones en el universo reclamado resulta evidente de los ítems 13, 15, 17, 26, 29, 34 y 35 del acápite II del primer voto; y que la citada entidad fue, inclusive, apercibida administrativamente de las consecuencias desfavorables que le podía acarrear su negativa a exhibir los padrones (fs. 837), la quejosa opone su afirmación de que el cotejo efectivo fue, en último término, reemplazado por una presunción discrecional del Poder Administrador.

   Empero, no pone de relieve que, en el marco de estas prolongadas y complejas actuaciones, la apreciación probatoria global efectuada por la Sentenciadora -que, vale apuntarlo, no se sustenta sólo en el cotejo, ficto o real, de los padrones, sino en inspecciones administrativas, informes, dictámenes, instrumentales, etc.- se evidencie no meramente opinable, sino irrazonable o absurda.

   -VI-

   Por lo expresado considero, con la salvedad formal efectuada en el acápite IV de este dictamen, que la queja debe desestimarse.

   Buenos Aires, 30 de agosto de 2001.

   N.E.B..